Ontwikkelingen beheer staatsdeelnemingen 2025

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202528 165Deelnemingenbeleid RijksoverheidNr. 446 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VANFINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 19 maart 2025Conform de monitoringscyclus staatsdeelnemingen, zoals vastgestelddoor de vaste commissie voor Financiën, informeren de Staatssecretarisvan Financiën – Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane en ik uw Kamer aanhet begin van ieder jaar over belangrijke ontwikkelingen rondom destaatsdeelnemingen.In deze brief over het beheer van staatsdeelnemingen in 2025 sta ik eerststil bij de invulling van het beleid uit de Nota DeelnemingenbeleidRijksoverheid 2022 (hierna: Nota 2022). Daarna informeer ik u over deafgeronde evaluaties van het aandeelhouderschap in Thales en COVRA.Vervolgens ga ik in op ontwikkelingen bij KLM, Invest-NL en InvestInternational, NLFI en UCN. Verder gaat de Staatssecretaris Fiscaliteit,Belastingdienst en Douane in op de kansspeldeelnemingen HollandCasino en Nederlandse Loterij. Tot slot meld ik u bij deze dat hetdashboard1, waarmee de implementatie van de Nota 2022 inzichtelijkwordt gemaakt, wordt geactualiseerd. De indicatoren in het dashboardworden tweemaal per jaar geüpdatet.DeelnemingenbeleidZoals ik in mijn brief van 14 november 20242 met u heb gedeeld, vind ikhet verstandig om zo veel mogelijk continuïteit in het deelnemingenbeleidte bewaken en de Nota 2022 ongewijzigd te laten. Consistent beleid vanuitde aandeelhouder stelt de deelnemingen in staat om op consistente wijzeinvulling te geven aan hun bedrijfsvoering, wat naar verwachtingbijdraagt aan een consistente borging van de publiek belangen. Tegelij-kertijd heb ik u laten weten dat er in de tussenliggende periode natuurlijkaltijd ruimte moet zijn om naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingenen/of voortschrijdend inzicht andere keuzes te maken. Uw Kamer heeft1https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/staatsdeelnemingen/dashboard-staatsdeelnemingen2Kamerstukken II, 2024–2025, 28 165, nr. 430. kst-28165-446ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 165, nr. 4461 hier tijdens het commissiedebat Staatsdeelnemingen op 28 november2024 (Kamerstuk 28 165, nr. 445) en het tweeminutendebat op18 december 2024 ook op gereflecteerd, specifiek ten aanzien van hetbeloningsbeleid en de betrokkenheid van de staat bij de strategie vandeelnemingen.BeloningsbeleidHet doel van het geldende beloningsbeleid is dat het leidt tot belonings-maxima die deelnemingen in staat stellen geschikte bestuurders te vindenen die maatschappelijk verantwoord zijn. Om te komen tot passendebeloningsniveaus is de volgende systematiek als hulpmiddel gebruikt.Allereerst is gekeken welk deel van de activiteiten overwegend binnenpublieke kaders en welk deel van de activiteiten overwegend binnenprivate kaders plaatsvindt. Vervolgens is voor het publieke deel de Wetnormering topinkomens (WNT) als referentie gebruikt en voor het privatedeel (maximaal) de mediaan van een private peergroup met vergelijkbarebedrijven. Daaruit volgt een maximale beloning. Het lid De Vree heeft meteen aangenomen motie verzocht om de WNT zo veel mogelijk vantoepassing laten zijn op staatsdeelnemingen en bij afwijkingen het complyor explain-principe hanteren.3 Ik zal naar aanleiding hiervan eenonderzoek laten uitvoeren naar bestuurdersbeloningen. Hierin zal onderandere gekeken worden in hoeverre de maximale WNT-norm deelne-mingen in staat zal stellen om geschikte bestuurders te vinden. Daarnaastzal in dit onderzoek ook naar