Beperking zittingstermijnen bestuurders en toezichthouders omroepverenigingen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 827Toekomst mediabeleidNr. 325 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR ENWETENSCHAP Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 22 oktober 20241. Inleiding Tijdens het commissiedebat Media op 11 april 2024 heeft het lid Martens-America (VVD) gepleit voor veranderingen in de governancestructuur bijde publieke omroepen. Zij heeft er daarbij specifiek op gewezen dat eenbestuurder bij de publieke omroep tientallen jaren in dezelfde rol kanzitten en dat ook de raden van toezicht niet overal een maximumtermijnhanteren. Zij heeft gevraagd om te onderzoeken wat er nodig is om determijnen van bestuurders en leden van raden van toezicht te maximeren.Toenmalig Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, FleurGräper-Van Koolwijk, heeft daarop toegezegd te zullen kijken wat decomplicerende factor van het verenigingsrecht zou kunnen betekenenvoor het handelen op korte termijn ten aanzien van benoemingstermijnenen de Kamer daarover voor de zomer te informeren. Met deze brief doe ikdie toezegging gestand, met de aantekening dat het mede vanwege dekabinetswisseling helaas niet gelukt is dat voor de zomer te doen.Mijn conclusie is dat het legitiem en wenselijk is om zittingstermijnen vanleden van raden van toezicht en bestuurders bij de publieke omroeporga-nisaties, waaronder ook de omroepverenigingen, te maximeren.Onbegrensde zittingstermijnen dragen bij aan machtsstructuren dieschadelijk zijn voor de cultuur en integriteit van de organisaties en hebbendaardoor een negatieve impact op de uitvoering van de publieketaakopdracht. Zelfregulering via statuten van de omroeporganisaties heeftin principe de voorkeur boven wettelijke maatregelen en kan ook snellertot stand komen. Niettemin wil ik op dit punt de verbinding maken met devoorgenomen herziening van het publieke omroepbestel en ben ikvoornemens de beperking van zittingstermijnen in de wet op te nemen alseen criterium voor deelname van omroeporganisaties in het bestel endaarmee samenhangende bekostiging. kst-32827-325ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3251 Hierna volgt de analyse waarop mijn conclusie is gebaseerd. Die analyseis vanwege het vraagstuk dat voorligt overwegend juridisch van aard.Daarna zal ik aangeven wat de vervolgstappen zijn.2. Analyse 2.1 Constateringen adviescollege Van Geel en commissie Van Rijn De adviescommissie Van Geel constateert dat afhankelijkheden enrolonzuiverheid toenemen door het grote aantal bestuurders en directie-leden dat al zeer lang binnen de publieke omroep werkzaam is. Deadviescommissie adviseert om het aantal bestuurstermijnen voor eenbestuurder binnen een omroeporganisatie en de NPO te beperken totmaximaal twee termijnen van vier jaar. Die beperking dient volgens deadviescommissie bovendien te worden aangevuld met een beperking opde directe overstap tussen twee omroeporganisaties of tussen eenomroeporganisatie en de NPO, met een afkoelingsperiode van tenminsteéén bestuurstermijn (vier jaar).1De commissie Van Rijn tekent in zijn rapport op dat gevoelens vanmachtsmisbruik, vriendjespolitiek en het «kopen» van loyaliteit wordenbevorderd wanneer medewerkers langdurig afhankelijk zijn van debeslissingen van enkele personen, of wanneer teveel verantwoordelijk-heden bij één persoon worden belegd. De commissie beveelt daarom aanbij alle omroepen een maximale zittingstermijn voor bestuurders in testellen en regelmatig op te zoek te gaan naar nieuwe kandidaten, zodat ergeen banencarrousel kan ontstaan.22.2 Plan van aanpak grensoverschrijdend gedrag NPO In het plan van aanpak dat de NPO samen met omroepen heeft opgesteldnaar aanleiding van de bevindingen van de commissie Van Rijn, zijn in hetkader van de zorg voor een gezonde bestuursstructuur de volgende actiesopgenomen:•Introduceer bestuurstermijnen bij elke nieuwe benoeming vanbestuurders en directeuren. Voor raad van bestuur en directeuren:2x5 jaar;•Stel beleid op voor sleutelfunctionarissen; en•Kom termijnen overeen met zittende bestuurders en directeuren.2.3 Verenigingsrecht: artikel 8 Grondwet en artikel 11 EVRM In artikel 8 van de Grondwet is de vrijheid van vereniging vastgelegd. Dieverenigingsvrijheid houdt onder meer in de vrijheid om de verenigingnaar eigen inzicht in te richten. Volgens artikel 8 Grondwet kan dat rechtalleen worden beperkt in het belang van