Kabinetsreactie op het PBL rapport 'Naar een meer circulaire energietransitie met uitgebreide producentenverantwoordelijkheid'

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 852GrondstoffenvoorzieningszekerheidNr. 375 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 2 september 2025De Kamer heeft het kabinet op 20 februari jl. verzocht om een reactie ophet rapport van het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) «Naareen meer circulaire energietransitie met uitgebreide producentenverant-woordelijkheid»1. U ontvangt hierbij de reactie op dit rapport.Het rapport bevat de uitkomsten van een onderzoek van het PBL over hoeuitgebreide producentenverantwoordelijkheid (hierna: UPV) beter kanbijdragen aan een meer circulair grondstoffen- en materiaalverbruik vanenergietransitieproducten. Met UPV worden producenten en importeursverantwoordelijk gemaakt voor de inzameling en verwerking vanproducten nadat deze zijn afgedankt.Het PBL heeft zich in dit onderzoek gericht op drie producten: batterijen inelektrische auto’s (hierna: EV-batterijen), zonnepanelen en windturbines.Deze producten worden door het PBL aangemerkt als sleutelproductenvoor de energietransitie met een aantal specifieke problemen waar UPVmogelijk een oplossing voor kan bieden. Voor EV-batterijen en zonnepa-nelen geldt in Nederland al een UPV verplichting. Deze komen voort uit deEuropese Batterijenverordening2 en de WEEE-richtlijn3. Voor windturbinesbestaat er op dit moment nog geen UPV-verplichting.Het PBL doet in het rapport een aantal aanbevelingen:–een EU-brede UV voor windturbines uit te werken om de recycling vancomposietmaterialen in de bladen te bevorderen;1PBL (2025) Naar een meer circulaire energietransitie met uitgebreide producentenverantwoor-delijkheid2Verordening (EU) 2023/1542 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2023 inzakebatterijen en afgedankte batterijen3Richtlijn 2012/19/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffendeafgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) kst-32852-375ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 852, nr. 3751 –als Nederland bij te dragen aan het (door)ontwikkelen van UPV-systemen in andere landen binnen en buiten de EU;–bij bestaande en nieuwe UPV systemen beter rekening te houden metspecifieke kenmerken van energietransitieproducten;–UPV-systemen dusdanig te ontwerpen dat levensduurverlenginggestimuleerd wordt;–hoogwaardige recycling en terugwinning van kritieke grondstoffen tebevorderen;–te zorgen voor veiligheidseisen voor batterijen waarvan de levensduurverlengd is en om voor alle UPV’s een gelijk speelveld en handhavingvan UPV’s te faciliteren.De reactie op de aanbevelingen is hieronder per aanbeveling uiteengezet.Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor windturbinesHet PBL adviseert een EU-brede UPV voor windturbines uit te werken omde recycling van composietmaterialen in de bladen te bevorderen. Dit sluitaan bij een motie van lid Boutkan4, die vraagt om een UPV op windtur-bines. Met deze brief geef ik aan hoe het kabinet uitvoering geeft aanzowel deze motie als aanbevelingen van PBL.Wind op zeeHet bestaande beleid stimuleert reeds het recyclen voor windturbines opzee. De vergunningsverleningsprocedure (tender) van windparken op zeewordt als beleidsinstrument hiervoor ingezet, waarmee via voorschriftenen/of kwalitatieve criteria eisen worden gesteld aan de recyclebaarheidvan windturbines. Sinds de vergunningen van de windparken IJmuidenVer Alpha en Beta (verstrekt in 2024) worden aanvullende maatregelengevraagd met betrekking tot circulariteit van windturbines op zee. Dezehebben ook betrekking op de recyclebaarheid van turbines. De Ministervan Klimaat en Groene Groei werkt op dit moment samen