de commissarisvergoedingen wordengekeken. Ik zal uw Kamer informeren over de uitkomsten van hetonderzoek.StrategieDe strategie van een deelneming bepaalt de langetermijnkoers van deonderneming en dient in lijn te zijn met het publieke belang. Sinds deNota 2022 speelt de staat als aandeelhouder, via een actieve invulling vanhet consultatierecht, een grotere rol bij strategieherijkingen. De motie vanhet lid Joseph4 verzoekt om bij staatsdeelnemingen waar de staat eenmeerderheidsaandeel heeft een instemmingsrecht voor de strategie vastte leggen. Ik vind het van belang om de gevolgen hiervan goed in beeld tehebben. Indien de staat een instemmingsrecht heeft, kan de kans opstaatsaansprakelijkheidsstelling toenemen. Daarnaast leidt een instem-mingsrecht op de strategie mogelijk tot andere financiële, operationele enjuridische risico’s. Om deze risico’s en mogelijke consequenties zorgvuldigin kaart te brengen, zal ik juridisch advies inwinnen bij de Landsadvocaat.Ik zal uw Kamer informeren over de uitkomst hiervan. Eventuele risico’skunnen dan afgewogen worden tegen de toegevoegde waarde van eennauwere betrokkenheid van de staat bij de strategie via een instemmings-recht.EvaluatiesConform de Nota 2022 wordt het aandeelhouderschap in elke deelnemingminimaal één keer per zeven jaar geëvalueerd. De evaluaties wordenvolgens het evaluatiemodel uit het «Handboek Evalueren» uitgevoerd.Hierbij staan drie vragen centraal:1.Wat zijn de publieke belangen bij de activiteiten van de deelneming?2.Is er een staatsdeelneming nodig voor het borgen van de belangen?3.Geven bevindingen in punt 1 en 2 aanleiding voor een wijziging in deaandeelhoudersstructuur?3Kamerstukken II, 2024–2025, 28 165, nr. 437.4Kamerstukken II, 2024–2025, 28 165, nr. 438.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 165, nr. 4462 In 2024 is het aandeelhouderschap in NS, Thales Nederland en COVRAgeëvalueerd. De evaluatie naar NS is reeds met uw Kamer gedeeld.5 Deevaluaties van het aandeelhouderschap in Thales en COVRA treft u in debijlagen. Hieronder informeer ik u over de belangrijkste uitkomsten.Evaluatie Thales NederlandDe staat is 1% aandeelhouder in Thales Nederland samen met de FranseThales Group die de overige 99% bezit. Voor Nederland is het belangrijkom toegang te hebben tot de hoogwaardige radartechnologie die ThalesNederland maakt en is het belangrijk dat Nederland invloed heeft binnenonder andere de NAVO die gepaard gaat met militaire productie vanThales Nederland. Het publieke aandeelhouderschap speelt een belang-rijke rol bij het ontwikkelen van radarsystemen in Nederland, omdatThales Nederland afhankelijk is van de bereidheid van buitenlandseoverheden om specifieke informatie te delen voor ontwikkeling van deradarsystemen. Het staatsaandeel is essentieel voor deze bereidheid.Uit de aandeelhoudersevaluatie blijkt dat het nodig blijft om het staats-aandeel in Thales Nederland te handhaven voor het borgen van depublieke belangen zoals hierboven beschreven. Nationale wetgevingalleen kan deze publieke belangen niet borgen, omdat informatiedelingstaat of valt bij het vertrouwen dat buitenlandse overheden als klanthebben in Thales Nederland. Er is op dit moment geen aanleiding om deomvang van het aandeelhouderschap te wijzigen, omdat het geïdentifi-ceerde belang wordt geborgd door het feit dat de staat een belang heeft inThales Nederland. Extern adviseur EY heeft beoordeeld dat het proces vande evaluatie heeft plaatsgevonden conform het handboek en dat deargumentatielijn logisch is.Evaluatie COVRACOVRA is verantwoordelijk voor het verzamelen, verwerken, opslaan enbeheren radioactief afval in