Oplevering marktordeningskader digitale markten

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 637BedrijfslevenbeleidNr. 687 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 april 2025Al lange tijd speelt mededingingsbeleid een prominente rol om concur-rentie in markten te beschermen. Het draagt bij aan innovatie enkeuzevrijheid voor ondernemers en consumenten. De wereld wordt steedsdigitaler en dit brengt een nieuwe marktdynamiek met zich mee. Dit leidttot nieuwe uitdagingen voor gebruikers. Het kabinet heeft daarom debehoefte om zicht te houden op de werking van digitale markten en dedynamiek en ontwikkelingen die zich daar voordoen, ook als deze marktenrelatief nieuw zijn.Deze behoefte is mede ontstaan naar aanleiding van de Europese regelsdie de afgelopen jaren van kracht zijn geworden, zoals de Digital MarketsAct (DMA), platform-to-business (P2B) verordening en Dataverordening.Hierbij is van belang om een consistente aanpak te hanteren, desamenhang tussen nieuwe regels te bewaken, het effect ervan te volgenen zicht te houden op nieuwe ontwikkelingen.Ook in uw Kamer leeft interesse voor de vraag wanneer markten goedwerken. In verschillende debatten zijn vragen gesteld over de mate vanconcurrentie in (digitale) markten en aan welke normen dit getoetstwordt.1 Daarom heeft het kabinet een marktordeningskader voor digitalemarkten laten ontwikkelen door Dialogic, zoals ook in het regeerpro-gramma aangekondigd. In deze brief benoem ik de doelstelling van hetkader, geef ik een samenvatting van de belangrijkste inzichten en schets ikhet vervolgproces. In de bijlage bij deze brief kunt u het volledige rapportvan Dialogic lezen. Dit rapport heeft Dialogic ook getoetst bij diversestakeholders uit de wetenschap, beleid, toezicht en het bedrijfsleven. Ikverwacht daarmee een breed gedragen kader te hebben voor de komendejaren.1Kamerstuk 32 637, nr. 648, p. 5; Verslag 94e Plenaire vergadering, 4 september 2024. kst-32637-687ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 637, nr. 6871 Doel van het marktordeningskaderHet doel van het marktordeningskader is om inzichtelijk te maken of enwanneer digitale markten goed werken en op deze manier handvatten tebieden bij het ontwikkelen van beleid. Het kader geeft een overzicht vande unieke kenmerken van digitale markten en hoe die de werking vanmarkten beïnvloeden. Hierin blijven bredere belangen zoals openstrategische autonomie buiten beschouwing.Dit is nuttig omdat digitale markten zich snel kunnen ontwikkelen en deconcurrentieverhoudingen op deze markten in korte tijd kunnen veran-deren. Het marktordeningskader is een hulpmiddel voor beleidsmakersom potentiële problemen tijdig in kaart te brengen. Dit draagt bij aan desnelheid en toekomstbestendigheid van beleid. Daarnaast vormt het kadervoor beleidsmakers een gezamenlijk uitgangspunt bij de ontwikkeling vanbeleid. Dit ondersteunt een consistente aanpak van beleid op digitalemarkten en kan onderdeel zijn van de interactie tussen beleid en toezicht,bijvoorbeeld omdat beleid problemen constateert die voor de toezicht-houder reden zijn om verder onderzoek te doen.Wanneer werken digitale markten goed?Dialogic concludeert dat een goedwerkende markt vrij is van toetredings-drempels en beperkingen in keuzevrijheid en overstapmogelijkheden. Inzo’n markt is er sprake van een gezonde marktdynamiek die bedrijvenstimuleert om te innoveren en diensten te verbeteren op een manier dievoor gebruikers waardevol is.Goedwerkende markten komen niet altijd vanzelf tot stand, zeker niet inde digitale economie. Een digitale markt heeft unieke kenmerken tenopzichte van traditionele markten. Deze kunnen ertoe leiden dat marktenminder goed werken.Een digitale markt kenmerkt zich bijvoorbeeld door:–Netwerkeffecten. Digitale markten kennen vaak sterke netwerkeffecten,waarbij de waarde van een product of dienst toeneemt naarmate meermensen het gebruiken. Dit kan tot gevestigde marktposities leiden.