Kabinetsinzet afbouw fossiele subsidies in EU- en internationaal verband

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 813Kabinetsaanpak KlimaatbeleidNr. 1425 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 3 december 2024In het Regeerprogramma heeft het kabinet aangekondigd in te zetten ophet in Europees verband afbouwen van de fossiele subsidies gericht op deenergievoorziening. Zo worden klimaateffecten die gepaard gaan met hetgebruik van fossiele brandstoffen Europees beprijsd. Het kabinet vindt datin EU-verband stappen kunnen worden gezet omdat hiermee minderrisico’s bestaan op verstoring van het internationaal speelveld voorbedrijven en omdat de EU internationaal beter een koploperspositie kaninnemen dan individuele landen.In deze brief geef ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën,achtereenvolgens een toelichting op de volgende zaken:•de wenselijkheid van afbouw van fossiele subsidies en de kaderswaarbinnen dit volgens het kabinet moet plaatsvinden;•het toepasselijke instrumentarium op Europees niveau en de verhou-ding tot nationale doelstellingen en beleid;•overige relevante internationale ontwikkelingen;•de vervolgstappen die het kabinet voor zich ziet, en hoe de Kamerhierover wordt geïnformeerd.Met deze brief wordt opvolging gegeven aan de motie-Kröger c.s.1, 2De wenselijkheid van afbouw van fossiele subsidies en de kaderswaarbinnen dit volgens het kabinet moet plaatsvindenBeprijzing van broeikasgasemissies is een belangrijk beleidsinstrumentvan het kabinet om de klimaatdoelen te halen en partijen een verduurza-mingsprikkel te geven. Het is een robuuste en voorspelbare instru-mentvorm waarmee tevens invulling wordt gegeven aan het principe «devervuiler betaalt». Dit ziet het kabinet als een belangrijke bouwsteen voor1Kamerstuk 21 501-33, nr. 10722Een nadere toelichting op de Nederlandse positie op de COP29 ten aanzien van fossielesubsidies is reeds gegeven in een separate brief (Kamerstuk 31 793, nr. 274) waarmee ookinvulling is gegeven aan de motie Kröger c.s. (Kamerstuk 21 501-33, nr. 1092) kst-32813-1425ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14251 een rechtvaardige transitie. Daarnaast leidt beprijzing vaak tot eenbudgettaire opbrengst voor de overheid.In de afgelopen jaren zijn diverse stappen gezet om de beprijzing vanbroeikasgasemissies te verstevigen. Ten eerste is hetEU-emissiehandelssysteem aangescherpt en wordt het vanaf 2027uitgebreid naar onder meer de gebouwde omgeving en de mobiliteits-sector (ETS2). Ook op nationaal niveau zijn stappen gezet, waaronder deafbouw van een aantal fossiele subsidies. Belangrijke voorbeeldenhiervan zijn een vastgelegd pad voor jaarlijks oplopende tarieven in deenergiebelasting op aardgas3, een vastgelegd afbouwpad voor vrijstel-lingen in de energiebelasting voor elektriciteitsproductie, een vastgelegdafbouwpad voor het verlaagde tarief in de energiebelasting op aardgasvoor de glastuinbouwsector in combinatie met de introductie van eenCO2-heffing, de introductie van een nationale CO2-heffing voor deindustrie met een vastgelegd pad voor oplopende tarieven en afbouw vandispensatierechten, de afschaffing van vrijstellingen in de kolenbelasting,en de introductie en verhoging van de vliegbelasting.Het kabinet houdt vast aan het bestaande klimaatdoel van 55 procentemissiereductie in 2030 (ten opzichte van 1990). Uit de nieuwe Klimaat- enEnergieverkenning van PBL blijkt dat dit doel niet wordt gehaald. Hetkabinet besluit daarom in het voorjaar over alternatief beleid en kijkthierbij ook of en hoe extra beprijzing en mogelijke andere maatregelenkunnen bijdragen aan het halen van de doelen, in samenhang met inzetom bestaande belemmeringen weg te nemen en te zorgen dat derandvoorwaarden voor verduurzaming op orde zijn. Ter