Reactie op OvV rapport ‘Schipperen met ruimte. Beheersing van scheepvaartveiligheid op een steeds vollere Noordzee’

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 409Zee- en binnenvaartNr. 453 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATER-STAAT EN VOOR KLIMAAT EN ENERGIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 13 juni 2024Op donderdag 13 juni heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) hetrapport «Schipperen met ruimte. Beheersing van scheepvaartveiligheidop een steeds vollere Noordzee» openbaar gemaakt. Dit onderzoek isgestart naar aanleiding van onder andere het ongeval met de Julietta D op31 januari 2022 op de Noordzee. De Noordzee is een van de drukstbevaren zeegebieden ter wereld. Naast de vele huidige gebruikers groeitin de toekomst het aantal vaste objecten op zee, onder andere doorgrootschalige plannen voor windparken. Deze ontwikkeling beperkt deruimte voor scheepvaart op de Noordzee en was de aanleiding voor deOvV om onderzoek te doen naar de risicobeheersing voor de scheepvaartvoor het Nederlandse deel van de Noordzee.Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en het Ministerievan Economische Zaken en Klimaat (EZK) zijn de OvV erkentelijk voor ditonderzoek en de belangrijke bijdrage die het kan leveren aan de verbe-tering van de scheepvaartveiligheid en risicobeheersing op de steedsintensiever gebruikte Noordzee. De Minister van IenW is verantwoordelijkvoor scheepvaartveiligheid en coördineert het integrale Noordzeebeleid,en is verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening van de Noordzee1. DeMinister voor Klimaat en Energie is verantwoordelijk voor de realisatievan wind op zee. Met het oog op de directe relatie die het OvV rapporttrekt tussen scheepvaartveiligheid en de bouw van vaste objecten, en danmet name windparken op zee, treft u hierbij een reactie namens beideMinisters aan.De toenemende drukte op de Noordzee mag de scheepvaartveiligheid nietin het geding brengen en het OvV rapport «Schipperen met ruimte» toontaan dat extra aandacht en inspanning nodig zijn om dit goed te borgen.De Ministeries van IenW en EZK hebben oog voor de complexe ruimtelijkeopgave op de Noordzee, met zijn vele gebruikers, de fysieke en ecologisch1Als we spreken over de Noordzee betreft dit het Nederlandse deel van de Noordzee. kst-31409-453ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4531 beperkte ruimte en de internationale afstemming die daar bij komt kijken.Dit leidt tot het grote belang van een integrale aanpak en regievoering opde ruimtelijke ontwikkeling op de Noordzee. Middels deze brief wordt hetOvV-rapport met de Kamer gedeeld en geven de Ministeries van IenW enhet Ministerie EZK een eerste reactie op hoofdlijnen op het rapport.Onderdeel van deze eerste reactie is de aankondiging van een aantalconcrete acties die worden ingezet naar aanleiding van de gedaneaanbevelingen. De Kamer ontvangt in het vierde kwartaal van dit jaar eenuitgebreide reactie met een verdere uitwerking van de ingezette acties ende opvolging van de aanbevelingen.Aanbeveling 1: verbeter de beheersing van scheepvaartveilig-heidsrisico’s als gevolg van de plaatsing van vaste objecten.Inzicht in scheepvaartveiligheidsrisico’sDe Ministeries van IenW en EZK zijn het eens met de OvV dat debeheersing van scheepvaartveiligheidsrisico’s in relatie tot plaatsing vanvaste objecten op de Noordzee verbetering behoeft. Er is een andereinsteek voor risicobeheersing nodig waarbij rekening gehouden wordtmet de ontwikkelingen van de scheepvaart en andere activiteiten op