Appreciatie verkenning STEC naar meerwaarde Landelijke Integrale Grondbank

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202634 682Nationale Omgevingsvisie27 581GrondbeleidNr. 235 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTE-LIJKE ORDENING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 29 mei 2026Nederland staat voor de uitdaging om veel en verschillende nationaleruimtelijke opgaven – zoals die in de Ontwerp Nota Ruimte en diversenationale programma’s zijn geduid – tijdig, samenhangend en toekomst-bestendig te realiseren. Deze grote opgaven zoals de energietransitie,woningbouw en verstedelijking, toekomstbestendige landbouw en natuur,waterveiligheid, infrastructuur en defensie zijn urgent, omvangrijk, vaaklocatiegebonden en soms is oplossen van de ene opgave nodig om ookeen andere te kunnen realiseren. Denk bijvoorbeeld aan het oplossen vannetcongestie ten behoeve van de ontwikkeling van economie enwoningbouw.Voor de realisatie van deze opgaven is ruimte nodig. De tijdige beschik-baarheid van grond is een belangrijke factor om projecten zondervertraging uit te kunnen voeren. Voldoende beschikbaarheid van ruilgrondkan daarbij versnellend werken, omdat hiermee een alternatief wordtgeboden aan (agrarische) bedrijven die – soms deels – moeten wijkenvoor de realisatie van bijvoorbeeld energie infrastructuur of defensieon-derdelen. Dit kan de noodzakelijke transacties met deze bedrijvenaanzienlijk versnellen. En daarmee de realisatie van ruimtelijke opgavendichterbij brengen.Uw Kamer heeft onder meer in de motie Gabriëls c.s. (Kamerstuk 36 600XXII, nr. 23) [24 oktober 20241] geconstateerd dat de rol van grondbelangrijk is in de realisatie van maatschappelijke doelen. Deze motieoverweegt dat grondposities een wezenlijk onderdeel vormen van hetnemen van regie in de ruimtelijke ordening en dat het hebben vangrondposities van groot belang is voor het realiseren van maatschappe-lijke doelen zoals woningbouw, waterveiligheid, economische ontwik-keling, energie opwek, recreatie, natuurontwikkeling en ontwikkelingen inde landbouw. De motie verzoekt de regering om een plan uit te werken1https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2024D40555&did=2024D40555 kst-34682-235ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 682, nr. 2351 om de Nationale Grondbank effectief in te zetten voor actievegrondpolitiek.Naar aanleiding van deze motie heb ik een verkenning laten doen naar demogelijke meerwaarde van een Landelijke Integrale Grondbank (vanaf nuLIG, als werktitel) voor de realisatie van de verschillende ruimtelijkeopgaven zoals die in de Ontwerp Nota Ruimte zijn geduid. Ik werk innavolging daarvan aan de uitwerking van een verdere en concrete opzetvan een LIG met mijn collega’s van LVVN, EZK, IenW, Defensie enFinanciën, de relevante uitvoeringsorganisaties van deze ministeries enbetrek daarbij koepels van medeoverheden.Met deze brief informeer ik Uw Kamer over de uitkomsten van deverkenning en de vervolgstappen die ik ga nemen, zoals toegezegd in hetNotaoverleg van 9 maart jl. over de Ontwerp nota Ruimte. De voorge-noemde motie beschouw ik daarmee als afgedaan. In de tussentijd blijf ikmet het Rijksvastgoedbedrijf inzetten op het benutten van de al bestaandebeperkte portefeuille met ruilgronden die hij beheert en die al ingezetwordt voor (versnelling van) de realisatie van maatschappelijke opgaven.Verkenning landelijke integrale grondbankVraagstellingHet hoofddoel van deze verkenning, uitgevoerd door bureau Stec (ziebijlage) en met betrokkenheid van diverse departementen en medeover-heden, was om inzicht te krijgen of en welke toegevoegde waarde een LIGkan hebben en onder welke voorwaarden een dergelijk instrumentsuccesvol zou kunnen opereren. Anders geformuleerd, of het Rijk enbinnen welke kaders, naast inzet van publiekrechtelijke (grondbeleids)in-strumenten, ook gronden zou moetenkunnen verwerven om nationaleopgaven te realiseren en of het verwerven van gronden zou zorgen voorsneller of goedkoper kunnen realiseren van deze opgaven.In het onderzoek is een grondbank gedefinieerd als een instrument datinzet op de minnelijke aankoop (op vrijwillige basis), het beheer en deverkoop van grond. In het geval van deze verkenning gaat het enkel omagrarische gronden. Verkoop vindt plaats zodra deze grond nodig is voorrealisatie van een functie op die gronden of als ruilgrond om elders eenbepaald ruimtelijk doel te realiseren. De grond zit altijd tijdelijk in eengrondbank. Een grondbank houdt zich binnen deze definitie niet zelf bezigmet functieverandering van gronden en er worden geen publiekrechtelijkeinstrumenten ingezet voor de aankoop van grond. Na verkoop vangronden uit de grondbank zou eventueel functieverandering plaatskunnen vinden. Dit onderscheidt een grondbank van grondbedrijven ofontwikkelbedrijven die wel functieverandering van de in bezit zijndegronden kunnen nastreven en ook grondexploitaties kunnen voeren.Toegevoegde waardeBelangrijke conclusie uit de verkenning is dat de LIG als instrument eentoegevoegde waarde heeft en een aanvullend (privaatrechtelijk)instrument kan worden boven op de bestaande koffer aan publiekrechte-lijke grondinstrumenten én kan voorzien in behoeftes waar bestaande(sectorale) grondbanken van Rijk en medeoverheden niet in kunnenvoorzien. Namelijk het landelijk en integraal voorzien in gronden voorschuifruimte door middel van strategische grondaankopen. Zo kan opgrotere schaal tijdig schuifruimte worden gecreëerd. Hiermee kan eerderen vaker een alternatief worden geboden aan functies die moeten wijkenvoor het realiseren van ruimtelijke opgaven. Daarmee kan dit instrumentTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 682, nr. 2352 mede zorgen dat doelen sneller of goedkoper gerealiseerd worden. Ookhet anticiperend verwerven van gronden voor sectorale opgavenwaarvoor door het Rijk nu nog geen grondverwerving plaatsvindt, zoalsvoor energieopgaven, vormt een toegevoegde waarde. Ook kunnenkoppelkansen tussen opgaven beter benut worden, gebiedsprocessenversneld worden en tegelijkertijd de kosten verlaagd worden. Daarmee iseen positieve bijdrage aan de toekomstbestendige inrichting vanNederland mogelijk.De verkenning constateert daarnaast ook dat het ontbreken van eendergelijk landelijk en integraal instrument een knelpunt vormt bij derealisatie van nationale opgaven uit de Ontwerp Nota Ruimte. Een LIG kanbijdragen aan de opvulling van deze lacune door grondbeschikbaarheidtijdig te realiseren.De voorwaardenEr is ook gekeken aan welke voorwaarden rond doeltreffendheid,doelmatigheid, legitimiteit en rechtmatigheid moet worden voldaan omeen LIG succesvol te kunnen inzetten:•Om de LIG doeltreffend te laten zijn, zijn heldere en transparantekaders nodig om de juiste minnelijke grondaankopen te kunnenrealiseren en een robuuste portefeuille (ruil)gronden op te bouwen ente beheren. Met deze kaders moet ervoor gezorgd worden dat de LIGniet marktverstorend werkt. Marktverstoring kan onder meer wordenvoorkomen als een LIG inzet op een voldoende gespreide grondenpor-tefeuille en met een beperkt aandeel van de transacties op deagrarische grondmarkt. Uitgaande van alle ruimtelijke opgaven inNederland waar door Rijk en medeoverheden aan wordt gewerkt komtde verkenning tot een eerste beeld van benodigde omvang van eenruilgrondenportefeuille van 16.500–33.000 ha.•De doelmatigheid van een LIG wordt bepaald door de mate waarop hetinstrument efficiënt georganiseerd is. Er zijn een expliciete en helderetaakbeschrijving en kaders voor onder meer, inkoop, beheer enuitname van gronden nodig.CBij de uitname van gronden is met name een helder kader voorprioritering van de inzet van de gronden voor de verschillenderuimtelijke opgaven van belang.CHet borgen van financiële continuïteit is hierbij belangrijk, zodateen LIG meerjarig kan opereren en er organisatorisch en financieelvoldoende continuïteit zit in aan- en verkoop van gronden.