voorbereidinghierop wordt nader onderzoek gedaan naar welk beprijzingsniveau persector nodig is om te borgen dat de afgesproken klimaatdoelen wordengerealiseerd.Klimaatverandering is een wereldwijd probleem en de Nederlandseeconomie is internationaal georiënteerd. Beprijzing van broeikasgas-emissies is in de weglekgevoelige sectoren – zoals de energie-intensieveindustrie en de elektriciteitssector – daarom het meest effectief als demaatvoering in internationaal verband wordt afgestemd en in devormgeving van de beprijzing rekening wordt gehouden met hetinternationale speelveld. In deze sectoren bestaat namelijk het risico datproductie en emissie verplaatst wordt naar het buitenland als gevolg vannationale maatregelen. Als dit gebeurt is de kans groot dat er mondiaalnetto geen emissiereductie plaatsvindt of misschien zelfs een negatiefnetto effect is. Dit laatste kan het geval zijn als emissie verplaatst naarlocaties met minder streng klimaatbeleid en/of naar buiten hetEU-emissiehandelssysteem. In de uitwerking van het beprijzingsinstru-mentarium in deze sectoren zet het kabinet daarom in op maximaleinternationale samenwerking met omringende landen of in Europeesverband.In de EU kunnen nog veel stappen gezet worden in het versterken vanbeprijzing en het afschaffen van EU-brede vrijstellingen. Als dit in de EUgebeurt bevordert dit het gelijke speelveld binnen de EU. Ook kan de EU,veel beter dan Nederland alleen, internationaal een voortrekkersrolspelen. De EU heeft hier door haar schaal en ook bijvoorbeeld demogelijkheid om grensheffingen aan te scherpen, aanzienlijk meersturingsmogelijkheden en onderhandelingsmacht dan afzonderlijkelidstaten. Zo kan de EU ook andere landen beter bewegen om3Dit pad is vastgelegd in het Belastingplan 2023. In het Belastingplan 2025 zijn de tarieven tenopzichte van dit pad verlaagd. Desondanks is er een netto oploop van de tarieven tussen 2022en 2030.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14252 CO2-uitstoot te beprijzen. Dit onderstreept het belang van een goedeinternationale samenwerking op dit vlak.Hieronder wordt op hoofdlijnen geschetst wat de Europese en interna-tionale instrumenten zijn, wat de ontwikkelingen zijn op het vlak vanCO2-beprijzing en fossiele subsidies, en wat de voorgestelde inzet van ditkabinet is de komende periode.Europees instrumentarium en inzet van dit kabinet op hoofdlijnenEU-Emissiehandelssysteem (EU-ETS)Het EU-ETS is het belangrijkste instrument voor de reductie en beprijzingvan broeikasgasemissies in de EU. Er geldt een Europees uitstootplafonddat jaarlijks wordt verlaagd. De beschikbare ruimte onder dit plafondwordt verdeeld via verhandelbare emissierechten. Deze wordenbeschikbaar gesteld via veiling; er is daarbij een aflopende hoeveelheidgratis toegewezen rechten in samenhang met een oplopende grensheffingom het risico op koolstoflekkage te verminderen. Met een sterk EU-ETSdat zoveel mogelijk van de broeikasgasemissies omvat, wordt hetuitstootplafond gehandhaafd waarmee de EU-klimaatdoelen geborgdworden, en wordt een prijsprikkel gegeven voor investeringen in hetterugdringen van uitstoot. Bijkomend voordeel is dat hierdoor gestimu-leerd wordt om het gebruik van fossiele brandstoffen en daarmee deimportafhankelijkheid daarvan terug te dringen. Het EU-ETS stimuleertbovendien via verhandelbaarheid van uitstootrechten dat emissiereductiebinnen de EU plaatsvindt waar dit het meest kosteneffectief is. Met hetCarbon Border Adjustment Mechanism geldt een aan de EU-ETS-prijsgekoppeld beprijzingsmechanisme aan de EU-grens voor import, Hierdoorworden landen buiten de EU gestimuleerd om ook een ambitieusklimaatbeleid te voeren, waarmee het speelveld voor internationaalconcurrerende bedrijven wordt beschermd en daardoor verplaatsing enkoolstoflekkage