Nederland. De aandelen in COVRA wordenvolledig gehouden door het Ministerie van Financiën. Partijen die inNederland willen werken met radioactieve stoffen of splijtstoffen, hebbendaar volgens de Kernenergiewet een vergunning voor nodig. Onderdeelvan een vergunning zijn de strikte eisen voor het beheer van radioactiefafval, waaronder de eis om radioactief afval aan te bieden aan COVRA.Er is op basis van de evaluatie geen directe aanleiding om de huidigeuitvoeringsvorm of het aandeelhouderschap van de staat in COVRA tewijzigen. Wel is het zo dat de groeiende nucleaire ambities in Nederlandkansen en uitdagingen met zich meebrengen voor COVRA. Eventueleuitbreiding van kernenergie leidt tot grotere volumes radioactief afval, watvraagt om investeringen in de verwerkings- en opslagcapaciteit. Datbetekent dat er bij iedere beleidsbeslissing over kernenergie integraalgekeken dient te worden naar de consequenties voor COVRA, of erinvesteringen nodig zijn en of die passen binnen de bestaandefinancierings- en tariefstructuur van COVRA. Want alleen met afdoendeopslag voor radioactief afval zijn de nucleaire ambities realiseerbaar.Aankomende evaluatiesIn 2025 wordt het aandeelhouderschap in de staatsdeelnemingen FMO,Schiphol, Air France-KLM en KLM geëvalueerd. Zodra de evaluaties zijnafgerond zal ik uw Kamer over de uitkomsten informeren.5Kamerstukken II, 2023–2024, 28 165, nr. 428.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 165, nr. 4463 Opvolging aanbevelingen evaluatie steunpakket KLM voor hetopstellen van financiële crisis indicatorenIn de door extern adviseur EY uitgevoerde evaluatie van het steunpakketaan KLM wordt aangegeven dat de in de financiële sector toegepasteherstel- en resolutieplanning waardevolle aanknopingspunten heeft voorde specifieke casus van KLM.6 EY wijst onder meer op aanknopings-punten zoals het hanteren van een gestructureerde aanpak, inclusief eenalgemeen belangtest en de monitoring op crisisindicatoren, en deopgenomen herstel- en resolutie instrumenten. Daarom beveelt EY in hetrapport aan om crisisindicatoren te bepalen en herstel- en resolutiestrate-gieën te formuleren voor KLM.In de kabinetsreactie is door de Minister van Infrastructuur en Waterstaaten mijzelf aangegeven dat er voor KLM een aantal financiële indicatorenzullen worden bepaald, die ook als crisisindicatoren dienen, om daarmeede financiële ontwikkelingen goed te kunnen monitoren. Inmiddels isgestart met een financieel onderzoek naar geschikte indicatoren om definanciële situatie bij KLM te monitoren en indicatoren die ook aansluitenbij het beleid uit het handboek financiële positie van mijn ministerie. Omde juiste indicatoren te identificeren wordt eerst de financiële situatie vanKLM en Air France-KLM in kaart gebracht. Bovendien wordt onderzochtwelke herstel- en resolutie instrumenten geschikt zouden zijn voor eenonderneming als KLM en wordt gekeken naar best practices uit hetbuitenland. Door het financiële onderzoek beoogt het kabinet voorbereidte zijn en adequaat te kunnen handelen bij eventuele toekomstigeliquiditeits- en solvabiliteitsvraagstukken bij KLM. Adviseur EY onder-steunt bij dit financieel onderzoek.De hierboven genoemde aanbeveling tot het uitvoeren van een algemeenbelangtest wordt dit jaar ook uitgevoerd doordat het aandeelhouderschapin KLM en Air France-KLM wordt geëvalueerd. In deze evaluatie zal ookhet publieke belang van het aandeelhouderschap aan de orde komen.Met het verzenden van de uitkomsten van de evaluatie van het steun-pakket aan KLM zijn de motie Ephraïm7 en de motie Romke de Jong8afgedaan. Ook de toezegging dat alles waar de leden tijdens