met marktpar-tijen aan een routekaart circulaire windparken op zee. Hierin wordendiverse circulaire oplossingen uiteengezet en worden ook korte- enlangetermijndoelen over de recyclebaarheid van windturbines op zeegesteld. Naast het stimuleren van de recyclebaarheid van windturbinesgeldt er vanuit de Wet Windenergie op zee de verplichting tot hetopruimen (ontmantelen) van windparken aan het einde van hun vergun-ningsduur. Hiervoor gelden strikte verplichtingen waardoor ontwikkelaarsvan windparken op zee verplicht zijn om alle turbines, kabels en funde-ringen na afloop van de vergunningsduur te verwijderen.Wind op landGemeenten en provincies zijn doorgaans het bevoegd gezag voor deruimtelijke inpassing en vergunningverlening van windparken op land. Ditis ook inclusief de borging van de ontmanteling van de windturbines aanhet einde van de levensduur. In 2023 zijn in samenwerking met VNG enIPO voorbeeldteksten opgesteld waarmee lokale overheden juridische enfinanciële garanties voor ontmanteling kunnen opnemen in hunomgevingsverordeningen en -plannen. Hiermee kunnen zij voorkomen datturbines als afval in het landschap achterblijven en aanvullende eisenstellen, zoals landschappelijk herstel of hergebruik van de locatie.In Nederland geldt op grond van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) enhet Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen een verbod op hetstorten en verbranden van composietmaterialen, waaronder rotorbladenvan windturbines. Er is enkel een uitzondering te maken op dit verbod in4Kamerstukken II 2024–2025, 32 852, nr. 371Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 852, nr. 3752 situaties waarin recycling technisch of economisch onmogelijk is. Aan heteinde van de levensduur wordt het merendeel van een turbine gerecycled;ruim 90% bestaat uit goed herbruikbare materialen zoals staal, koper enaluminium. Voor de resterende onderdelen, waaronder de rotorbladen,worden nieuwe recyclingtechnologieën ontwikkeld. Daarnaast wordenrotorbladen in sommige gevallen hergebruikt voor functionele toepas-singen, zoals bankjes, speeltoestellen of geluidswerende constructieslangs snelwegen. Zo werd in juli 2025 langs de A58 in Noord-Brabant eenproefgeluidsscherm van 60 meter onthuld, en in Eindhoven zijn plannenom een parkeergarage te bekleden met oude bladen.Met deze bestaande wetgeving en het stimuleringsbeleid rondomrecyclen van windturbines op zee en land geeft het kabinet reedsuitvoering aan het doel dat de motie van het lid Boutkan en de aanbe-veling van PBL beoogt.Ontwikkelen van UPV-systemen in landen binnen en buiten de EUHet PBL constateert dat UPV-systemen in andere landen van verschillendekwaliteit zijn en adviseert het PBL ook om als Nederland bij te dragen aanhet (door)ontwikkelen van UPV-systemen in andere landen binnen enbuiten de EU. Het kabinet deelt de observatie van het PBL dat UPVsystemen erg verschillend worden geïmplementeerd, zelfs binnen de EU.Meer harmonisatie van UPV systemen binnen de EU is een belangrijkeprioriteit voor Nederland bij de aangekondigde Europese CircularEconomy Act en milieuomnibus. Via de OESO draagt Nederland bij aanhet verspreiden van kennis over het instrument UPV, ook naar landenbuiten Europa. Bestaande UPV-systemen zijn voornamelijk gericht op deUPV binnen een land. In het doorontwikkeltraject voor het instrument UPVzal uitgebreider stil gestaan worden bij de grensoverschrijdendedynamiek van UPV-systemen. De Kamer zal kort na het zomerreces naderworden geïnformeerd over de stand van zaken van het doorontwikkel-traject UPV.Specifieke kenmerken van energietransitieproducten binnen UPVHet PBL adviseert om bij bestaande en nieuwe UPV systemen beterrekening te houden met specifieke kenmerken van energietransitiepro-ducten. Het