wordt tegengegaan.Bovengenoemde kenmerken van het EU-ETS maken dat het kabinet hetEU-ETS als een belangrijk instrument ziet. Een sterk ETS beperkt dehoeveelheid maatregelen die op nationaal niveau nodig zijn om emissie-reductie en energiebesparing te stimuleren. Conform de afspraak uit hetRegeerprogramma om in te zetten op de afbouw van fossiele brandstof-subsidies in EU-verband, zal het kabinet bij de aankomende herzieningvan de ETS-richtlijn inzetten op het afbouwen van vrijstellingen in het ETSen zo zoveel mogelijk emissies afkomstig van het gebruik van fossielebrandstoffen onder het ETS te beprijzen. Dit is niet alleen gunstig ombroeikasemissies binnen de gehele EU terug te dringen, het biedtNederlandse bedrijven ook een relatief voordeel, omdat voor veel van desectoren die thans buiten het ETS vallen al nationale CO2-heffingengelden.Voor het ETS1 gaat het o.a. om het betrekken van afvalverbrandingsinstal-laties binnen de reikwijdte. Deze installaties vallen in Nederland reedsonder de nationale CO2-heffing industrie. Als ze ook in de EU onder ETS1vallen ontstaat er een gelijker speelveld. Specifiek voor de luchtvaart moetin 2026 worden besloten of (een deel van) de emissies van lange-afstandsvluchten (van en naar de EU) worden betrokken in het ETS1. Hetkabinet zal zich hier te zijner tijd over buigen.Voor het ETS2 gaat het om verbreding naar alle fossiele brandstoffen inde resterende sectoren, waaronder in de landbouw en mobiliteit (binnen-vaart, spoor, etc.). Nederland en diverse andere lidstaten maken reedsgebruik van de opt-in, waardoor een groot deel van de fossiele brand-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14253 stoffen in de resterende sectoren van deze lidstaten reeds onder ETS2vallen. Door in te zetten op verbreding op EU-niveau, wordt binnen de EUeen gelijk speelveld gerealiseerd.Als laatste zal de herziening van het ETS ook gaan om de gratis rechten.Het kabinet vindt dat moet worden geëvalueerd welke gratis rechtenkunnen worden afgebouwd. Dit is bijvoorbeeld mogelijk door de scopevan CBAM te verbreden naar nieuwe sectoren. Hiertoe zal de Commissiein 2025 een evaluatie uitvoeren. Het kabinet zal zijn positie bepalen aan dehand van de resultaten van deze evaluatie. Daarnaast zijn er specifiekeregelingen voor de toewijzing van gratis rechten in het ETS om andereredenen dan een risico op koolstoflekkage. Het kabinet vindt dat dezeregelingen ook zouden moeten worden geëvalueerd en de gratis rechtenmoeten worden afgebouwd waar dit mogelijk blijkt, ook met het oog opbehoud van een gelijk speelveld. Het gaat bijvoorbeeld om de gratisrechten voor fossiele stadswarmtecentrales onder het ETS2. Hier bestaatgeen risico op koolstoflekkage en de gratis rechten zorgen ervoor datduurzame warmtebronnen minder aantrekkelijk zijn.Daarnaast werkt het kabinet een Sociaal Klimaatplan uit onder hetEuropese Sociaal Klimaatfonds (SCF). Het SCF biedt een kans voorlidstaten om Europese middelen te gebruiken om de sociaaleconomischeimpact van het ETS2 op kwetsbare huishoudens en kleine bedrijven temitigeren met behulp van investeringen in verduurzaming van demobiliteit en de gebouwde omgeving. Het SCF treedt in werking in 2026(één jaar voordat ETS2 start) en loopt tot 2032.4 In lijn met de vereistenvan het SCF zal het kabinet de mogelijke nationale maatregelen begin2025 consulteren. Definitieve besluitvorming volgt integraal in hetvoorjaar.Richtlijn Energiebelastingen (ETD)Een andere route om te komen tot betere beprijzing van maatschappelijkekosten van het gebruik van fossiele brandstoffen op EU-niveau is via deRichtlijn Energiebelastingen (ETD). Die richtlijn bestaat sinds 2003 enbevat minimumtarieven voor het belasten van diverse energieproductenen elektriciteit. Ook is in de ETD vastgelegd dat