Capaciteit DJI

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202524 587Justitiële InrichtingenNr. 1024 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE ENVEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 7 maart 2025Sinds het najaar van 2023 is er bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)een capaciteitsprobleem, onder andere door een stijgende bezetting alsgevolg van langere detenties en een toename van tbs passanten enjongvolwassenen in het gevangeniswezen1. Er is sinds eind vorig jaarsprake van een «code zwart»-situatie: concreet betekent dit een bezettingvan ruim 99,5% bij DJI2 én er blijven stelselmatig arrestanten achter oppolitiebureaus.3 Een aantal daarvan verblijft daar de maximale wettelijketermijn van 10 dagen en er worden soms preventief gehechten terugge-bracht naar de politiecellen vanwege een tekort aan plaatsen in depenitentiaire inrichtingen (PI’s). In mijn Kamerbrief van 4 december jl. hebik daarom aangegeven – indien de actuele situatie daarom vraagt –gedetineerden vanuit PI’s niet alleen op vrijdagen drie dagen eerder heente zenden, maar ook op de andere dagen van de week.4 Deze maatregelheeft zoals verwacht tijdelijk verlichting geboden maar de druk op decapaciteit is dermate toegenomen dat een aanvullende maatregelnoodzakelijk is. Er is een groeiende voorraad zelfmelders en arrestanten,een bezetting van nagenoeg 100% waardoor de instroom maar net kanworden opgevangen en de politiecellen die bedoeld zijn als overloopcapa-citeit worden structureel bezet vanwege gebrek aan plek in de PI. Ik sta numet mijn rug tegen de muur. Alleen hele pijnlijke keuzes kunnen ervoorzorgen dat alle (aangehouden) veroordeelden en voorlopig gehechten nogde gevangenis in kunnen. Als ik niets doe worden er willekeurig arres-tanten en voorlopig gehechten vanuit de politiecellen naar huis gestuurd.Een scenario dat ik te allen tijde wil voorkomen.1Zie eerdere voortgangsbrieven over de oorzaken van het capaciteitstekort.2Dit betreft de ruimte in de Huizen van Bewaring, gevangenis (arrestantenplekken en regulierecapaciteit).3Dit betreft arrestanten die bij DJI dienen te worden geplaatst. Op het moment dat er te weinigplaats is bij DJI worden politiecellen gebruikt als overloop. Voor deze (100) politiecellen is hetstreven om dit naar 0 terug te brengen.4Kamerstuk 24 587, nr. 1008 kst-24587-1024ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10241 Vanzelfsprekend moeten we zo snel mogelijk uit deze situatie geraken. Bijhet maken van keuzes geldt: het zoveel mogelijk recht doen aan deopgelegde straf en de veiligheid van mijn personeel en de gedetineerdenstaat voorop. In deze brief geef ik aan welke maatregelen in gang zijngezet en dat ik inzet op capaciteitsuitbreidingen om de druk op decapaciteit te verlichten. Vervolgens informeer ik uw Kamer over demaatregelen die ik heb verkend maar vooralsnog zijn afgevallen en watmijn voorkeursoptie is.Maatregelen en resultaten tot nu toeHet vorige kabinet had al een aantal maatregelen in gang gezet:–Zelfmeldstop;–Arrestantenmaatregel;5–Incidenteel drie dagen heenzenden op vrijdag en;–De verruiming van de termijn voor plaatsing op de beperkt beveiligdeafdeling (BBA).Ik heb mij sinds mijn aantreden maximaal ingespannen om een «codezwart»-situatie te voorkomen. Ik heb daarom de volgende extra maatre-gelen genomen en dat heeft resultaat opgeleverd:–Nieuwe locaties voor kortgestrafte zelfmelders: PI Veenhuizen 40plekken, PI Heerhugowaard 24 plekken;6–In PI Alphen aan den Rijn zijn sinds eind februari circa 40 extra BBAplekken beschikbaar, waardoor doorstroom