deNoordzee. Door de realisatie van windenergie op zee en grootschaligeplaatsing van vaste objecten op zee, waaronder ook installaties voorgaswinning en opslag van CO2 en waterstof, is een systematischer enmeer integrale aanpak van de beheersing van de scheepvaartveiligheidsri-sico’s vereist dan tot op heden is gehanteerd. Tot dusver zijn de risico’svoor de scheepvaartveiligheid bij de bouw van vaste objecten in kaartgebracht door middel van kwantitatief én kwalitatief onderzoek. Dekwantitatieve risicoanalyse wordt door het Maritime Research InstituteNetherlands (MARIN) op basis van het Safety Assessment Models forShipping and Offshore in the North Sea (SAMSON) model berekend. Ditmodel berekent de jaarlijkse kans op aanvaringen en aandrijvingen vanschepen onderling en met vaste objecten op de Noordzee, inclusief dekans op bepaalde gevolgen2. Voor een complete risicoanalyse wordt ditkwantitatieve onderzoek aangevuld met kwalitatief onderzoek. Er wordthierbij nauw afgestemd met de maritieme sector. Zo wordt de Scheep-vaart Adviesgroep Noordzee (SAN) betrokken bij de beoordeling van deeffecten voor de scheepvaart en de te treffen mitigerende maatregelen3.In de afgelopen jaren zijn in reactie op de ontwikkeling van de eerstewindparken, en vanwege de daaruit volgende stijgende kans op aanva-ringen en aandrijvingen van schepen met windturbines, beheersmaatre-gelen genomen. Voor deze beheersmaatregelen ten bate van de scheep-vaartveiligheid, i.r.t windenergie gebieden die zijn aangewezen in hetProgramma Noordzee 22–27, is tot op heden ruim 800 miljoen eurogereserveerd. Tot op heden bestaan de beheersmaatregelen onder andereuit ruimtelijke scheiding van functies op zee en het gebruik van veilig-heidszones tussen scheepvaartroutes en vaste objecten, verkeersbege-leiding, extra toezicht en handhaving, extra sensoren zoals radar voor eenbeter actueel beeld van de verkeersbewegingen op zee, extranoodsleephulp en meer capaciteit voor Search and Rescue (SAR)4. Ominzicht te verkrijgen in het effect van de aanwezigheid van windparken op2De frequentie van voorvallen zoals aanvaringen en aandrijvingen wordt bepaald door hetaantal potentiële voorvallen te vermenigvuldigen met de historische kans op zulke voorvallen.3De SAN bestaat onder meer uit vertegenwoordigers van Nederlandse zeehavens, rederijen, hetLoodswezen, de visserij, de recreatievaart en de Kustwacht. Het Ministerie van IenW hecht erbelang aan om, naast modelmatig inzicht, ook de nautische kennis van de dagelijkse gebruikersvan de Noordzee mee te nemen in de risicoanalyse voor scheepvaartveiligheid.4Kamerstukken 31 409, nr. 338, 31 409, nr. 403 en Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 3082Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4532 de scheepvaartveiligheid en in de effectiviteit van de getroffen maatre-gelen is er daarnaast het Monitorings- en OnderzoeksprogrammaScheepvaartveiligheid Wind op Zee (MOSWoZ) ingericht.Noodzaak periodieke integrale veiligheidsanalyseDe risicobeheersing voor de scheepvaart kent tot op heden een reactiefkarakter door voornamelijk te reageren op de ruimtelijke ontwikkelingenop zee. Er is, zoals de OvV concludeert, een systematischer en integraleaanpak van de beheersing van de scheepvaartveiligheidsrisico’s nodig ominzicht te hebben in de scheepvaartveiligheidsrisico’s en zo een integraleafweging over het gebruik van de Noordzee mogelijk te maken. HetMinisterie van IenW herziet daarom de inzet van het huidige instrumen-tarium. De eerste stap is de ontwikkeling van een robuuste methodiekvoor een integrale veiligheidsanalyse