Kabinetsreactie op het rapport ‘De stikstofcrisis: van verwarring naar verbinding’

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202635 334Problematiek rondom stikstof en PFASNr. 450 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSEL-ZEKERHEID EN NATUUR Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 26 juni 2026Met deze brief ga ik in op het verzoek van de vaste Kamercommissie voorLandbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur van 26 maart jl. metkenmerk 2026Z05779/2026D14035 om een reactie te geven op het rapport«De stikstofcrisis: van verwarring naar verbinding» (hierna: het rapport).Het rapport stuur ik als bijlage mee bij deze brief. Verder treft u bij dezebrief, conform het commissieverzoek van 3 juni1, het advies aan dat ik hebuitgevraagd bij de landsadvocaat over de juridische houdbaarheid vaneen aantal van de voorstellen uit het rapport.Tegelijk met deze brief stuur ik de brief over het maatregelpakket voorlandbouw, natuur en stikstof aan de Kamer. Zoals uit die brief blijkt,komen veel elementen uit het rapport terug in de aanpak van het kabinet.Hieronder licht ik dat toe aan de hand van de verschillende onderdelenvan het rapport.Inhoud rapportProbleemanalyse van de stikstofproblematiekDe onderzoekers stellen dat de stikstofproblematiek de afgelopen jaren isuitgegroeid tot één van de belangrijkste problemen in de ruimtelijkeontwikkeling van Nederland. Daarbij onderscheiden zij drie typenonderliggende oorzaken: milieukundige, ecologische en juridisch-beleidsmatige.Allereerst is er volgens de auteurs sprake van een milieukundig probleem.Er zijn duidelijke doelen gesteld voor de bescherming en de verbetering1Verzoek om het advies van de Landsadvocaat over de aanbevelingen in het rapport «DeNeder-landse stikstofcrisis. Van verwarring naar verbinding» aan de Kamer te doen toekomen.Kenmerk: 2026Z10897/2026D27025 kst-35334-450ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 35 334, nr. 4501 van milieu, natuur, water en klimaat. Doelrealisatie vereist onvermijdelijkeen structurele daling van de uitstoot van stikstof.Daarnaast is er sprake van een ecologisch probleem. In veel natuurge-bieden is sprake van natuurschade, veroorzaakt door decennialangestikstofdepositie, klimaatverandering, verdroging en achterstallig beheer.Dit probleem vraagt om gerichte ecologische herstelmaatregelen: zowelmaatregelen die op korte termijn de negatieve effecten van stikstofneutraliseren als maatregelen die op langere termijn werken aansysteemherstel.Tot slot kent de problematiek een juridisch-beleidsmatig aspect. Deonderzoekers stellen dat een gebrekkige aanpak van het milieukundige enhet ecologische probleem ertoe leidt dat het voorzorgbeginsel een zwarewissel trekt op de bewijslast van plannen en projecten om te beoordelenof het «er wel bij past» gegeven de gevolgen van stikstofdepositie op eenNatura 2000-gebied. De onderzoekers stellen dat het additionaliteitsver-eiste is verworden tot een complexe en bijna onmogelijke bewijsopdracht,en halen aan dat zelfs projecten die stikstofemissies vergaand reducerenmoeilijk kunnen worden vergund.OplossingsrichtingenIn het rapport doen de onderzoekers een aantal voorstellen om dezediverse aspecten van de problematiek te adresseren. Allereerst een inzetop stikstofemissiereductie door middel van doelsturing op landelijk,regionaal en lokaal niveau. Daarnaast een inzet op natuurherstel in Natura2000-gebieden door instandhoudingsmaatregelen en passende maatre-gelen tegen verslechtering vast te leggen in nieuwe beheerplannen voorelk Natura 2000-gebied. Vergunningverlening kan volgens de onder-zoekers weer mogelijk worden door op een andere wijze te voldoen aanhet additionaliteitsvereiste, de invoering van een rekenkundige onder-grens en het verlenen van een generaal pardon aan alle PAS-melders,interimmers en andere