het commis-siedebat Staatsdeelnemingen van 27 maart 2024 (Kamerstuk 28 165,nr. 425) wat dit onderwerp betreft om hebben gevraagd in de evaluatieterugkomt, is afgedaan met het versturen van de evaluatie.9 De gewijzigdemotie-Slootweg/Grinwis10 is afgedaan in de brief «Kamerbrief overmogelijkheden vervolgstappen tegen KLM naar aanleiding van gebrekkigenaleving steunpakket».11Verkenning integratie Invest International en Invest-NLHet kabinet heeft aanvullende middelen ter beschikking gesteld aanInvest-NL en Invest International12. Conform artikel 3.1 van de Comptabili-teitswet stuur ik u bij deze brief het ingevulde format «BeleidskeuzesUitgelegd» voor deze additionele middelen.6Kamerstukken II, 2024–2025, 29 232, nr. 69.7Kamerstukken II, 2022–2023, 28 165, nr. 403.8Kamerstukken II, 2022–2023, 28 165, nr. 404.9Kamerstukken II, 2023–2024, TZ202404-052.10Kamerstukken II, 2022–2023, 28 165, nr. 408.11Kamerstukken II, 2023–2024, 29 232, nr. 63.12Miljoenennota 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 165, nr. 4464 Het kabinet verkent daarnaast of, en zo ja onder welke voorwaarden, eenintegratie van Invest-NL en Invest International mogelijk is, op zodanigewijze dat de beleidsdoelen van beide organisaties worden versterkt(binnen de geldende budgettaire afspraken). Het onderzoek wordtmomenteel in samenwerking met diverse betrokken partijen uitgevoerd. Ikverwacht voor de zomer de uitkomsten van deze verkenning met uwKamer te kunnen delen. In het tweeminutendebat op 18 december 2024hebben de leden Inge van Dijk en Dassen een motie ingediend waarinwordt verzocht in dit onderzoek ook te kijken naar wat nodig is om deandere in Nederland aanwezige investeringsinstrumenten in éénslagkrachtige organisatie te integreren.13 Conform het tweeminutendebatzullen we de verkenning van een eventueel samengaan van Invest-NL enInvest International eerst afronden en uw Kamer hierover informeren. Naafronding van de verkenning zal opvolging worden gegeven aan de motieInge van Dijk en Dassen, waarin het kabinet wordt opgeroepen om teonderzoeken wat er nodig is om ook de andere in Nederland aanwezigeinvesteringsinstrumenten in één organisatie te integreren.NLFI – de VolksbankMet mijn appreciatie van het NLFI-advies over de toekomstopties voor deVolksbank heb ik drie moties rond de Volksbank afgedaan.14 De motieMarkies en Nijboer verzocht de regering om de mogelijkheid te onder-zoeken om de Volksbank in staatshanden te houden en de motie Heermaverzocht de regering de optie van een coöperatieve bank te onder-zoeken.15 NLFI heeft in haar advies o.a. een coöperatief organisatiemodelen de mogelijkheid om de Volksbank in staatshanden te houden onder-zocht. NLFI concludeert dat beide opties niet realistisch zijn. In mijnappreciatie van het advies van NLFI onderschrijf ik deze conclusie.Daarnaast geldt voor de optie staatsbank dat zowel ikzelf als mijnvoorganger geconcludeerd hebben dat er geen publieke belangen in definanciële sector zijn waarbij specifiek de Volksbank een rol dient te spelenen dat daarom een staatsbank niet voor de hand ligt.16De motie Van Hijum en Nijboer verzocht de regering om te onderzoekenop welke wijze het nutskarakter van de Volksbank het best kan wordengewaarborgd.17 In mijn appreciatie van het NLFI-advies concludeer ik datin de identiteit van de bank op voorhand geen onderdelen zijn die verdere(strikte) borging daarvan in de governance van de bank noodzakelijkmaken. Samen met de conclusie dat er geen publieke belangen in definanciële sector zijn die met de Volksbank geborgd zouden moetenworden, zie ik geen aanleiding om op dit moment te kiezen voor eenbepaald