de openbare orde. Bovendienkan een dergelijke beperking alleen bij formele wet worden geregeld. Eenbeperking moet bovendien noodzakelijk en proportioneel zijn.Artikel 11 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mensen de Fundamentele Vrijheden (EVRM) beschermt eveneens het recht opvrijheid van vereniging. Volgens dit artikel mag de uitoefening van ditrecht aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die bij wet1Rapport «Eenheid in veelzijdigheid: Pleidooi voor een weerbaar publiek omroepbestel»,23 september 2023, pag. 56–57 en aanbevelingen 34 en 35. Kamerstuk 32 827, nr. 2872Rapport «Niets gezien, niets gehoord en niets gedaan. De zoekgemaakte verantwoordelijkheid,januari 2024, pag. 122, aanbeveling 11https://ogco.nl/storage/uploads/8a5c165/files/Niets%20gezien%2C%20niets%20gehoord%20en%20niets%20gedaan_rapport%20OGCO%5BA%5D.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3252 zijn geregeld. Bovendien moeten die beperkingen in een democratischesamenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid,de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden enstrafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goedezeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.2.4 Beperking van artikel 8 Grondwet: openbare orde Bij de behandeling van een wijziging van de Mediawet 20083 is door deTweede Kamerleden Aartsen (VVD) en Van der Molen (CDA) eenamendement ingediend met de bedoeling te voorkomen dat politiekepartijen invloed uitoefenen op het omroepbestel.4 Het amendementbeoogde te regelen dat politieke functies (zoals het Kamerlidmaatschap)en functies bij politieke partijen niet gecombineerd mogen worden metbestuurs- en toezichtfuncties bij de omroepverenigingen. De Afdelingadvisering van de Raad van State heeft op verzoek van de Eerste Kamervoorlichting gegeven over dit amendement.5 De Afdeling advisering zietgrondwettelijke problemen met het amendement in relatie tot de vrijheidvan vereniging uit artikel 8 van de Grondwet en merkt daar onder meerhet volgende over op:«Beperkingen van de vrijheid van vereniging zoals beschermd door artikel8 van de Grondwet mogen uitsluitend door de wetgever in formele zinworden gesteld in het belang van de openbare orde. Bij de grondwetsher-ziening 1983, waarin het artikel zijn huidige vorm heeft gekregen, heeft deregering opgemerkt dat het begrip «openbare orde» zeer ruim is.6 (zienoot 31) Wat verder onder deze open term moet worden verstaan is nietduidelijk geworden. Het is in de eerste plaats aan de wetgever om dieterm nader in te vullen.»Ten aanzien van de vraag of de onverenigbaarheid van functies zoals hetamendement Aartsen/Van der Molen die beoogde te regelen te verenigenis met artikel 8 van de Grondwet, komt de Afdeling advisering tot eennegatief oordeel:«De vraag is of de onverenigbaarheid van bestuursfuncties of dienstbe-trekkingen bij een landelijke politieke partij met het lidmaatschap van deraad van toezicht of bestuur van een omroepvereniging of samenwerking-somroep in het belang is van de openbare orde. De media-instellingenNPO, NOS, RPO, NTR en Ster vervullen een neutrale rol binnen hetpublieke mediabestel. De omroepverenigingen en de samenwerkingsom-roepen op grond van de Mediawet 2008 vervullen niet zo’n neutrale rol,omdat zij een bepaalde maatschappelijke, culturele, godsdienstige ofgeestelijke stroming vertegenwoordigen. Daarom is de voorgesteldeonverenigbaarheid niet in het belang van de openbare orde.De Afdeling komt dan ook tot de conclusie dat de wet niet mag verbiedendat bestuurs- en toezichtfuncties bij omroepverenigingen wordengecombineerd met functies bij politieke partijen. Artikel 8 Grondwet laatdat niet toe. { In het licht van artikel 11 EVRM, dat eveneens de vereni-gingsvrijheid garandeert, komt de Afdeling tot dezelfde conclusie.»3Kamerstuk 35 0424Gewijzigd amendement van de leden Aartsen en Van der Molen ter vervanging van dat gedruktonder nr. 11, Kamerstuk 35 042, nr. 18518 oktober 2019, W05.19.0126/I/Vo, Kamerstuk 35 042, nr. D6Kamerstuk 13 872, nr. 7, p. 32Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3253 Hoewel de Afdeling advisering in zijn voorlichting aangeeft dat het begrip«openbare orde» zeer ruim opgevat kan worden, is de grondhouding datterughoudendheid geboden is als het gaat om beperking van grond-rechten. Een mogelijke invulling van het begrip «openbare orde» lijkt in depraktijk gelegen in de goede uitvoering van publieke taken. Zie