ontstaat vanuit de normaalbeveiligde afdelingen;–Door voortdurende inspanningen van de Taskforce DJI is het tekort van330 plekken als gevolg van personeelstekorten teruggebracht naarcirca 125 (gestart door het vorige kabinet en voortgezet door hethuidige kabinet, peildatum 4 maart);–Het hanteren van een hogere bezettingsgraad (gemiddeld 99% inplaats van de norm van gemiddeld 95,1%);–Diverse pilots zijn in uitvoering of worden op korte termijn gestart,zoals het minder aanbieden van arbeid in het Huis van Bewaring ompersoneel vrij te spelen en een pilot met tablets op cel. Hierdoorkunnen sommige afdelingen open blijven;–Drie dagen eerder heenzenden op alle dagen van de week.Huidig beeld en capaciteitsuitbreidingenZelfs met al deze getroffen maatregelen houden we een tekort overoplopend tot 330 plekken eind dit jaar.5De arrestantenmaatregel houdt in dat mannelijke arrestanten met minder dan 60 dagenopenstaande straf in beginsel niet worden aangehouden6Eerder is gemeld dat er 16 extra plekken in PI Heerhugowaard zijn. Recent zijn dat 24 plaatsengeworden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10242 In bovenstaande grafiek wordt de benodigde capaciteit met een bezettingvan 99% en 95,1% weergegeven. De grijze kolom geeft de capaciteit weerdie in januari kon worden ingezet voor de reguliere regimes.7 De stijgendevoorraad zelfmelders en arrestanten is niet meegenomen in de benodigdebezetting, waardoor de tekorten in werkelijkheid groter zijn en er tijdelijkextra capaciteit nodig is om deze voorraden weg te werken. De grafiek laatzien dat de beschikbare celcapaciteit niet toereikend zal zijn.Ik zet daarom vol in op de volgende capaciteitsuitbreidingen:2025–DJI blijft zich inspannen om het personeelstekort omlaag te brengenzodat zo veel mogelijk plekken die nu wegens personeelsproblemenniet inzetbaar zijn weer operationeel worden. Zo wordt er in april eenafdeling heropend van circa 30 plekken in PI Nieuwegein die eerdergesloten was vanwege personeelstekort. In verband met de krappearbeidsmarkt is het een uitdaging om dit getal verder te laten dalen;–In PI Haaglanden worden 27 extra BBA plekken verkend;–Optimaal inzetten van meerpersoonscellen (MPC) in bestaandegevangenissen en uitbreidingen met MPC: ik heb DJI de opdrachtgegeven om binnen de mogelijkheden te kijken wat er nog kan. Hierbijis specifiek gekeken op welke manier extra MPC kan worden gereali-seerd in het gevangeniswezen binnen de bestaande kaders. DJI heeftnaar aanleiding van deze opdracht alles op alles gezet om te kijkenwaar nog verantwoord MPC geplaatst kan worden en waar personeelflexibel ingezet kan worden om alle cellen optimaal te benutten. Dezeinspanning zorgt dit jaar voor ruim 100 extra plekken (grotendeelsMPC). Voldoende personeel blijft randvoorwaardelijk om dezeaantallen daadwerkelijk te realiseren. Ik blijf binnen de grenzen vanwat verantwoord is voor de veiligheid van personeel en gedetineer-den.–JC Schiphol: in het kabinet is afgesproken om extra plaatsen te creërenvoor vreemdelingenbewaring. Er worden in totaal 90 plekkengerealiseerd. Oorspronkelijk was beoogd 45 plekken per 1 mei en nogeens 45 plekken per 1 augustus te realiseren. Met de Minister van Asiel7Dit betreft de capaciteit voor mannen in Huis van Bewaring, gevangenis regulier en arres-tanten. Speciale regimes (zoals de Terroristen Afdeling (TA) of Extra Beveiligde Inrichting (EBI)en capaciteit voor vrouwen zijn in deze grafiek niet meegenomen.Grafiek 1. Prognose benodigde capaciteit tot eind 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10243 en Migratie heb ik afgesproken om drie maanden extra de tijd tenemen om te voorkomen dat strafrechtelijke capaciteit uit de sterktemoet worden gehaald. Per 1 augustus 2025 komen 45 plekken en per1 november 2025 volgen nog eens 45 plekken.