diverse toepassingen vanenergieproducten en elektriciteit niet belast worden. Op 14 juli 2021presenteerde de Europese Commissie een voorstel voor herziening van deETD als onderdeel van het Fit-for-55-pakket. Het Hongaarse voorzitter-schap heeft aangekondigd de ETD politiek te willen agenderen op debijeenkomst van de Raad Economische en Financiële Zaken (ECOFIN)10 december a.s. Het voorstel is onder druk van verschillende anderelidstaten gedurende de onderhandelingen minder ambitieus geworden.Het voorliggende compromisvoorstel zet nog steeds enkele stappenvooruit, maar laat ook een aantal barrières om fossiele voordelen tekunnen uitfaseren in stand. Nederland zet zich conform het BNC-fiche invoor een ambitieuze uitkomst in deze onderhandelingen, dat wil zeggenvoor afbouw van (verplichte) vrijstellingen voor fossiele brandstoffen viade ETD waar dit een effectieve en efficiënte transitie naar een klimaatneu-traal, welvarend en concurrerend Europa dient. Dat betekent dat hetkabinet daarbij steeds goed kijkt naar de effecten op energie-afhankelijkheid, klimaat en concurrentiekracht van NL en de EU. Doorafbouw van (verplichte) vrijstellingen wordt voorkomen dat fossielesubsidies vastliggen in Europese regels. De Kamer heeft separaat eenvoorstel voor de inzet op deze ECOFIN-raad ontvangen.54Een gedetailleerdere toelichting op het SCF is gegeven in Kamerstuk 29 023, nr. 5225Kamerstuk 21 501-07, nr. 2078Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14254 Verdere inzet op afbouw fossiele subsidies in EU-verbandDe nieuwe Europese Commissie zal conform de Mission Letter aanCommissaris Hoekstra een raamwerk voorstellen om subsidies voorfossiele brandstof uit te faseren met als doel de afhankelijkheden vanEuropa te verminderen en de klimaattransitie te bevorderen. Rond hetaantreden van de nieuwe Commissie is het opportuun om suggesties in tebrengen bij de Commissie over waar het raamwerk volgens Nederlandaan zou moeten voldoen.Het kabinet hecht eraan dat het raamwerk duidelijkheid en voorspel-baarheid biedt aan investeerders, een gelijk speelveld voor internationaalconcurrerende bedrijven borgt en in lijn is met de 1.5-graden ambitie waarde EU zich aan heeft gecommitteerd. Het kabinet bepleit dat transparantieover de fossiele subsidies van lidstaten wordt verbeterd en dat deCommissie ook een inventarisatie maakt van fossiele subsidies in hetEU-budget zodat deze goed in beeld zijn. In zowel de nationale alsEU-inventarisaties is het belangrijk dat het samenspel van heffingen ensubsidies in totaliteit in kaart wordt gebracht, net zoals Nederland in deMiljoenennota doet.Tijdelijke crisismaatregelen om bedrijven en huishoudens bescherming tebieden tegen prijsvolatiliteit als gevolg van de Europese gascrisis moetenwat het kabinet betreft worden stopgezet wanneer die niet langer nodigzijn. Bij elke beoordeling om een tijdelijke fossiele subsidie al dan niet instand te houden, is het belangrijk om plannen voor alternatieve oplos-singen aan te dragen die structureel bijdragen aan de transitie richtingeen klimaatneutrale EU.Internationale ontwikkelingenOok zet het kabinet in op internationale afspraken over uitfasering vanfossiele subsidies. Dit gebeurt met name via COFFIS en de CoFMCA. Hiervolgt een toelichting op deze inzet.Coalition on Fossil Fuel Incentives and Subsidies (COFFIS) en de COP29Tijdens de COP28 heeft Nederland de internationale coalitie COFFISgelanceerd, gericht op het in kaart brengen en uitfaseren van subsidiesvoor fossiele brandstoffen. Tijdens de COP28 hebben twaalf landengetekend6. Zwitserland is daarbij later aangesloten. Op de COP29,afgelopen maand, zijn het Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland enColombia toegetreden. COFFIS richt zich op drie pijlers: 1) transparantieen methodologie; 