Reactie op de notitie ‘Afvang en opslag CO2: miljarden aan fossiele subsidies’ van Greenpeace Nederland

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202432 813Kabinetsaanpak KlimaatbeleidNr. 1411 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 5 september 2024De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat (nu: Klimaat enGroene Groei) heeft verzocht te reageren op de brief die de commissieontving van Greenpeace Nederland d.d. 8 maart 2024 over «Afvang enopslag CO2: miljarden aan fossiele subsidies».1 Via deze brief stuur ik umijn reactie, waarbij ik in ga op het belang van CCS-technologie voor hetbereiken van de klimaatdoelstellingen en de verschillende instrumentendie ik inzet om CCS te ontwikkelen.Waarom CCS?Door CO2 af te vangen en permanent geologisch op te slaan diep onderde zeebodem komen deze emissies niet in de atmosfeer en wordtklimaatverandering gemitigeerd. CCS levert daarmee een concrete enonmisbare bijdrage aan de groene groei van de Nederlandse economie enaan het behalen van de Nederlandse en Europese klimaatdoelstellingen.Zonder CCS is bijvoorbeeld het 2030 CO2-reductiedoel voor de Neder-landse industrie niet haalbaar.Greenpeace roept in haar notitie op de ontwikkeling van CCS niet teondersteunen. Deze opvatting deel ik niet. CCS levert een kosteneffectievebijdrage aan het behalen van de klimaatdoelen. Het Porthos-project, datde bouwfase heeft bereikt, toont aan hoe concreet en significant dezebijdrage is: vanaf 2026 zal 2,5 Megaton CO2 per jaar worden afgevangenen opgeslagen. Met de totale inzet van CCS is een nog vele malen groterebijdrage te bereiken. Nederland heeft afgesproken in 2030 een reductievan broeikasgassen van 55% te realiseren en wettelijk vastgelegd om in1Greenpeace Nederland, 2024, «Afvang en opslag CO2: miljarden aan fossiele subsidies»Beschikbaar via: Afvang en opslag CO2: miljarden aan fossiele subsidies | GreenpeaceNederland – Greenpeace Nederland. kst-32813-1411ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14111 2050 klimaatneutraal te zijn.2 Uit analyses van het Planbureau voor deLeefomgeving (PBL) en internationale instanties zoals het Intergovern-mental Panel on Climate Change (IPCC) en het Internationaal EnergieAgentschap (IEA) blijkt de noodzaak van CCS om deze doelstellingen tehalen.3 Om daadwerkelijk in 2030 een significante bijdrage te kunnenleveren, is tijdige ontwikkeling van de infrastructuur voor CCS van grootbelang. Op EU-niveau introduceert de EU de Net Zero Industry Act4hiertoe een verplichting voor olie- en gasproducenten om in 2030vijftig megaton per jaar aan opslagcapaciteit te hebben gerealiseerd.Voorts vormt CCS een belangrijke pijler van de Europese koolstofstra-tegie5 en het EU-Klimaatbeleid 2040. In mijn brief in reactie op de motievan het lid Postma (Kamerstuk 31 793, nr. 262)6 ga ik verder in op de inzetvan Nederland ten aanzien van deze ontwikkelingen. Deze brief zend ik uuiterlijk medio september 2024 toe, voorafgaand aan het commissiedebatKlimaat en Groene Groei van 26 september 2024.Naast dat CCS noodzakelijk is voor het behalen van de klimaatdoelstel-lingen, draagt het als transitiemaatregel eveneens bij aan het tijdigverduurzamen van de industrie en een aantrekkelijk vestigingsklimaat inNederland. Het afvangen en opslaan van CO2 vormt een belangrijkonderdeel van een effectieve en efficiënte transitie naar een klimaatneu-trale economie, door het reduceren van emissies bij processen of sectorendie op korte termijn relatief lastig te verduurzamen zijn. Het niet onder-steunen van CCS via (innovatie)subsidies zou leiden tot een energie- enklimaattransitie met hogere maatschappelijke kosten. CCS beschouw ikdaarom als een maatregel om (i) CO2-reductie te bereiken, (ii) deconcurrentiepositie van Nederland te ondersteunen, (iii) de Nederlandseindustrie te verduurzamen, en (iv) in de toekomst koolstofverwijdering terealiseren. CCS bevordert de groene groei en vermindert