•Voor de legitimiteit van een LIG is het van belang dat het instrumentaanvullend is op bestaande grondinstrumenten en transparant te werkgaat. Een LIG moet privaatrechtelijk opereren en dus geen gebruikmaken van publiekrechtelijk instrumentarium zoals het hanteren vanvoorkeursrecht. Dat past bij de inzet op verwerving van gronden opvrijwillige basis.•Een LIG zou als (onderdeel van) een agentschap onder het Ministerievan BZK kunnen opereren.AanbevelingenUit de verkenning maken de onderzoekers diverse aanbevelingen op voorhet vervolg. Zo wordt geadviseerd (1) om klein te beginnen, met inzet vanonder meer de bestaande rijksgronden, en daarna een LIG gefaseerdverder uit te bouwen, (2) het instrument op te tuigen binnen een onafhan-kelijke organisatie, (3) structureel budget te organiseren en rekening tehouden met de balans tussen in- en uitname van gronden (4) helder teTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 682, nr. 2353 communiceren over het doel en de rol van een LIG en (5) na eventueleoprichting ook periodiek te gaan evalueren.Huidige situatie ruilgronden RijkEr moet nog besluitvorming plaatsvinden over de eventuele oprichtingvan een LIG. Hiervoor is het zoals blijkt uit de verkenning nodig eerstvoorwaardelijke kaders uit te werken. In afwachting van de meerdefinitieve invulling wil ik daarom ook aan de slag met wat er nu al kan. Ikzal mij daarom blijven inzetten om de portefeuille met agrarischeruilgronden, die door het RVB beheerd wordt, in te zetten bij de realisatievan nationale opgaven. Door inzet van ruilgronden kunnen agrariërs hunbedrijf elders voortzetten als op de huidige percelen geheel of gedeeltelijkplaatsgemaakt moet worden voor realisatie van nationale doelen2.De portefeuille met ruilgronden vormt onderdeel van de bredereportefeuille agrarische domeingronden die het RVB in mijn opdrachtbeheert. De omvang van deze ruilgrondenportefeuille binnen de geheleagrarische grondenportefeuille is op dit moment circa 2.000–2.500hectare.In 2024 is het handelingskader met betrekking tot deze gronden herijkt,zodat deze portefeuille zo goed mogelijk ingezet kan worden voor deurgente nationale opgaven3. Zo kunnen nu ook medeoverheden eenberoep doen op deze portefeuille, mits hierdoor een nationaal ruimtelijkdoel wordt gediend. Vanwege deze verruiming en de grote ruimtelijkedynamiek heeft het RVB ook opdracht gekregen om nieuwe ruilgronden teverwerven. Dekking daarvoor komt uit de verkoopopbrengsten vanonroerende zaken (vooral gronden) die binnen mijn begroting vallen.Ruilgronden uit deze deelportefeuille zijn tot op heden onder andereingezet om ruimtelijke opgaven van Rijk en medeoverheden op ondermeer het gebied van energie infrastructuur, woningbouw, defensie ennatuur mogelijk te maken. Verschil met een LIG zoals deze uit deverkenning wordt aanbevolen, is dat de huidige ruilgrondenportefeuillekleiner van omvang is en niet goed gespreid over het land.De Nationale Grondbank (NGB) van LVVN, met het Rijksvastgoedbedrijfals uitvoerder, is sinds 2023 actief en dient als een aanvulling op hetprovinciaal grondinstrumentarium. Het doel van de NGB is het faciliterenvan de gebiedsprocessen in het landelijk gebied met het oog op realisatievan landbouw- en natuurdoelen. Op verzoek van de provincies kan deNGB agrarische gronden of -bedrijfslocaties aankopen, die doorstoppende boeren vrijwillig worden aangeboden. Het verworven agrarischvastgoed kan vervolgens gebiedsgericht worden ingezet, bijvoorbeeld omblijvende boeren perspectief te bieden door hen te ondersteunen bij hetverplaatsen, omvormen of extensiveren van hun bedrijf. Bij