voor scheepvaartveiligheid, zoalswe die bijvoorbeeld ook kennen in de luchtvaartsector. Deze methodiekheeft als doel om de beoordeling van risico’s voor de scheepvaartvei-ligheid bij de bouw van nieuwe objecten in een vaste cyclus te doorlopenen deze vervolgens te toetsen aan de hand van een set indicatoren. Doorde veiligheidsanalyse periodiek te evalueren, kunnen nieuwe ontwikke-lingen en inzichten continu worden meegenomen in de beoordeling vanrisico’s en de genomen maatregelen. Het ontwikkelen van een systema-tische en integrale veiligheidsanalyse zal bijdragen aan het verderreduceren van de mate van onzekerheid omtrent risico’s en effectiviteitvan maatregelen. De komende maanden zal het Ministerie van IenW alseerste stap de kaders en vereisten van een dergelijke systematischeveiligheidsanalyse verder uitwerken. Ook beziet het Ministerie van IenWop welke wijze de huidige risicoanalyse aangescherpt én aangevuld kanworden. Hierbij worden nautische en veiligheidskundige kennis samenge-bracht om te komen tot een robuuste risicobeheersingsaanpak voor descheepvaart op de Noordzee.Modelleren en scenario-denkenZoals de OvV in zijn onderzoek constateert is er, ondanks de reedsgepleegde inspanningen, nog veel werk te verrichten om meer inzicht tekrijgen in scheepvaartveiligheidsrisico’s bij de plaatsing van vasteobjecten in de Noordzee.De Ministeries van IenW en EZK erkennen dat er kennisleemtes zijn enonderschrijven onder andere de bevinding van de OvV dat voor derisicobeoordeling van de scheepvaartveiligheid er niet enkel naarhistorische gegevens gekeken kan worden maar dat hierin ook toekom-stige ontwikkelingen en nieuwe type schepen meegenomen moetenworden. Dit ook met het oog op de verwachte doorontwikkeling vanwindenergie op zee naar mogelijk 70 GW in 2050.Daarom heeft het Ministerie van IenW in 2024 een meerjarig onderzoeks-programma met het MARIN opgestart. Dit met als doel om onder meer demodellering van de verkeerssituatie te verbeteren. Omdat het SAMSONmodel veelvuldig wordt gebruikt om de scheepvaartveiligheidsrisico’s teanalyseren bij onder andere de bouw van nieuwe windparken op deNoordzee is het van groot belang dit model continu aan te vullen en zotoekomstbestendig te maken. Daarnaast is binnen het onderzoekspro-gramma naar aanleiding van de aanbevelingen van de OvV ook specifiekeaandacht voorzien voor de verdere kennisopbouw rondom de manoeu-vreerproblematiek van zware en windgevoelige schepen. Uit dezeonderzoeken zal ook moeten blijken of het zogenaamde «Ontwerpcri-terium veilige afstanden tussen scheepvaartroutes en windparken op zee»uit het programma Noordzee (2022–2027) aangepast of aangevuld dient teworden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4533 Een realistisch en toetsbaar veiligheidsdoelDe OvV concludeert verder dat de veiligheid op dit moment niet goedgewaarborgd is omdat er geen realistisch en toetsbaar veiligheidsdoelvoor de scheepvaartveiligheid is vastgesteld. De OvV geeft hierbij aan dathet handhaven van het huidige veiligheidsniveau moeilijk lijkt teverenigen met de plaatsing van extra vaste objecten. Het Ministerie vanIenW erkent dat de huidige beleidsambitie in de praktijk lastig haalbaar is,gegeven de toename van vaste objecten op de Noordzee. Hierbij is nietspecifiek gedefinieerd welk risiconiveau aanvaardbaar wordt geacht énwelke mate van onzekerheid geaccepteerd wordt. Het Ministerie van IenWvolgt de aanbeveling van de OvV dat het nodig is om tot een toetsbaarveiligheidsdoel te komen in combinatie met een beter zicht op de risico’sen op de effectiviteit van