schadelijkeuitstoot. In dit verband vindt het kabinet (innovatie)subsidies voor CCS inbeginsel gelegitimeerd.Instrumenten die CCS ondersteunenEr zijn en worden diverse instrumenten ingezet om de ontwikkeling vande eerste CCS-projecten in Nederland te steunen. Deze instrumentendragen eraan bij dat de eerste CCS-projecten in Nederland in een(ver)gevorderd stadium zijn. Porthos, een project van drie staatsdeelne-mingen, heeft vorig jaar haar investeringsbeslissing kunnen nemen en isgestart met de bouw. In dat kader hecht ik waarde aan de conclusie van deAlgemene Rekenkamer dat de inzet van SDE++ subsidie voor CCS via hetPorthos-project een ruimschoots doelmatige manier is om CO2-uitstootnaar de lucht te verminderen. De kosten blijven ver onder de doelmatig-heidsnormen van € 300,– per vermeden ton CO2. Uw Kamer is reedsgeïnformeerd over de verschillende geldstromen die vanuit de overheidnaar CCS gaan.7 Hieronder ga ik in op de verschillende instrumentenwaaraan Greenpeace in haar brief refereert: (1) de SDE++, (2) maatwerkaf-2Artikel 2 Klimaatwet; artikel 4 Verordening (EU) 2021/1119 tot vaststelling van een kader voorde verwezenlijking van klimaatneutraliteit.3Zie respectievelijk: Pbl, «Trajectverkenning klimaatneutraal 2050». Trajectverkenning klimaat-neutraal 2050 | Planbureau voor de Leefomgeving (pbl.nl); «Sixth Assessment (AR6) SynthesisReport» van het IPCC en «Credible Pathways to 1.5°C, Four Pillars for action in the 2020s» vanhet IEA.4Verordening (EU) 2024/1735, OJ L, 28.6.2024.5Uw Kamer is separaat geïnformeerd over het standpunt van het kabinet met betrekking tot deEU-strategie voor industriële koolstofbeheer middels een BNC-fiche (Kamerstuk 22 112,nr. 3916).6Kamerstuk 22 112, nr. 3917.7Kamerstuk 31 239, nr. 392.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14112 spraken, de EIA en Europese subsidies, (3) de garantieregeling Porthos en(4) subsidie via staatsdeelnemingen.1. SDE++ Het doel van de SDE++ is kosteneffectieve CO2-reductie, door met debeschikbare middelen zoveel mogelijk CO2-reductie te realiseren. In hetklimaatakkoord is afgesproken dat subsidiëring van CCS niet ten kostemag gaan van de ontwikkeling van duurzame energietechnieken. Ditbetekent dat CCS alleen gesubsidieerd wordt als er geen kosteneffectievealternatieven zijn. Jaarlijks wordt onafhankelijk beoordeeld of er alterna-tieve maatregelen zijn waarvan de kosteneffectiviteit vergelijkbaar is metdie van CCS. Daarmee kan worden bepaald of stimulering van CCSmiddels de SDE++ nog steeds passend is. Vooralsnog is dat het geval. Inde SDE++ behoren de CCS-categorieën tot de meest kosteneffectievetechnieken om CO2 te reduceren. Verder is vastgelegd dat er na 2035 geennieuwe SDE++-beschikkingen meer worden verstrekt voor fossieleCCS-projecten.8 Hiermee beoogt de overheid op korte termijn eenkostenefficiënte CO2-reductie mogelijk te maken, maar tegelijkertijd ookduidelijk te maken dat industriële partijen op de langere termijn alterna-tieve technieken dienen toe te passen.Daarnaast is een deel van de gereserveerde middelen afgeschermd voorbepaalde technologieën. Deze «hekjes» zorgen ervoor dat er SDE++budget beschikbaar blijft voor technologieën die minder kostenefficiëntzijn, maar die op de langere termijn nodig zijn voor de energietransitie entoekomstige CO2-reductie. Voor de SDE++-ronde van 2024 zijn hogerehekjes voorgesteld van € 1 miljard voor de domeinen «lagetemperatuur-warmte», «hogetemperatuurwarmte» en «moleculen». Tegelijkertijd is hetopenstellingsbudget van de 2024-ronde € 3,5 miljard hoger dan hetopenstellingsbudget van de 2023-ronde, waardoor het mogelijk is dat ookin 2024 subsidie aan CCS wordt toegekend.9CCS is kosteneffectief, maar kan op veel plekken nog niet uit zondersubsidie. Waar de afvang-, transport- en opslagkosten beperkt zijn,kunnen afhankelijk van de ontwikkeling van de ETS-prijs de daadwerke-lijke subsidie-uitgaven wel beperkt zijn. Voor de meeste CCS-projectengeldt dat