bedrijven die buiten hun schuld geen volledigpassende vergunning hebben buiten de bufferzones van 500 meter.AppreciatieHet stikstofdossier is één van de opgaven waar het kabinet een doorbraakwil realiseren. Dat vraagt om heldere keuzes en het opbouwen vanvertrouwen. In de afgelopen maanden is met die uitgangspunten gewerktaan een aanpak. Daarbij is dankbaar voortgebouwd op onder meer ditrapport. In de brief over het maatregelpakket voor landbouw, natuur enstikstof, die tegelijk met deze brief aan beide Kamers wordt gezonden,staat deze aanpak toegelicht.StikstofemissiereductieDe contouren van de aanpak uit het rapport voor emissiereductie komenop hoofdlijnen overeen met de inzet van het kabinet. Een robuust en deelsgebiedsgericht emissiereductiebeleid is ook onderdeel van de aanpak vanhet kabinet. Net zoals in het rapport wordt voorgesteld, zet het kabinet inop een aanpak gericht op zones rondom Natura 2000-gebieden.Daarnaast zet het kabinet ook in op doelsturing. Het kabinet zet op dat vlaknu een belangrijke stap naar een stelsel van afrekenbare emissienormenvoor 2035 op bedrijfsniveau. Dat biedt duidelijkheid en richting. Metverschillende instrumenten krijgen boeren ondersteuning om opbedrijfsniveau te sturen op geborgde emissiereductie of vrijwillig tebeëindigen. Het maatregelenpakket van het kabinet is erop gericht om deTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 35 334, nr. 4502 emissiedoelen voor 2035 te halen, maar voorziet ook in het treffen vanaanvullende maatregelen voor als tóch blijkt dat de sectorale emissie-doelen niet worden gehaald. Voor de landbouw wordt, zoals aange-kondigd in het coalitieakkoord, wettelijk vastgelegd dat, als hetemissiedoel voor 2035 niet wordt gehaald, als ultieme remedie kanworden gestuurd op het aantal dieren dat gehouden kan worden.Overeenkomsten zie ik ook waar het gaat om de rollen van Rijk enprovincies. In het rapport wordt de nadruk gelegd op het provincialebeheerplan en het bevoegd gezag van de provincies. Ik pak de uitwerkingvan de stikstofaanpak ook samen met provincies op en voorzie in eengedeelde verantwoordelijkheid te komen tot de zonering en de bijbeho-rende doelen en maatregelen van de meest kwetsbare gebieden.De in het rapport voorgestelde aanpak leunt sterk op emissiereductie inbufferzones en op doelsturing op emissies. Hierbij wordt «op maat» eengeborgde daling in stikstofemissie gerealiseerd via landelijk geldendenormen, dan wel specifiekere regels voor hotspots en bufferzones. Deauteurs maken niet inzichtelijk of dit bij elkaar voldoende optelt om aan denatuuropgave (artikel 6, lid 1 en 2, Habitatrichtlijn) te voldoen en of eendergelijke aanpak voldoende uitvoerbaar is. Het rapport biedt vooral eendenkwijze voor een aanpak, maar nog geen uitwerking met betrekking totde reductie die op gebiedsniveau nodig is, de maatregelen die daarvoornodig zijn en de resterende opgave die via emissieplafonds per landbouw-bedrijf op gebiedsniveau moet worden gerealiseerd. Het vormgeven vaneen gebiedsplafond moet worden afgeleid van wat nodig is voor deinstandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. Om dieinstandhoudingsdoelstellingen te bereiken, zijn hoe dan ook ingrijpendemaatregelen nodig. Het WUR-rapport doet daar niet aan af.Natuurbehoud en -herstelHet kabinet zet net als de auteurs van dit rapport behoud en herstel van dekwaliteit van de natuur in Natura 2000-gebieden centraal. Beheerplannenvoor betrokken Natura 2000-gebieden kunnen hierbij in de aanpak opgebiedsniveau het een en ander bij elkaar brengen en sturen. In hetrapport wordt gesteld dat natuurherstel proactief moet plaatsvinden doormiddel van gericht beheer. Om een achterstand in natuurherstelongedaan te maken is het daarbij volgens de opstellers van het rapportvan belang dat de grote terreinbeherende organisaties een duidelijke,meerjarige