–Belang van data. In digitale markten zijn data essentieel. Digitalediensten zijn in staat om gegevens van gebruikers te verzamelen en opbasis hiervan de dienstverlening te verbeteren en te personaliseren.–Schaalvoordelen. Digitale diensten kennen sterke schaalvoordelen. Zezijn initieel kostbaar maar hebben lage meerkosten per nieuwegebruiker.–Verticale integratie. Spelers op digitale markten kunnen leveranciers ofdistributeurs overnemen en zo hun positie in de waardeketenversterken.Risico’s herkennenDeze kenmerken brengen risico’s met zich mee. Ze kunnen ertoe leidendat er in digitale markten vaker sprake is van hoge concentratie dan intraditionele markten, een zogenoemde winner-takes-all dynamiek.Consumenten kunnen overstapkosten ervaren, bijvoorbeeld omdat zij hundata moeilijk mee kunnen nemen (minder overstapmogelijkheden). Ook ishet mogelijk dat grote bedrijven hun eigen producten bevoordelen en zoinnovaties van concurrenten ontmoedigen of belemmeren (hogeretoetredingsdrempels).Het marktordeningskader bevat een beslisboom die beleidsmakers helptbij het herkennen van risico’s. Zo kan worden vastgesteld in hoeverre eendigitale markt goed werkt. De analyse helpt om snel te verkennen waarTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 637, nr. 6872 mogelijke problemen liggen en op basis daarvan vervolgstappen tenemen, zoals met nader onderzoek.In figuur 1 wordt de beslisboom weergegeven. Dit is de kern van hetmarktordeningskader. De boom vormt een praktisch denkkader waarmeebeleidsmakers de werking van digitale markten snel kunnen doorgronden.Dialogic licht in haar rapport toe hoe de vragen stap voor stap doorlopenkunnen worden en waarom deze thema’s belangrijk zijn voor de werkingvan digitale markten. Op de volgende pagina wordt een praktischvoorbeeld hiervan gegeven.Figuur 1: Beslisboom bij vragen, zorgen of klachten over de werking van digitalemarktenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 637, nr. 6873 Hoe nu verder?De komende jaren ben ik voornemens het marktordeningskader alsuitgangspunt te gebruiken bij discussies over beleid voor de werking vandigitale markten. Als er bijvoorbeeld zorgen zijn over (deel)markten ofopkomende digitale markten, kan ik met behulp van het kader verkennenof er risico’s op problemen zijn, nu en in de toekomst. Ook anderebeleidsdepartementen kunnen het kader gebruiken als zij te makenhebben met concurrentieproblemen in digitale markten. Verder dient hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 637, nr. 6874 als basis voor gesprekken met stakeholders en de Tweede Kamer over hetverbeteren van digitale markten. Bovendien kan een analyse aan de handvan het kader voor de Autoriteit Consument en Markt (ACM) aanleidingzijn om nader onderzoek in te stellen. Ten slotte kan het kader ook helpenom de inzet te bepalen voor evaluaties van bestaande regelgeving.Meetbaarheid als uitdagingEen uitdaging blijft het meetbaar maken van kenmerken van goedwer-kende markten. Met CBS kijk ik naar manieren om diverse kenmerken vandigitale markten beter meetbaar te maken, zoals hoe grote spelers zichdoor de jaren heen ontwikkelen. Dat is ook behulpzaam bij het snelverkennen van de beslisboom van het marktordeningskader. Hetverkennende onderzoek van CBS is onlangs gepubliceerd2. De komendetijd bekijk ik hoe ik hier vervolg aan kan geven.Al met al is het in de digitale economie van belang om markten concur-rerend te houden. De recent ingevoerde regels, zoals DMA, P2B en deDataverordening, dragen hieraan bij. Met behulp van het marktordenings-kader wil ik ervoor zorgen dat digitale markten ook in de toekomstgoedwerkend blijven en inzichtelijk maken met welke aanpak beleid-smakers te werk gaan.De Minister van Economische Zaken,D.S. Beljaarts2Haalbaarheidsonderzoek nieuwe cijfers online platformen en hostingdiensten – CBS 28-03-2025, https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2025/haalbaarheidsonderzoek-nieuwe-cijfers-online-platformen-en-hostingdiensten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 637, nr. 6875