momenteel een onrendabele top resteert en dat SDE++ nodig isom ervoor te zorgen dat de investeringen nu al plaatsvinden, bij eenlagere ETS-prijs dan de kosten voor een vermeden ton CO2. De SDE++zorgt er dus voor dat CO2-reductie nu al kan plaatsvinden.In haar brief benoemt Greenpeace verder dat CO2 op zichzelf al enigemarktwaarde heeft en dat subsidie voor CCS-projecten om die reden nietnodig is. Hoewel CO2 inderdaad ook kan worden gebruikt voor directetoepassing (CCU), bijvoorbeeld voor het toevoegen van prik aanfrisdranken en het bemesten van tuinbouwkassen, zijn de volumes diedaarvoor nodig zijn vele malen lager dan de uitstoot van CO2. Bovendienresteert voor CCU ook in veel gevallen een onrendabele top, ondanks dater een markt is voor CO2. Ook voor CCU is daarom in veel gevallensubsidie noodzakelijk.In eerdere SDE++ openstellingsrondes is inderdaad, zoals Greenpeaceschrijft, een aanzienlijk deel van het openstellingbudget naar desubsidiëring van CCS gegaan. Echter, er kan nog niet worden bepaaldhoeveel subsidiemiddelen daadwerkelijk worden uitbetaald. De bedragendie Greenpeace noemt, staan nog niet vast of zijn maximumbedragen en8Negatieve emissies zijn uitgezonderd van deze horizonsbepaling.9Kamerstuk 31 239, nr. 387.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14113 niet daadwerkelijke uitbetalingen. De uitbetalingen zijn namelijk afhan-kelijk van de toekomstige CO2-prijs. Het is waarschijnlijk dat er minder enmogelijk voor sommige CCS-projecten zelfs geen subsidie wordtuitgekeerd. De openstellingsronde voor de SDE++ 2024 is nog nietbegonnen. Hierdoor worden er op dit moment nog geen subsidiegeldentoegekend. Ook voor wat betreft de basisbedragen die Greenpeace noemtin haar brief geldt dat de verwachte subsidie-uitgaven aan CCS veel lagerzijn dan het basisbedrag. Per definitie wordt aan de minder kosteneffec-tieve technieken in de SDE++ meer subsidie per ton uitgekeerd dan aanCCS. Daarbij komt dat de basisbedragen verschillen per CCS-categorie enniet altijd hetzelfde zijn. Bij het berekenen van de basisbedragen houdt hetPBL voorts al rekening met een rendement op eigen vermogen. Dit geldtvoor CCS, maar ook voor de andere technieken zoals zon-PV, geothermieen waterstofproductie.10Tot slot benadruk ik dat het in de SDE++ niet gaat om een financieringtegen lage rente. Een SDE++ subsidie wordt pas uitgekeerd vanaf hetmoment dat er CO2 wordt opgeslagen. Bedrijven moeten de investeringdus zelf voorfinancieren en deze bekostigen.2. EIA, maatwerkafspraken en Europese subsidies In haar notitie verwijst Greenpeace bovendien naar andere instrumenten,zoals de EIA, Europese subsidies en de maatwerkafspraken. Ik wil over decombinatie van subsidies benadrukken dat bij elk SDE++ traject eenstaatssteuntoets plaatsvindt die waarborgt dat de subsidies de subsidie-behoefte niet kunnen overstijgen. Daarnaast is het niet mogelijk om énSDE++ subsidie te ontvangen en aanspraak te maken op de Energie-investeringsaftrek (EIA). Ook is een combinatie van maatwerksubsidie eneen SDE++ subsidie niet aan de orde.Dat is een van de redenen waarom Yara Sluiskil wel in aanmerking kwamvoor de maatwerksubsidie voor een project waarmee Yara Sluiskil vanaf2025 over een periode van vijftien jaar maximaal 800 kiloton CO2 per jaarvia Northern Lights zal opslaan.Yara Sluiskil komt daarmee voor haar CCS-project dus niet in aanmerkingvoor SDE++-subsidie. Gelet op de bijdrage aan de CO2-reductie en het feitdat Yara Sluiskil niet in aanmerking kwam voor SDE++, is besloten eenincidentele maatwerksubsidie van maximaal € 30 mln. te verlenen om deonrendabele top van het project af te dekken, tegenover de totaleinvestering van € 194 mln. Daarnaast maakt Yara Sluiskil met dit projectook aanspraak op de EIA, een generieke regeling waarop veel bedrijvenaanspraak maken. Naar verwachting zal Yara met de EIA € 26 mln.terugkrijgen van hun investering. Deze overheidssteun is naar mijnoordeel doelmatig, aangezien deze