de uitwerkingvan de kaders van de LIG zorgen we er voor dat het doelgericht aankopenvan de huidige NGB niet geraakt zal worden.Naast bovenstaande zijn er ook diverse provinciale en gemeentelijkegrondbanken die zich richten op het realiseren van ruimtelijke opgavenbinnen de grenzen van de betreffende provincies en gemeenten.2Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 682, nr. 2083Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 34 682, nr. 193Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 682, nr. 2354 Reactie op uitkomsten verkenning en voorgenomen vervolg-stappenDoor het onderzoek ben ik gesteund in mijn overtuiging dat een LIG eentoegevoegde waarde kan hebben en bij kan dragen aan het sneller engoedkoper kunnen realiseren van woningen, de ruimte voor defensie, hetaanleggen van de benodigde (energie)infrastructuur en andere opgavenin Nederland. Tegelijkertijd is dit een forse en ingrijpende stap die ook metkosten gepaard gaat. Om deze stap te kunnen zetten wil ik dit goed enzorgvuldig maar ook met tempo met mijn collega’s en de medeoverhedenvoorbereiden. Als tussenstap is het nodig om diverse kaders uit tewerken. Omdat het Rijk met onder meer de eerdergenoemde grondenpor-tefeuilles al diverse kaders rond grondverwerving, beheer en verkoopheeft, verwacht ik dat uitwerking van belangrijke kaders voor een LIGrelatief snel kan plaatsvinden.Met name het inzetten van ruilgronden bij mogelijk samenlopende of metelkaar conflicterende ruimtelijke belangen voor meerdere nationaledoelen vraagt om een duidelijke uitwerking. Daarnaast zijn de governanceen financiële kaders voor een dergelijk instrument cruciaal. Het komen toteen goede samenwerking, heldere afbakening van de taken en inzet vaneen LIG ten opzichte van de al bestaande Nationale Grondbank van LVVNen de ambities die hierover in het Coalitieakkoord zijn opgenomen wil ikmet mijn collega van LVVN nader bezien.Om een snelle start te maken, wil ik zoals de verkenning aanbeveeltbeginnen met het uitwerken van een voorstel met een beperkte scope.Daarom focus ik me in eerste instantie op een LIG die zich richt opverwerving van agrarische gronden die ingezet kunnen worden alsruilgrond ten behoeve van de grote ruimtelijke opgaven. Deze focus ismede ingegeven door het verwachte kleinere budgettaire beslag, minderrisico’s dan bij de verwerving van gronden die mogelijk een anderebestemming krijgen en het kunnen bedienen van meerdere doelen dooreen ruilgrondenportefeuille in plaats van specifieke verwerving voor éénfunctie op één locatie. Dit past ook bij mijn coördinerende rol voor deuitvoering van de Nota Ruimte.Er zijn op dit moment nog geen financiële middelen voorhanden voor eenLIG. Aan het oprichten van een integrale grondbank, die aan het advies ende voornemens voldoet, zijn kosten verbonden. Hiervoor is conform debegrotingsregels ook dekking nodig. Voor een eventuele oprichting moeter dus eerst budgettaire besluitvorming plaatsvinden. Komende tijd zal ikde mogelijke financiële gevolgen en dekkingsopties onderzoeken.Ik wil daarbij in eerste instantie prioriteit geven aan een potentiëleuitwerking van de LIG die zich toelegt op het opbouwen van een robuusteruilgrondenportefeuille voor de Rijksopgaven, waar departementen metde inzet van ruilgronden mogelijk sneller tot realisatie kunnen komen.Door in te zetten op een dergelijke scope kan de benodigde omvang vaneen ruilgrondenportefeuille ook beperkter zijn. De benodigde omvangwerk ik in de komende periode nader uit. Daarna is de samenwerking metprovinciale grondbanken nader te onderzoeken en ga ik verkennen welkerol de LIG (op termijn) zou kunnen krijgen bij anticiperende grondaan-kopen voor ruimtelijke opgaven, waarbij functieverandering van deaangekochte grond het oogmerk is.Uitgangspunt voor de verwerving van ruilgronden is dat bij agrarischegrond de