–Uitbreiden capaciteit justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s): DJI onderzoektof voormalig JeugdzorgPlus-instellingen kunnen worden getransfor-meerd tot jeugdgevangenis. Daarmee zou het op termijn mogelijk zijnom de jongvolwassenen die nu in het gevangeniswezen verblijven teverplaatsen naar een JJI. De afdelingen in PI Zeist en PI Almelo kunnendan weer voor volwassenen worden ingezet (PI Zeist is geschikt voorMPC gebruik).–BBA en zelfmeldlocaties: er wordt voortdurend door DJI gezocht naarextra locaties. Extra BBA plekken zorgen voor doorstroom vanuit dereguliere gevangenis en maken daarmee plek vrij voor instroom vanuitde politie. Met de zelfmeldlocaties kan de groei van de voorraadzelfmelders worden afgeremd.2026–Noodgevangenissen: ik heb aan het Rijksvastgoedbedrijf gevraagd teverkennen of er in de PI Zuid – Oost (locatie Ter Peel) in totaal 60 extraplekken gerealiseerd kunnen worden. Dit betreft (tijdelijke) plekken meteen lager beveiligingsniveau. Dankzij het amendement van het lidEllian (VVD) kan hier een start mee worden gemaakt8. Er wordt gezochtnaar nog een locatie voor 60 plekken;–Nederland en Estland hebben de afgelopen periode verkend of hethuren van cellen in Estland mogelijk is. Qua feitelijke uitvoering lijkt ditkansrijk te zijn. Uit deze verkenning is echter duidelijk geworden dat deEstse Grondwet niet toestaat dat de Nederlandse Penitentiairebeginselenwet (PBW) wordt toegepast op Ests grondgebied en datNederland verantwoordelijk blijft voor de tenuitvoerlegging van destraffen. Het verantwoordelijk zijn en blijven voor de tenuitvoerleggingvan Nederlandse vonnissen is een fundamenteel uitgangspunt voorNederland, vergelijkbaar met hoe dit was overeengekomen bij hetbeschikbaar stellen van Nederlandse gevangenissen aan België enNoorwegen. Er is aan Estland gevraagd om met een gewijzigd voorstelte komen passend bij onze voorwaarden. De onderhandelingsfase metEstland wordt daarom voor nu niet gestart. Mocht daar verandering inkomen, dan zal ik uw Kamer daarover informeren.Na 2026–DJI verkent de mogelijkheden om PI Almere te heropenen, mogelijk tot300 plekken.–JC Vlissingen (bouwen nieuwe gevangenis waaronder een tweedeEBI), 192 plekken en 24 plekken voor de EBI (2030);–Er wordt gewerkt aan de uitwerking van «Straffen op maat» samenmet de Staatssecretaris voor Rechtsbescherming.Zoals aangeven komen prognoses eind dit jaar uit op een tekort van circa330 plekken, ondanks alle maatregelen. Het tekort aan het einde van ditjaar lijkt dankzij de capaciteitsuitbreiding van ruim 100 extra plekken tedalen naar een tekort van naar verwachting circa 230 plekken. Al dezeextra beschikbare capaciteit is een breuk met het verleden. We gaandaarmee van een periode van gevangenissen sluiten naar het creëren vanmeer capaciteit. Daar knok ik met alle betrokken partijen keihard voor. Ditkost alleen wel tijd: ik kan niet zomaar nieuwe gevangenissen(her)openen. Zo zijn er bouwkundige en veiligheidseisen waar PI’s aan8Kamerstuk 36 600 VI, nr. 40Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10244 moeten voldoen, moeten vergunningsprocedures worden doorlopen enzal personeel moeten worden geworven en opgeleid. Sommige maatre-gelen, zoals bij het realiseren van noodgevangenissen, zijn daarom pas opeen termijn van 1 tot 2 jaar te realiseren.Ik heb geluisterd naar de geluiden uit de samenleving en de