2) onderzoek naar internationale barrières voor deuitfasering van fossiele brandstofsubsidies, en; 3) nationale uitfaserings-plannen en een internationale dialoog hierover. Hierbij horen verschil-lende verplichtingen. De deelnemende landen hebben na toetreding eenjaar om een nationale inventaris van fossiele brandstofsubsidies tepubliceren. Vijf van de oorspronkelijke tekenaars hebben een nationaleinventaris gepubliceerd. Dit zijn Nederland, België, Ierland, Oostenrijk enFrankrijk. Vijf landen zullen dit in de komende maanden doen. COFFIS isnauw in contact met de overige landen die nog een nationale inventarismoeten publiceren en zal ze ook aansporen om dit zo snel mogelijk tedoen. Drie landen hebben aangegeven extra capaciteit nodig te hebbenom de nationale inventaris te verwezenlijken. Het secretariaat van COFFIS,IISD, is met hen in overleg om te kijken hoe ze technische ondersteuningkan bieden om de nationale inventaris tot stand te brengen.6Dit betreft de landen: Nederland, Antigua en Barbuda, Oostenrijk, België, Canada, Costa Rica,Denemarken, Finland, Frankrijk, Ierland, Luxemburg, Spanje.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14255 Ook hebben landen zich gecommitteerd aan het ontwikkelen van eenuitfaseerplan. De landen die zijn toegetreden tijdens de COP28 hebben inhet werkplan van de coalitie toegezegd op de COP30 hier een eersteaanzet voor af te hebben. Dit betekent niet dat alle fossiele subsidiesdirect hervormd moeten worden, maar wel dat landen deskundig kijkenwat de mogelijkheden hiervoor zijn, wat de impact hiervan is en welketijdslijnen hieraan gekoppeld kunnen worden. De landen werken samenom dit op de meest efficiënte manier in kaart te brengen en van elkaar tekunnen leren. Het streven is om de internationale coalitie steeds verder uitte breiden met ambitieuze landen. Nederland is als voorzitter van decoalitie continu in gesprek met landen om lid te worden van COFFIS.Inclusive Forum on Carbon Mitigation Approaches (IFCMA)In 2022 heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking enOntwikkeling (OESO) het IFCMA gelanceerd7. De opzet van het IFCMA isom de verschillende opties voor klimaatbeleid (CO2-beprijzing, regulering,overige maatregelen) beter in kaart te brengen en om de CO2-impact vandeze verschillende maatregelen beter te kunnen vergelijken en optimali-seren. Het in kaart brengen van de netto effectieve CO2-beprijzing maaktdeel uit van het werk van de IFCMA. Nederland participeert in de JointMeeting of Tax and Environmental Experts waar deze aanpak wordtontwikkeld.Tot slot – vervolgstappenDe komende tijd zal het kabinet zich in de EU- en internationale dossiers inde respectievelijke Europese raden en internationale gremia inzetten langsde lijnen zoals geschetst in deze brief. Dit gebeurt bijvoorbeeld in deGreen Growth Group (GGG) die voorafgaand aan de Milieuraad op17 december aanstaande plaatsvindt en wordt voorgezeten doorNederland. Het kabinet zal in de GGG het voortouw nemen om deinkomende Europese Commissie te voeden met ideeën ter invulling vanhet nieuwe uitfaseerraamwerk voor fossiele brandstofsubsidies. Daarbijzal het kabinet aansturen op betere implementatie van bestaandeafspraken en het beter benutten van sturingsmechanismes zoals het INEKen het Europees Semester. Daarnaast zal de afbouw van fossielebrandstofsubsidies een speerpunt zijn voor het kabinet bij een volgendeherziening van aanpalende wet- en regelgeving zoals de GovernanceRegulation en het Europese staatssteunbeleid. Op momenten dat erconcrete besluitvorming voorligt over EU-richtlijnen dan zal het kabinet deKamer inlichten.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. Hermans7Het IFCMA telt nu 59 leden inclusief 14 G20-leden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14256