bijvoor-beeld artikel 6 van het Uitvoeringsbesluit Wet toetreding zorgaanbieders.Daarin is geregeld dat iemand voor ten hoogste vier jaar aangesteld kanworden als lid van de interne toezichthouder van een zorginstelling. Dezeperiode kan eenmaal met ten hoogste vier jaar worden verlengd. De aldan niet aaneengesloten totale periode waarin een persoon lid is van deinterne toezichthouder van de zorginstelling is ten hoogste acht jaar. Demotivering die de nota van toelichting bij deze regeling geeft, is dat deleden van de interne toezichthouder zich anders teveel kunnen gaanvereenzelvigen met de dagelijkse of algemene leiding en het in hetverleden door de instelling gevoerde beleid. Daardoor zou eenongebonden kijk van de interne toezichthouder op bestuur en beleid vande instelling niet meer zijn gewaarborgd.7 Een ander voorbeeld is artikel30 van de Woningwet. Daarin is bepaald dat een lid van de raad vancommissarissen van een woningcorporatie wordt benoemd voor eenperiode van ten hoogste vier jaar, met de mogelijkheid van eenmaalherbenoeming. De al dan niet aaneengesloten totale periode is tenhoogste acht jaar. Ook deze regeling moet gezien worden in het licht vangoede uitvoering van de publieke taak die woningcorporaties op grondvan de wet hebben.8Als ik de overwegingen van de Afdeling advisering en de hiervoorgenoemde voorbeelden toepas op eventuele wettelijke maatregelen terbeperking van benoemingen bij omroepverenigingen, dan kom ik tot devolgende afwegingen. Dergelijke maatregelen worden niet genomen methet oog op het waarborgen van een specifiek belang dat samenhangt metde aard of positie van de omroepverenigingen. Dergelijke maatregelen,waaronder ook beperkingen ten aanzien van het overstappen van bestuurnaar raad van toezicht en andersom, zien op een goede uitvoering van depublieke taak. Dit is van algemene orde voor alle omroepen met het oogop goede vervulling van de publieke omroeptaak die zij op grond van dewet uitvoeren.2.5 Beperking van artikel 8 Grondwet: noodzakelijkheid enproportionaliteit Een wettelijke beperking van de vrijheid van vereniging moet dus terechtvaardigen zijn in het belang van de openbare orde, zoals neergelegdin artikel 8 van de Grondwet. Daarnaast moet een beperking voldoen aanhet vereiste van noodzakelijkheid. Geredeneerd vanuit het belang van eengoede uitvoering van de publieke taakopdracht van omroepverenigingen,lijkt het stellen van beperkingen aan de zittingstermijnen van bestuurdersen toezichthouders van omroepverenigingen een noodzakelijke inperkingvan de verenigingsvrijheid. Dat geldt ook voor eventuele regels omtrentde overstap die bestuurders binnen de eigen organisatie maken naar eentoezichthoudende functie en andersom en voor de overstap naar eenandere organisatie binnen de publieke omroep. Met name het onderzoekdoor de commissie Van Rijn laat zien dat de oorzaak van veel ongewenstgedrag, het onvermogen daar iets aan te doen en de gevolgen voor hetfunctioneren van de omroeporganisaties te maken hebben met ingesletenmachtsstructuren. Onbegrensde zittingstermijnen van bestuurders entoezichthouders spelen daarbij een rol. Het is bekend dat onbeperktezittingstermijnen van bestuurders leiden tot zogenaamd «bestuurlijk7https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2021-159.html8Kamerstuk 32 769, nr. 3, blz. 46Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3254 verval»: het kweekt dominante, krachtige bestuurders die iedereen in deorganisatie overvleugelen en aan wie steeds minder intern tegenspelwordt geboden door het ontbreken van effectieve checks and balances.9De gevolgen hiervan kunnen direct gerelateerd worden aan het belangvan goede uitvoering van de publieke taakopdracht. Ook het Commissa-riaat voor de Media heeft aangegeven dat gedrag en organisatiecultuurimpact hebben op het vervullen van de publieke mediaopdracht, deintegriteit van de omroeporganisaties en het maatschappelijkvertrouwen.10Met het vaststellen van de noodzakelijkheid ligt het stellen van beper-kingen bij wet nog niet automatisch voor de hand. Wettelijke inperkingvan grondrechten moet ook proportioneel zijn. De vraag daarbij is of metminder vergaande maatregelen het beoogde doel bereikt kan worden.Minder vergaand ziet op twee elementen: 1) zijn er andere, minderingrijpende manieren om de beoogde belangen te waarborgen; en 2) zijner minder zwaarwegende middelen dan regeling bij formele wet. Metbetrekking tot het eerste punt merk ik op dat