TweedeKamer en heb samen met DJI alles op alles gezet om cellen zo optimaalmogelijk te benutten en MPC te plaatsen waar dat mogelijk is en verant-woord kan. DJI heeft alle mogelijkheden onderzocht om zo veel mogelijkMPC plekken te realiseren en zien nu geen verdere mogelijkheden. Ik wildaarbij mijn dank en waardering uitspreken aan al het DJI-personeel: ikrealiseer me dat zij nu al onder grote druk hun werk uitvoeren. Meer MPCis binnen de bestaande gevangenissen niet mogelijk omdat hetuitgangspunt is dat de veiligheid van personeel en gedetineerdengeborgd moet blijven. Dat wil zeggen dat de criteria voor MPC plaatsingengehandhaafd blijven, evenals de minimale gebouwelijke vereisten (zoalsvoldoende ventilatie). Bovendien is er voor meer MPC ook meer personeelnodig.Ten slotte is er voor veel van de genoemde maatregelen geen aanvullend(structureel) budget beschikbaar en moet er momenteel primair gekekenworden naar wat er binnen bestaande budgetten mogelijk is. De kortetermijn maatregelen in 2025 kunnen worden gedekt uit de bestaandebudgetten en uit het amendement van het lid Ellian (VVD).Extra noodmaatregel nodigOndanks al deze maatregelen en voorgenomen capaciteitsuitbreidingenhebben we nu te maken met een code zwart-situatie. Daarbij is er eengroeiende voorraad zelfmelders en arrestanten, een constant te hogebezettingsgraad bij DJI en zijn politiecellen bezet terwijl dit bedoeld is alsoverloopcapaciteit. Ik moet daarom met pijn in het hart een extramaatregel nemen om het tij te keren. Ik heb onlangs meerdere maatre-gelen verkend.9 Ik geef hierbij aan welke maatregelen vooralsnog zijnafgevallen en welke optie mijn voorkeur heeft.Afgevallen maatregelenDefensiepersoneelEr is bekeken of Defensiepersoneel ingezet kan worden bij DJI. Defensiekomt echter niet in beeld voor deze taak, gezien de reguliere taakuit-voering van Defensie en de prioriteit die ligt bij gereedstelling en inzet.Tevens is Defensiepersoneel niet opgeleid en niet bevoegd voor deDJI-taak. Deze maatregel valt daarom vooralsnog af.StrafonderbrekingOok is gekeken naar strafonderbreking voor bepaalde tijd. Strafonder-breking is de wettelijke mogelijkheid om wegens uitzonderlijke gevallen inde persoonlijke sfeer van de veroordeelde tijdelijk een vrijheidsstraf teonderbreken (artikel 6:2:4 van het Wetboek van Strafvordering). Onder-zocht is of ruimere toepassing hiervan zou kunnen bijdragen aan hettegengaan van de capaciteitsproblemen. Dat blijkt niet het geval te zijn. Bijeen langere periode van strafonderbreking zou zicht moeten zijn op hethervatten van de tenuitvoerlegging aan het einde van de vooraf bepaaldetermijn van strafonderbreking. Aangezien er voorlopig geen zicht is opwanneer de capaciteitsproblemen zijn opgelost is dit kwetsbaar.Daarnaast is een nadeel dat er bij deze maatregel sprake is van voorraad-9Zie vorige voortgangsbrieven voor een overzicht van eerder verkende en afgevallen opties.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10245 vorming. Het strafrestant dient immers op een later moment alsnog teworden uitgezeten.Capaciteitsverlof onder elektronisch toezichtVorig jaar is het capaciteitsverlof onder elektronisch toezicht ingevoerdwaarbij het mogelijk was om gedetineerden, die de laatste fase van hunstraf ingaan, met een enkelband thuis hun straf te laten uitzitten. Conformeen motie van de leden Bruyning (NSC), Ellian (VVD) en Eerdmans (JA21)is deze maatregel beëindigd per 31 december 2024.10 De aantallen vandeze maatregel vielen fors lager uit dan eerder verwacht werd, onderandere vanwege de strenge criteria om in aanmerking te