rapport licht daarbij voornamelijk de langere levensduur vanzonnepanelen uit en de aanwezigheid daarin van kritieke materialen.Producten met een lange levensduur kennen specifieke uitdagingen voorUPV-systemen. UPV’s kunnen gefinancierd worden met een omslag-stelsel, kapitaaldekkingsstelsel of hybride vorm tussen deze opties. Bij eenomslagstelsel worden de kosten voor afvalverwerking betaald op hetmoment dat deze zich voordoen. De afvalbeheerbijdragen die produ-centen betalen in een bepaald jaar worden gebruikt om de verwerkings-kosten van datzelfde jaar te betalen. Er worden daarbij weinig tot geenreserves opgebouwd. Dit voorkomt onnodige fondsvorming bij deproducentenorganisatie (PRO) waarbij liquide middelen uit de marktworden onttrokken. Bij een kapitaaldekkingsstelsel wordt er gespaardvoor toekomstige verwerkingskosten. Bij het op de markt brengen van eenproduct betaalt de producent een afvalbeheerbijdrage die in een fondswordt gestort. Met dit fonds worden vervolgens de verwerkingskostengedekt op het moment dat deze zich in de (verre) toekomst voordoen.Het merendeel van de bestaande UPV’s wordt gefinancierd als eenomslagstelsel. Een omslagstelsel functioneert goed voor kortcyclischeproducten met redelijk stabiele UPV-kosten, zoals verpakkingen. Eenomslagstelsel is minder geschikt voor nieuwe producten en/of productenmet een langere levensduur, zoals zonnepanelen. Producten met eenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 852, nr. 3753 langere levensduur kennen namelijk meer onzekerheden over toekom-stige kosten. Zo zijn de kosten voor de verwerking over bijvoorbeeld tienof vijftien jaar moeilijker in te schatten. Ook is het mogelijk dat de markt inde periode tussen dat het product op de markt wordt gebracht en eenafvalstof wordt sterk verandert. Dit kan bijvoorbeeld doordat producentenstoppen of nieuwe producenten hun intrede doen. Bij nieuwe langcy-clische producten komt daar nog bij dat de verwerkingskosten in eenomslagstelsel in de eerste jaren zeer laag zijn omdat er relatief weinigproducten afval worden ten opzichte van de nieuwe producten die op demarkt geplaatst worden.De kans dat er met een omslagstelsel voldoende geld beschikbaar is bijlangcyclische producten op het moment dat er kosten gemaakt worden,neemt door al deze redenen af. Met een omslagstelsel zouden deverwerkingskosten voor producten van producenten die gestopt zijn,worden afgewenteld op de producenten die nog actief zijn in de markt.Die dan onevenredig hoge verwerkingskosten maken. Zodoende is hetvoor deze producten noodzakelijk om een vorm van een kapitaaldekkings-stelsel te hanteren. In een kapitaaldekkingsstelsel wordt er gespaard voortoekomstige afvalverwerkingskosten. Daarmee betalen ook producentendie stoppen met bedrijfsactiviteiten voordat hun product afval wordt meeaan de afvalverwerkingskosten van die producten; volgens het principe«de vervuiler betaalt».Voor zonnepanelen zal hier aandacht aan gegeven worden binnen denieuwe aanvraag voor een algemeen verbindend verklaring door StichtingOpen. Stichting Open is de collectieve producentenorganisatie dieuitvoering geeft aan de UPV Afgedankte Elektrische en ElektronischeApparaten (hierna: AEEA).De aanbeveling van het PBL om rekening te houden met de specifiekekenmerken van energietransitieproducten wordt door het kabinet omarmden zal worden meegenomen in de kabinetsinzet voor de aangekondigdeherziening van de WEEE-Richtlijn in 2026. Apparaten – waaronderzonnepanelen – bevatten veelal kritieke materialen die nog niet optimaalteruggewonnen worden gedurende het recyclingproces. Het is van grootbelang dat het terugwinnen van deze materialen meer aandacht krijgt inde herziene WEEE-Richtlijn door bijvoorbeeld het opnemen van materiaal-specifieke