governancemodel om het karakter van de Volksbank te borgen.18Tijdens eventuele onderhandelingen met (een) potentiële koper(s) kan opdat moment beoordeeld worden of bepaalde governancemodellenwenselijk zijn.Verder wil ik de toezegging om de Tweede Kamer te informeren over deVolksbank en de toezegging om de Eerste Kamer te informeren over devoortgang van de Volksbank om een besluit over haar toekomst te nemenafsluiten.19 Met mijn appreciatie van het NLFI-advies over de toekom-stopties voor de Volksbank heb ik een richtinggevend besluit genomen13Kamerstukken II, 2024–2025, 28 165 nr. 440.14Kamerstukken II, 2024–2025, 33 532, nr. 98.15Kamerstukken II, 2015–2016, 34 346, nr. 17 en Kamerstukken II, 2019–2020, 35 300, nr. 14.16Kamerstukken II, 2024–2025, 33 532 en 32 013, nr. 99.17Kamerstukken II, 2013–2014, 32 013, nr. 45.18Kamerstukken II, 2022–2023, 32 013, nr. 286.19Kamerstukken I, 2015–2016, T02187 en Kamerstukken II, 2015–2016, 33 532, nr. 61.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 165, nr. 4465 om de Volksbank en NLFI te vragen zich voor te bereiden op eenbeursgang of onderhandse verkoop. NLFI brengt, conform mijn verzoek,jaarlijks verslag uit over de stand van zaken bij de Volksbank en over degereedheid van de Volksbank om een besluit te nemen over zijn toekomst.NLFI blijft dit doen en ik blijf dit doorgeleiden naar uw Kamer. Daarnaastblijf ik, zoals gebruikelijk, uw Kamer over relevante (voorgenomen)besluiten omtrent de Volksbank informeren.Daarnaast is toegezegd uw Kamer te zijner tijd te informeren over devoortgang van de Volksbank in het op orde brengen van haar systema-tische integriteitsrisicoanalyse (SIRA).20 Met behulp van de SIRA brengtde bank haar risico’s in kaart voor het adequaat uitvoeren van depoortwachtersrol bij het voorkomen van witwassen en terrorismefinan-ciering. De Volksbank heeft in augustus 2024 de SIRA bij DNB opgeleverden DNB heeft vastgesteld dat deze voldoet aan de minimale wettelijkevereisten.21 Hiermee beschouw ik deze toezegging als afgerond.Ten slotte zijn tijdens het tweeminutendebat Staatsdeelnemingen op18 december 2024 twee moties ingediend die door uw Kamer zijnaangenomen. Allereerst de motie van het lid Van der Lee c.s. om deVolksbank niet te privatiseren. De vaste commissie voor Financiën heeftmij tevens verzocht hierover spoedig een brief te zenden. Aan dat verzoekkom ik met deze brief tegemoet.22 Privatisering van de Volksbank is op ditmoment niet aan de orde. Uit de analyse van NLFI blijkt dat de Volksbanknog een aantal jaar nodig heeft om helemaal verkoopgereed te zijn. In lijnmet het advies van NLFI heb ik de Volksbank wel gevraagd om zich voorte bereiden op de toekomstopties onderhandse verkoop en beursgang,maar daarmee is het definitieve verkoopbesluit nog niet genomen. Deonderliggende zorgen over de toegankelijkheid van bancaire dienstver-lening deel ik, maar dit betreft een sectorbrede opgave, die breder is danenkel de Volksbank. Ik heb uw Kamer onder meer in december 2024geïnformeerd dat als in 2026 blijkt dat de samenwerking in hetMaatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (MOB) niet toereikend is, ik gakijken naar andere mogelijkheden om de toegankelijkheid te waarborgen,bijvoorbeeld via regulering.Daarnaast is de motie van het lid Vermeer aangenomen om de regiokan-toren van de Volksbank in stand te houden en de naam «de Volksbank» tebehouden.23 In mijn brief van 9 december 2024 ben ik onder meeringegaan op de zeggenschap van de aandeelhouder bij staatsdeelne-mingen in het algemeen en in het bijzonder in de situatie van deVolksbank.24 De raad van bestuur van de Volksbank gaat