opdracht krijgen met concrete doelstellingen, stabielefinanciering, en heldere prioriteiten in de maatregelen. In de positionpapers2, 3 en de technische briefing voor de Tweede KamercommissieLandbouw naar aanleiding van dit onderzoeksrapport werd de verbindingmet de kwaliteit van de natuur nog nadrukkelijker gelegd.Het kabinet zal extra inzetten op effectief natuurbeheer, als belangrijkebijdrage aan de natuurdoelen. Het beheer is mede door de hoge stikstof-depositie intensief en duur. Zoals opgenomen in het coalitieakkoord stelthet kabinet hiervoor daarom structureel middelen beschikbaar. Over dewijze waarop deze investering vorm krijgt, ben ik in gesprek met deprovincies en natuurbeheerders. Naast natuurbeheer investeert hetkabinet ook structureel in agrarisch natuurbeheer, natuurherstel (ondermeer ter uitvoering van de Natuurherstelverordening) en areaaluit-2Position paper J. Erisman t.b.v. technische briefing over het rapport «De Nederlandsestikstofcrisis. Van verwarring naar verbinding» d.d. 13 mei 20263Position paper G. Ros t.b.v. technische briefing over het rapport «De Nederlandse stikstofcrisis.Van verwarring naar verbinding» d.d. 13 mei 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 35 334, nr. 4503 breiding (het zo snel mogelijk afmaken van het NatuurnetwerkNederland).Het verbeteren van verslechterde natuurgebieden vereist een bredeaanpak, met een aanzienlijke beperking van diverse drukfactoren. Naastde voorgestelde beheersmaatregelen binnen Natura 2000-gebieden zullener ook maatregelen nodig zijn om andere drukfactoren in de omgevingvan natuurgebieden te beperken, en daarmee (dreigende) verslechteringvan de natuur te voorkomen en instandhoudingsdoelstellingen tebereiken. Zo zijn herstel van watersystemen, het tegengaan van versnip-pering en het meenemen van natuuropgaven in de ruimtelijke puzzelbelangrijke onderdelen van de aanpak van het kabinet om onze natuurduurzaam te herstellen en om invulling te geven aan de Vogel- enHabitatrichtlijn en aan de Natuurherstelverordening.Vergunningverlening en aanpassen wettelijke doelenOok in de aanpak van het kabinet zijn vergunningverleningsinstrumenteneen integraal onderdeel. Belangrijk is om deze instrumenten juridischhoudbaar in te richten op basis van een gebleken en geborgd reductie-pakket. Het kabinet zet daarbij in op verduurzaming ten gunste vanstikstofreductie, een concreet maatwerkprogramma om PAS-melders aaneen oplossing te helpen en, na vaststelling van een voldoende en geborgdpakket met aanvullende specifieke beheersmaatregelen, de invoering vaneen rekenkundige ondergrens en het vervangen van de op de kritischedepositiewaarde (KDW) gebaseerde stikstofdoelen door sectoraleemissiereductiedoelen.Ik heb de landsadvocaat gevraagd in te gaan op de juridischehoudbaarheid van de in het rapport voorgestelde aanpak en de verdereduiding die daarop door de auteurs middels hun position paper isgegeven. Hierbij heb ik de landsadvocaat gevraagd specifieke aandacht tebesteden aan de voorgestelde wijze van voldoen aan het additionaliteits-vereiste, een generaal pardon voor PAS-melders, en het invoeren van eenrekenkundige ondergrens van minimaal 1 mol. Tenslotte heb ik ookgevraagd in te gaan op de position paper die professor Erisman, als nietbij het rapport betrokken deskundige, daartoe uitgenodigd voor detechnische briefing heeft ingediend.Uit de beantwoording van de landsadvocaat blijkt dat de aanpak uit hetrapport tegemoetkomt aan de kern van de rechtspraak van de bestuurs-rechter. Daarbij is volgens de landsadvocaat wel elementair dat perNatura 2000-gebied inzichtelijk wordt gemaakt met welke maatregelenuitvoering wordt gegeven aan de noodzakelijke emissiedaling binnenafzienbare termijn, om (dreigende) verslechtering van beschermdehabitats te voorkomen. Deze uitwerking moet nog plaatsvinden in deNatura 