recycledoelstellingen. Om de levensduur van apparaten beter tereflecteren in de inzameldoelstelling zal vanaf dit jaar enkel getoetstworden aan de inzameldoelstelling van 85% inzameling van de in een jaargeproduceerde hoeveelheid AEEA5. Dit maakt het overbodig om een apartinzamelingsvereiste voor zonnepanelen in te voeren. De 85% inzameldoel-stelling houdt namelijk reeds rekening met de levensduur van producten.Stimuleren van levensduurverlenging binnen UPVDaaropvolgend adviseert het PBL eveneens om UPV-systemen dusdanigte ontwerpen dat levensduurverlenging gestimuleerd wordt. Hierbij wordteen aantal suggesties gegeven, waaronder het instellen van een reparatie-en hergebruikfonds en de introductie van een digitaal productpaspoort.Het stimuleren van hergebruik van producten is een speerpunt van hetnationale circulaire economie beleid. In het kader van het doorontwikkel-traject voor het instrument UPV onderzoekt CE Delft op dit moment hoeUPV meer op circulariteit gericht kan worden. Daarbij worden ook optiesin kaart gebracht om hergebruik en reparatie te bevorderen. Dit rapportwordt samen met de kabinetsreactie hierop kort na de zomer gedeeld met5Kamerstukken II 2024–2025, 36 600 XII, nr. 78Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 852, nr. 3754 de Tweede Kamer. Het kabinet staat in het algemeen positief tegenover deimplementatie van digitale productpaspoorten zoals reeds opgenomen inde Batterijenverordening en de Ecodesign for Sustainable ProductRegulation6 (hierna: ESPR). Via de ESPR worden producteisen gesteld,zoals productpaspoorten, met als doel om producten duurzamer temaken. De productpaspoorten dienen niet alleen de herkomst ensamenstelling van producten te documenteren, maar ook het demonterenen repareren van de producten te ondersteunen. Daarnaast kunnen deproductpaspoorten toezicht vergemakkelijken. Met het oog op het gelijkspeelveld op de Europese markt is het echter van belang dat dezeproductpaspoorten Europees worden verplicht. Onder meer om deimplementatie van de productpaspoorten te vergemakkelijken, is recenthet Centre of Excellence for Data Sharing & Cloud7 opgericht. Onder deESPR worden per productgroep productspecifieke duurzaamheidseisen eninformatievereisten vastgesteld. In het Ecodesign Werkplan 2025–20308geeft de Commissie de prioriteit aan de productgroepen staal &aluminium, textiel, meubels, banden en matrassen. Het is daarom niet deverwachting dat er onder Ecodesign op korte termijn een verplichtingkomt voor een digitaal product paspoort voor zonnepanelen enwindturbines.Het gebruik van een productpaspoort kan ook buiten Ecodesign omverplicht worden, bijvoorbeeld via productregelgeving. Bij de herzieningvan de WEEE-Richtlijn zal het kabinet in algemene zin aandacht vragenvoor het instellen van productpaspoorten voor apparaten die kritiekematerialen bevatten, zoals zonnepanelen. Windturbines vallen niet onderde WEEE-Richtlijn en zullen zodoende niet in de onderhandelingen overde WEEE-Richtlijn worden meegenomen.Hoogwaardige recycling en terugwinning kritieke grondstoffenHet PBL adviseert om hoogwaardige recycling en terugwinning vankritieke grondstoffen te bevorderen. Voorbeelden hiervan zijn silicium inzonnepanelen, permanente magneten in windturbines en lithium, nikkel,kobalt en mangaan in batterijen voor elektrische voertuigen. De aanbe-veling om gerichte terugwinningseisen en eisen voor recyclaattoepassingin te stellen voor de bestaande UPV’s wordt opgevolgd. In de EuropeseBatterijenverordening9 is er sprake van recyclingefficiëntie doelstellingenvoor verschillende chemische batterijtypes evenals verplichtingen voorhet toepassen van recyclaat in nieuwe batterijen. Zoals eerder aange-geven zal Nederland bij de onderhandelingen over de Richtlijn