over dedagelijkse bedrijfsvoering van de onderneming, zoals de vormgeving vande fysieke dienstverlening en de merknamen. Daarnaast gelden voor dedeelnemingen in beheer van NLFI de ACM-maatregelen25. NLFI en destaat mogen zich niet bemoeien met de commerciële strategie van deVolksbank, zoals de vormgeving van de fysieke dienstverlening en demerknamen. Aan deze motie kan en mag ik dus geen opvolging geven.20Kamerstukken II, 2022–2023, 31 477, nr. 92.21https://newsroom.devolksbank.nl/de-nederlandsche-bank-dnb-legt-de-volksbank-twee-bestuurlijke-boetes-op/22Kamerstukken II, 2024–2025, 28 165, nr. 433.23Kamerstukken II, 2024–2025, 28 165, nr. 434.24Kamerstukken II, 2024–2025, 33 532, nr. 99.25https://www.acm.nl/sites/default/files/old_publication/publicaties/12605_snsreaal-nlfi-concentratiebesluit-18-12-2013.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 165, nr. 4466 UCNTijdens het algemeen overleg Deelnemingenbeleid Rijksoverheid op11 juli 2013 heeft mijn voorganger toegezegd uw Kamer te informerenzodra er overeenstemming is tussen de verschillende betrokken partijenover het ontwerp en invulling van de borgingsinstrumenten voor deborging van de publieke belangen omtrent Urenco.26 Deze toezegging isgedaan in de context van een voornemen uit 2013 om het belang van deNederlandse staat in Urenco te verkopen. Dit plan kwam voort uiteenzelfde voornemen van het Verenigd Koninkrijk.Van het Britse en Nederlandse voornemen hun aandelen in Urenco teverkopen is al geruime tijd geen sprake meer. Er wordt dan ook nietlanger gewerkt aan nadere borgingsinstrumenten om dit specifiekescenario te ondervangen. Daarmee is de toezegging achterhaaldgeworden en beschouw ik de toezegging als gesloten. Desalnietteminblijven de betrokken ministeries de borging van de publieke belangen diemet Urenco gemoeid zijn voortdurend monitoren. Als dit aanleiding geefttot het implementeren van extra borgingsinstrumenten dan zal uw Kamerhier uiteraard over geïnformeerd worden.Toekomst kansspeldeelnemingenIn mei 2023 is het aandeelhouderschap in Nederlandse Loterij en HollandCasino geëvalueerd en is geconcludeerd dat wet- en regelgevingmogelijkheden biedt om de publieke belangen te kunnen borgen.27 Opgrond van het afwegingskader uit de Nota 2022 is de volgende staponderzoeken onder welke omstandigheden alternatieve variantenmogelijk zijn en wat proportioneel, uitvoerbaar en juridisch houdbaar is.Na de evaluatie is in december 2023 een verkenning naar toekomstvari-anten van Nederlandse Loterij naar uw Kamer gestuurd.28Ik, de Staatssecretaris Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane, heb in hetcommissiedebat Staatsdeelnemingen van 28 november 2024 toegezegdom uw Kamer voor de zomer te informeren over de ontwikkelingen bij detwee kansspeldeelnemingen Holland Casino en Nederlandse Loterij. Ditnaar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van het staatsaan-deelhouderschap in Holland Casino en Nederlandse Loterij en deuitkomsten van de verkenning naar toekomstvarianten van NederlandseLoterij in 2023.Hierin zullen de beleidsvisie op kansspelen die de StaatssecretarisRechtsbescherming op 14 februari 2025 naar uw Kamer heeft verstuurd29en de financiële gevolgen van de verhoging van de kansspelbelastingvoor beide deelnemingen worden meegenomen.De Minister van Financiën,E. HeinenDe Staatssecretaris van Financiën,T. van Oostenbruggen26Kamerstukken II, 2012–2013, 28 165, nr. 162.27Kamerstukken II, 2022–2023, 28 165, nr. 395.28Kamerstukken II, 2023–2024, 28 165, nr. 414.29Kamerstukken II, 2024–2025, 24 557, nr. 245.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 165, nr. 4467