komen voorelektronisch toezicht en de benodigde tijd om gedetineerden opgeschiktheid voor te selecteren. Er is onderzocht of deze maatregelopnieuw ingevoerd zou kunnen worden maar dan voor maximaal veertiendagen. Dit blijkt lastig uitvoerbaar omdat er bij elke gedetineerde eenindividuele afweging moet plaatsvinden of hij hiervoor in aanmerkingkomt (onder andere of iemand een huisadres heeft). Deze uitvoeringscon-sequenties staan niet in verhouding met maximaal twee weken verlof.Daarom is ook deze maatregel voor nu afgevallen.Uitbreiden arrestantenmaatregelOm de instroom te beperken kan de arrestantenmaatregel wordenuitgebreid door niet alleen arrestanten tot 60 dagen maar helemaal geenarrestanten meer aan te houden. Dit zou betekenen dat daders vanernstige delicten vrij rond blijven lopen en een gevaar zijn voor desamenleving.Het enige voordeel van de arrestantenmaatregel is dat het op (zeer) kortetermijn in werking kan treden. De nadelen van deze maatregel zijn echterte groot: bijna alle type delicten zitten in deze arrestantengroep en het isnagenoeg onmogelijk om delicten uit te sluiten.11 De groep arrestantendie bij het uitbreiden van deze maatregel niet wordt opgepakt heeft eensubstantiële openstaande straf waarvan bij een deel sprake is van meerdan 60 dagen. Dit brengt (aanzienlijke) maatschappelijke verontwaar-diging en risico’s met zich mee. Daarnaast bestaat het risico als arres-tanten niet snel worden opgepakt, zij onvindbaar worden of een nieuwdelict plegen. Dit is gezien de verschillende type delicten zeer onwenselijk.Deze maatregel zorgt bovendien voor nog meer voorraadvorming. Ik kandaarom niet anders dan concluderen dat het uitbreiden van de arrestan-tenmaatregel geen reële optie is.Maximaal veertien dagen eerder heenzendenOm de uitstroom te bevorderen kunnen gedetineerden standaardmaximaal veertien dagen eerder heen worden gestuurd. Alleen gedeti-neerden met een straf tot maximaal 1 jaar komen hiervoor inaanmerking.12 Voor het introduceren van deze optie moet de Regelingtijdelijk verlaten inrichting (Rtvi) worden aangepast.13 Dit kan binnenenkele maanden worden gerealiseerd.Met maximaal veertien dagen eerder heenzenden wordt straffeloosheidzoveel mogelijk voorkomen: een groot deel van de straf wordt in de PI10Kamerstuk 24 587, nr. 98811FAST NL arrestaties zouden wel worden uitgesloten bij deze maatregel.12Een minimum aantal dagen moet in een PI worden doorgebracht om straffeloosheid tevoorkomen.13Dit betreft een nieuwe verlofvorm, in de Rtvi aangeduid als eindverlof.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10246 uitgezeten en bij nieuwe strafbare feiten of incidenten tijdens de periodevan eerder heenzenden wordt de veroordeelde teruggeplaatst in de PI.Daarnaast heb ik de mogelijkheid om bepaalde delicten (zeden en ernstiggeweld) uit te sluiten. Een voordeel van deze optie is dat er geen sprakezal zijn van extra voorraadvorming die later weer voor meer druk op decapaciteit zal zorgen. Daarnaast is deze regeling voor de uitvoering goedhanteerbaar en uitvoerbaar, omdat het om vaste termijnen gaat. Nadelenzijn dat deze optie afdoet aan de straf die de rechter heeft opgelegd.Omdat de tenuitvoerlegging van de straf doorloopt behoudt DJI zorgver-antwoordelijkheden met betrekking tot die gedetineerden, waardoor DJImoet zorgdragen voor bijvoorbeeld leefgeld en medische zorg. Een andernadeel is dat gedetineerden met een straf tot 1 jaar (zeden en ernstigegeweldsdelicten uitgesloten) standaard eerder heen worden gestuurd, ookal is dit voor de bezetting niet in alle gevallen noodzakelijk. Deze nadelenleiden