agrarische functie blijft behouden; immers met deze grondenkan aan agrariërs een alternatieve locatie worden geboden zoals ookeerder benoemd. Daarbij overweeg ik om de bestaande ruilgrondenporte-Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 682, nr. 2355 feuille die het RVB beheert als startomvang van een LIG te hanteren;waarbij ik opmerk dat deze qua geografische spreiding en omvang nu nogonvoldoende robuust is.Bovendien kost het opbouwen van een LIG eerst geld voordat het ietsoplevert. Een volledige dekking van de aankopen uit de verkoopop-brengsten zal in de eerste jaren niet mogelijk zijn, aangezien eerst eenbepaalde omvang van ruilgrondenportefeuille moet worden opgebouwd.Ik merk daarbij op dat deze uitwerking binnen bestaande middelenmogelijk is, maar daardoor wel minder werking heeft dan beoogd in demotie Gabriëls c.s. en het bijgevoegde adviesrapport van Stec.Het Rijk en diverse medeoverheden beschikken al over grondbanken engrondportefeuilles voor uiteenlopende doeleinden. De verkenning toontaan dat een LIG hierop een aanvullende functie kan hebben en nietmarktverstorend hoeft te werken. Samenwerking met andere grond-banken is daarbij uitgangspunt. We zullen daarbij ook kijken naar eenslimmere benaming, waardoor de diverse grondportefeuilles van het Rijkherkenbaar en beter uit elkaar gehouden kunnen worden. De invulling vaneen plek waar de LIG wordt ondergebracht wordt nu verder uitgewerkt,waarbij onderbrengen bij de RVB gelet op het advies in de richting van hetStec rapport een reële optie is. De overige punten die de verkenningaanreikt neem ik mee in de uitwerking van de kaders voor een LIG.Daarnaast beschikken het Rijk (en medeoverheden) al over verschillendepubliekrechtelijke grondbeleidsinstrumenten, zoals het voorkeursrecht,onteigening en kostenverhaal. Om medeoverheden optimaal in staat testellen hun ruimtelijke ambities te verwezenlijken, blijf ik mij daarnaastinzetten voor de modernisering van deze grondbeleidsinstrumenten.Hiermee wil ik ervoor zorgen dat het grondbeleid breed en optimaalinzetbaar is voor de ruimtelijke opgaven waar wij gezamenlijk voor staan,met als doel het sneller en goedkoper maken van gebiedsontwikkeling. Indit kader heeft Uw Kamer in juni 2025 een brief ontvangen over eenplanbatenheffing of een vergelijkbaar systeem, namelijk het intensiverenvan het kostenverhaal4. Hierin zijn twee voorstellen gedaan om dewaardestijging van grond als gevolg functiewijziging, meer dan nu, tebenutten voor gebiedsontwikkeling. Ook in het coalitieakkoord zien wijuitbreiding van het kostenverhaal als het snelst en meest geschikt ompublieke investeringen te bekostigen. Ik ben hiermee aan de slag. Uit deverkenning blijkt dat de LIG, naast de planbatenheffing of vergelijkbaarsysteem, een waardevolle toevoeging kan zijn, om de nationale ruimte-lijke opgaven (sneller) te doen helpen realiseren.In de uitwerking van de kaders voor een LIG benutten we de kennis enervaring die is opgedaan bij de totstandkoming van al bestaandegrondbanken van het Rijk. De koepels van medeoverheden betrekken wenadrukkelijk in de verdere uitwerking.Tot slotMet deze voorgenomen stappen ben ik voornemens toe te werken naarbesluitvorming begin 2027 en daarbij Uw Kamer weer te informeren. Ikvoel mij gesteund in de ambitie en het doel van de LIG. Ik ga de kaderszorgvuldig uitwerken maar ook gelijk klein beginnen en leren. Tot die tijd4https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2025D29267&did=2025D29267Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 682, nr. 2356 geef ik opdracht aan het RVB voor het optimaal benutten van de albestaande ruilgrondenportefeuille die in mijn opdracht al door het RVBbeheerd wordt.De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,E. Boekholt-O’SullivanTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 682, nr. 2357