AEEA in2026 aandringen op gerichte recycledoelstellingen voor bepaalde kritiekegrondstoffen. Binnen de ESPR wordt eveneens ingezet op de verplichtetoepassing van recyclaat in elektrische en elektronische apparaten waarmogelijk.Veiligheidseisen batterijen en gelijk speelveld in UPVAls laatste beveelt het PBL aan om te zorgen voor veiligheidseisen voorbatterijen waarvan de levensduur verlengd is en om voor alle UPV’s eengelijk speelveld en handhaving van UPV’s te faciliteren. Binnen de6Verordening (EU) 2024/1781 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van vereisten inzakeecologisch ontwerp voor duurzame producten, tot wijziging van Richtlijn (EU) 2020/1828 enVerordening (EU) 2023/1542, en tot intrekking van Richtlijn 2009/125/EG7Centre of Excellence for Data Sharing & Cloud8ESPR and Energy Labelling Working Plan 2025-30 | Environment9Verordening (EU) 2023/1542 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2023 inzakebatterijen en afgedankte batterijen, tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG en Verordening (EU)2019/1020 en tot intrekking van Richtlijn 2006/66/EGTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 852, nr. 3755 Batterijenverordening worden ook (veiligheids)eisen gesteld aanbatterijen voor hergebruik, herbestemming en herfabricage. Ook wordtaanbevolen om in te zetten op EU-brede uitvoering van UPV. VoorEV-batterijen en zonnepanelen is er reeds sprake van een EU-brede UPVvia de Batterijenverordening en de Richtlijn AEEA. Het kabinet blijft hiervoorstander van.Met betrekking tot het gelijk speelveld wordt door het PBL aangegevendat er nog geen algemeen verbindend verklaring (hierna: AVV) bestaatvoor EV-batterijen, hetgeen kan leiden tot een ongelijk speelveld in hetgeval dat de producent uit de markt verdwijnt voordat hun product deafvalfase bereikt.Ook zonder een AVV is er sprake van een gelijk speelveld bij EV-batterijen.Het gelijke speelveld wordt gecreëerd doordat de batterijenverordeningvoorschrijft dat producenten en PRO’s garanties bieden voor dekking vande afvalbeheerkosten bij stopzetting van het bedrijf. Deze garantie kan opverschillende manieren vorm krijgen. Bijvoorbeeld door de benodigdegelden op een derdenrekening te storten of door aansluiting bij een PROdie deze garanties via een kapitaaldekkingsstelsel vormgeeft. Aansluitingbij een PRO is ook mogelijk zonder AVV. Zonder deze garanties mag eenproducent geen producten aanbieden op de markt. Daarmee is het risicodat kosten afgewenteld worden op andere producenten ondervangen.Daarnaast kan een algemeen verbindend verklaring alleen wordenaangevraagd door producenten zelf. Het Rijk kan niet afdwingen dat ditgebeurt. Er is tot op heden niet gekozen door producenten vanEV-batterijen om een AVV aanvraag te doen.Tot slot ziet het kabinet net als het PBL ruimte voor verbetering van dehandhaving op UPV-systemen. Dit is een van de aandachtspunten van hetdoorontwikkeltraject voor het instrument UPV10. De wens is om hethandhavingsinstrumentarium van de ILT uit te bereiden en de ILT vanbetere informatie te voorzien om de handhaving te verbeteren. De TweedeKamer wordt kort na de zomer geïnformeerd over de vorderingen in hetdoorontwikkeltraject UPV.ConclusieConcluderend zijn de aanbevelingen in het PBL rapport hoofdzakelijk inlijn met het staande en in ontwikkeling zijnde beleid, zowel EU-breed alsnationaal. De opvolging van de aanbevelingen wordt zodoende meege-nomen in de lopende trajecten aangaande de doorontwikkeling van hetinstrument UPV en de aanstaande herziening van de WEEE-Richtlijn.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,A.A. Aartsen10Kamerbrief over doorontwikkeling UPV | Kamerstuk | Rijksoverheid.nlTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 852, nr. 3756