2000-beheerplannen. Ik concludeer zodoende dat het rapportbelangrijke richting geeft maar ook dat er nog nadere concretisering vaninvulling en maatvoering nodig is. In de voorstellen van het kabinethebben we hier een stap in gezet.De landsadvocaat kan de benadering van het additionaliteitsvereiste in hetrapport in grote lijnen volgen, hoewel er nog het nodige moet wordenuitgewerkt voordat deze benadering daadwerkelijk de vergunningver-lening weer op gang kan brengen. Zo moet (i) de koppeling tussen deemissieruimtes en de effecten op de Natura 2000-gebieden nog in debeheerplannen worden uitgewerkt; (ii) per Natura 2000-gebied inzichtelijkworden gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt gegeven aande noodzakelijke emissiedaling binnen afzienbare termijn; en (iii) perTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 35 334, nr. 4504 gebied nog tot een verdeling van de totale emissieruimte wordengekomen, wat volgens de landsadvocaat een complexe exercitie zal zijn.De landsadvocaat merkt op dat het nog ontbreekt aan een inhoudelijkewetenschappelijke onderbouwing voor een rekenkundige ondergrens vanminimaal 1 mol. De landsadvocaat geeft in het advies ook aan dat in depraktijk nog niet aan de eisen uit de rechtspraak voor een generaal pardonvoor PAS-melders kan worden voldaan, en dat de auteurs van het rapporthier geen oplossing voor geven. In het bijbehorende addendum heeft delandsadvocaat toegelicht wat ervoor nodig is om binnen de aanpak van deWUR perspectief te bieden aan PAS-melders. Een goede uitwerking enuitvoering van de aanpak in de praktijk is daarbij van belang. In de periodetot eind dit jaar zullen we samen met de provincies, enkele auteurs vanhet WUR-rapport en de agrarische partijen verkennen voor welkegebieden de aanpak vanuit het WUR-rapport praktisch uitvoerbaar zoukunnen zijn (inclusief het idee van een nieuwe referentiesituatie). Uiterlijkeind dit jaar zal het kabinet de resultaten van deze verkenning aan deKamer presenteren.De analyse van prof. Erisman geeft volgens de landsadvocaat geenaanleiding om de bovenstaande conclusies aan te vullen. Wel steunt hetpleidooi van prof. Erisman voor substantiële aanpassingen op het huidigelandbouwsysteem mij om een samenhangende aanpak verder in te zettenen uit te werken, met daarbij aandacht voor alle belangrijke landbouw-thema’s.De uitwerking om Nederland van het slot te krijgenHet is zeer waardevol dat onderzoekers met diverse achtergronden envisies betrokken zijn bij de stikstofproblematiek en dat zij voorstellen doendie kunnen bijdragen aan de realisatie van maatschappelijke opgaven. Bijde uitwerking van het beleid hebben we de voorgestelde oplossingsrich-tingen dankbaar benut, evenals voorstellen die door andere maatschappe-lijke partijen zijn gedaan4, 5, 6. Ook heb ik de presentaties in de technischebriefing betrokken en zijn er verschillende gesprekken met de auteursgeweest. Ik verken ook de mogelijkheden om een aantal wetenschappers,zoals bijvoorbeeld betrokkenen bij het WUR-rapport, via een expertpoolactief te blijven betrekken bij de vervolguitwerking, om reflecties op tehalen, de aanpak te toetsen en waar mogelijk aan te scherpen met goedeideeën. Vanuit diezelfde optiek zal het kabinet ook de landsadvocaatbetrekken bij de verdere uitwerking.De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselkwaliteit en Natuur,J. van Essen4IPO, LTO, UVW, NAJK, VNG. 2025. Bouwstenendocument emissiereductie landbouw Vergun-ningverlening in Nederland weer in beweging5Natuur & Milieu, VNO-NCW, Natuurmonumenten, Bouwend Nederland. 2026. Een stabieleroute uit de stikstofcrisis.6LandschappenNL, Natuurmonumenten, UvB, FPG, IPO, VNG, UvW. 2025. BouwsteendocumentNatuur: Met geborgd natuurherstel, vergunningverlening Nederland weer in beweging.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 35 334, nr. 4505