zich vertaalt in een subsidie-intensiteitvan maximaal € 7,50 per ton gereduceerde CO2.11 Dat ligt, in vergelijkingmet verleende SDE++-subsidies (categorie 2b bestaande installatie,bestaande CO2-afvang, vloeibaar transport) onder het gemiddelde van€ 28,– per ton afgevangen en opgeslagen CO2. Bovendien is in demaatwerksubsidiebeschikking een waarborg opgenomen in de vorm vaneen financiële terugsluis van de subsidie als het project toch rendabelblijkt te zijn.10Pbl, Eindadvies basisbedragen SDE++ 2024, p. 25.11Zie voor numerieke onderbouwing het advies van de Adviescommissie MaatwerkafsprakenVerduurzaming Industrie betreffende de incidentele subsidieaanvraag Yara Sluiskil:CCS-project met Northern Lights.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14114 3. Garantieregeling Porthos In haar brief benoemt Greenpeace verder als instrument de garantiere-geling voor Porthos. Eerder is de Kamer hierover uitgebreid geïnfor-meerd.12 De garantie is destijds verstrekt om verdere vertraging in hetproject te voorkomen. Porthos heeft de garantie uiteindelijk niet uitbetaaldgekregen, omdat het project door een positief oordeel van de Afdelingbestuursrechtsspraak van de Raad van State uiteindelijk door heeftkunnen gaan. Voor het krijgen van de garantieregeling heeft Porthos aande rijksoverheid een marktconforme premie betaald van € 21,9 mln.4. «Subsidie via staatsdeelnemingen» Als laatste instrument benoemt Greenpeace in haar brief de deelname vanstaatsdeelnemingen aan CCS-projecten. De staatsdeelnemingen Gasunieen EBN nemen deel aan de twee grote CCS-projecten in Nederland,Porthos en Aramis. Daarnaast neemt het Havenbedrijf Rotterdam deel inPorthos. Dit betekent echter niet dat sprake is van fossiele subsidies via deinzet van staatsdeelnemingen. In haar notitie refereert Greenpeace aaneen passage van het PBL en het Centraal Planbureau die voorts niet zietop CCS-activiteiten, maar op de deelname van staatsdeelnemingen in deolie- en gaswinning. Anders dan Greenpeace schrijft in haar notitie wordtde deelname van staatsdeelnemingen aan CCS-projecten door deplanbureaus daar dus niet gelijkgesteld met fossiele subsidies.Staatsdeelnemingen investeren weliswaar in CCS-projecten, maar zijverdienen de investeringen over de looptijd van het project ook weerterug met bovendien een verwacht rendement op de gemaakte investe-ringen. Ik zie de deelname van staatsdeelnemingen dan ook niet als eensubsidie. Bovendien, doordat staatsdeelnemingen transport en opslaginfrastructuur voor CO2 aanbieden, vloeit de subsidie die wordt betaaldaan industriële partijen, uitsluitend in het geval dat de CO2-prijs onvol-doende hoog is, ook deels weer terug naar de Staat.Over het beleid en de marktordening met betrekking tot CCS is onafhan-kelijk advies gegeven in een expert opinion. Deze is april jl. met uw Kamergedeeld.13 Zoals met uw Kamer gedeeld ondersteunt de uitkomst van deexpert opinion het beleid en de marktordening rondom staatsdeelne-mingen in CCS.ConclusieTijdens deze afbouwfase tot klimaatneutraliteit is de afvang, transport enopslag van de CO2-uitstoot een benodigde maatregel om de klimaatdoel-stellingen te behalen, omdat hiermee emissiereductie behaald kanworden bij processen en sectoren die relatief lastig te verduurzamen zijn.In de toekomst biedt koolstofverwijdering de mogelijkheid om tecompenseren voor restemissies die niet of moeilijk te vermijden zijn enkan op die manier bijdragen aan klimaatneutraliteit in 2050. Ook hiervooris CCS-beleid van groot belang. Het is geen kwestie van kiezen tussentechnieken. CCS is nodig, zoals recent ook bevestigd door het PBL.14 CCSsluit andere maatregelen ook niet uit. Integendeel, door beide te doenwordt er meer CO2-reductie gerealiseerd.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. Hermans12Kamerstuk 35 334, nr. 214.13Kamerstuk 32 813, nr. 1375.14Pbl, Eindadvies basisbedragen SDE++ 2024.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14115