de onderzoeken en adviezenvan de commissies Van Rijn en Van Geel aantonen dat de bestaandebestuursstructuren geen waarborgen zijn voor goed gedrag, integriteit engewenste omgangscultuur bij de omroepen en dat onbeperkte zittingster-mijnen daarbij een rol spelen. Sterker, zij blijken onderdeel van hetprobleem te zijn. Daaruit kan de conclusie worden getrokken dat beper-kingen aan zittingstermijnen kunnen bijdragen aan een gewensteorganisatiecultuur en daarmee aan een goede vervulling van de publiekeomroeptaak. Wat betreft het tweede punt merk ik op dat zelfregulering viade Gedragscode Integriteit van de publieke omroep de voorkeur verdientboven regeling bij formele wet. In de code is al opgenomen dat dezittingsduur van leden van de raad van toezicht maximaal twee periodenvan vijf jaar zou moeten zijn.11 De code bevat ook beperkingen ten aanzienvan het overstappen van bestuurders en toezichthouders, zowel binnen deeigen organisatie als naar andere organisaties binnen de publiekeomroep.12 Deze bepalingen hebben echter de status van aanbeveling enzijn daarmee niet bindend. Ten aanzien van bestuurders en directeurengaat het overkoepelende plan van aanpak grensoverschrijdend gedragvan de NPO uit van een maximale zittingsduur van twee maal vijf jaar.Maar ook dit is geen bindende maatregel.Ook de omroepverenigingen zelf hebben al verschillende maatregelengenomen. Zo hebben alle omroepverenigingen in hun statuten dezittingsduur van toezichthouders gemaximeerd. Geen enkele omroepver-eniging heeft echter de zittingstermijnen van bestuurders/directeurengemaximeerd. Alle omroepverenigingen, met uitzondering vanAVROTROS en Omroep Zwart, hebben in hun statuten tevens beperkenderegels opgenomen voor het overstappen van bestuur naar raad vantoezicht. Als enige heeft de EO ook beperkingen geregeld voor deoverstap van raad van toezicht naar bestuur.9«Bestuurlijk verval in de semipublieke sector: Toezicht als meegroeiende tegenkracht»,Dr. Meike Bokhorst Dr. Sjors Overman, Boom criminologie Den Haag 202110Brief Commissariaat voor de Media aan de voormalig Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuuren Wetenschap, Fleur Gräper-Van Koolwijk, van 9 februari 2024. Zie ook de Beleidsregelsgovernance en interne beheersing 2017, Stcrt. 2017, 57731.11Artikel 5.812Artikelen 3.4 t/m 3.6Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3255 3. Vervolgstappen Het wettelijk beperken van zittingstermijnen en het stellen regels metbetrekking tot overstappen bij omroepverenigingen lijkt een gerechtvaar-digde inperking van de grondwettelijke verenigingsvrijheid, mitsdergelijke maatregelen genomen worden in het belang van de openbareorde, er voldaan wordt aan de eisen van noodzakelijkheid en proportiona-liteit en de maatregelen geregeld worden bij formele wet. Het bevorderenvan een goede governance en het voorkomen van machtsstructuren methet oog op het waarborgen van een goede uitvoering van de publiekemediaopdracht lijkt een valide motivering van het legitieme doel, denoodzakelijkheid en de proportionaliteit van een beperking van deverenigingsvrijheid. Onbegrensde zittingstermijnen blijken onderdeel tezijn van een governance problematiek die impact heeft op de uitvoeringvan de publieke omroeptaak.De omroepen zijn zich meer dan in het verleden en zeker na het rapportvan de commissie Van Rijn bewust van de impact die ingesleten bestuurs-structuren hebben op de organisatiecultuur, op de mensen die binnen dieorganisatie werken en daarmee op de kwaliteit en betrouwbaarheid vande uitvoering van hun wettelijke publieke omroeptaak. Het is goed dat hetoverkoepelende plan van aanpak van de NPO er in voorziet dat omroepenzelf grenzen stellen aan benoemingstermijnen van bestuurders endirecteuren. Deze zelfregulering kan op relatief korte termijn tot standkomen. Dit najaar ontvang ik van de NPO informatie over de uitvoeringvan het plan van aanpak. Deze informatie zal ik opnemen in mijnvoortgangsbrief aan uw Kamer over het rapport van de commissie VanRijn. Voor de toekomst wil ik dit onderwerp een plek geven in devoorgenomen herziening van het publieke omroepbestel door beperkingvan zittingstermijnen in de wet op te nemen als criterium voor omroepor-ganisaties om deel te nemen in het landelijke publieke omroepbestel enhet recht op daaruit voortvloeiende publieke bekostiging.De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,E.E.W. BruinsTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3256