ertoe dat deze optie niet mijn voorkeur heeft.Voorkeursoptie:Heenzenden indien noodzakelijk (maatwerk)De uitstroom kan ook worden bevorderd door gedetineerden alleen indiennoodzakelijk heen te zenden, waarmee maatwerk wordt toegepast. Alleenals er voorzien is dat er geen plek is, wordt besloten om veroordeeldeneerder heen te zenden. Dit wordt periodiek beoordeeld. De duur wordt opmaat bepaald. Het adagium is zo kort mogelijk, maar wordt gemaximeerdtot 14 dagen.14 Ook voor deze optie moet de Rtvi worden aangepast.Straffen van meer dan een jaar en zeden en ernstige geweldsdelictenworden uitgesloten.De voor- en nadelen voor deze optie zijn grotendeels overeenkomstig alsbij maximaal veertien dagen heenzenden. Een nadeel van deze optie is dathet minder voorspelbaar is voor gedetineerden, omdat er maatwerk wordttoegepast. Ook vraagt deze optie meer van de uitvoering bij DJI en hetCJIB omdat steeds moet worden beoordeeld of inzet van de maatregelnoodzakelijk is en voor hoeveel dagen. Een voordeel ten opzichte van hetheenzenden met veertien dagen is dat er niet meer gedetineerden eerderworden vrijgelaten dan echt noodzakelijk is.Ik ben mij er zeer van bewust dat alle opties maatschappelijke impacthebben en onwenselijk zijn. Voor slachtoffers en nabestaanden zijn dezemaatregelen enorm ingrijpend en pijnlijk. Ik moet alleen nu een keuzemaken omdat het in de uitvoering niet langer gaat. Alles overwegendeben ik tot de afweging gekomen dat deze optie, waarbij alleen wordtheengezonden indien noodzakelijk, het minst pijnlijk is. Bij deze optie is ergeen aanvullende voorraadvorming, wordt een groot deel van de strafuitgezeten en worden gedetineerden alleen eerder heen gestuurd als erruimte vrij gemaakt moet worden voor nieuwe gedetineerden. Ik kan nietgenoeg benadrukken dat er zo snel mogelijk weer toegewerkt moetworden naar een situatie waarin iedereen zijn hele straf uitzit. Als er geenkeuze gemaakt wordt, zullen willekeurig voorlopig gehechten en veroor-deelden vanuit politiecellen naar huis worden gestuurd, met alle gevolgenvan dien. Ik ga hierover graag met uw Kamer in gesprek. Ik geef DJI en hetCJIB vooruitlopend hierop wel de ruimte om het eerder heenzendenalvast toe te passen als de situatie daarom vraagt.14Ook voor deze optie moet een minimum aantal dagen in een PI worden doorgebracht omstraffeloosheid te voorkomen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10247 Tot slotDe keuzes die ik moet maken om het probleem op te lossen zijn extreempijnlijk maar noodzakelijk. Ik blijf mij daarom maximaal inspannen omstructurele oplossingen voor de lange termijn te realiseren. Het aanpakkenvan het capaciteitstekort bij DJI heeft namelijk mijn topprioriteit. Ik houduw Kamer op de hoogte via de voortgangsrapportages. De vierdevoortgangsrapportage capaciteit DJI ontvangt uw Kamer in april dit jaar.De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,I. CoenradieTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10248 VKC-VERZOEK NSCHet betreft hier de totale capaciteit en bezetting van het gevangeniswezen.Plaatsen kunnen om verschillende redenen niet bruikbaar zijn: ze kunnenbijvoorbeeld aangewezen zijn als buffercapaciteit, tijdelijk niet bruikbaarom bouwkundige, personele of organisatorische redenen of vanwegecontra-indicaties voor plaatsing op MPC. Daarnaast is er leegstand opspecifieke regimes (bijvoorbeeld op de EBI of de TA) en is er af en toeleegstand op meetmomenten vanwege in- en uitschrijvingen bij nieuweinstroom en overplaatsingen.BIJLAGE 1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 587, nr. 10249