maatregelen.Het huidige scheepvaartveiligheidsniveau laat zich lastig kwantificerenomdat er op de Noordzee dermate weinig ernstige incidenten plaats-vinden dat daar geen duidelijke trends uit te halen zijn. Op basis vandergelijke aantallen kan het daadwerkelijke veiligheidsniveau en deontwikkeling ervan niet nauwkeurig genoeg worden vastgesteld. Er kandaarom niet enkel worden teruggekeken op de ernstige ongevallen uit hetverleden. Deze informatie moet aangevuld worden met analyses vanminder ernstige ongevallen, gebeurtenissen die zouden kunnen leiden toteen ongeval en computermodellen waarmee de toekomstige kansen opincidenten en hun gevolgen beter kunnen worden ingeschat.In de Kamerbrief Scheepvaartveiligheid windparken op zee5 is alaangekondigd dat wordt onderzocht of het hanteren van een meerkwantitatieve norm voor het veiligheidsniveau van de scheepvaart op deNoordzee meerwaarde biedt en zo ja, hoe deze kan worden vormgegeven.Een eerste stap hierin is om goede indicator(en) voor de scheepvaartvei-ligheid te ontwikkelen en een systematische veiligheidsanalyse op tezetten en hier vervolgens de beheersmaatregelen op af te stemmen,conform de aanbeveling van de OvV. Met de uitkomsten van dit onderzoeken de verdere uitwerking van de veiligheidsanalyse zal het Ministerie vanIenW verdere uitwerking geven aan een realistisch en toetsbaar veilig-heidsdoel. Een toetsbaar veiligheidsdoel, tezamen met beter inzicht in descheepvaartveiligheid, stelt ons ook in staat om een betere integraleafweging te maken in de ruimtelijke ontwikkeling op de Noordzee. Eenintegrale afweging is namelijk niet los te zien van onder andere debelangen van windenergie op zee voor een onafhankelijke, betrouwbareen klimaatneutrale energievoorziening.Inzicht in de effecten van (mogelijke) beheersmaatregelen en toepassingop nieuwe, bestaande en in aanbouw zijnde windparken.De Ministeries van IenW en EZK delen de conclusie van de OvV dat erkennisleemtes zijn in het bepalen van de effectiviteit van de beoogde enreeds getroffen beheersmaatregelen. Het is op dit moment onvoldoendeduidelijk in welke mate deze beheersmaatregelen het veiligheidsniveauadequaat borgen. Het eerste beleidsadvies dat MOSWoZ medio 2025 zalopleveren heeft als doel om onderbouwde conclusies over de effectiviteitvan de maatregelen mogelijk te maken en verdere kennisleemtes teidentificeren. De ruimtelijke ontwikkeling op de Noordzee staat echter nietstil en de volgende besluiten over het aanwijzen van nieuwe windenergie-gebieden staan al in 2025 gepland. Er zal in dat verband kwantitatief enkwalitatief gekeken worden naar de cumulatieve scheepvaartveiligheidsri-sico’s, waarbij ook de effecten van alle windparken samen worden5Kamerstuk 31 409, nr. 403Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4534 meegenomen, en wat dit betekent voor de inzet en bekostiging van debeheersmaatregelen. Hierbij is de ambitie om aanvullend diversetoekomstscenario’s te beschouwen, in lijn met de door de OvV benoemdewijze om scenario-denken toe te passen.Aanbeveling 2:Stuur in overleggen met andere Noordzeelanden aan op het aanpassenvan de internationale kaders op basis van het verkregen inzicht in descheepvaartveiligheidsrisico’s.De grootschalige plaatsing van vaste objecten op zee, waarvan deontwikkeling van windenergie op zee de meest prominente is, is relatiefnieuw en een internationaal kader ontbreekt om de scheepvaartveiligheidte borgen. Er is de afgelopen jaren door de plaatsing van mijnbouwinstal-laties en door de ontwikkeling van windparken in het Nederlandse deelvan de Noordzee stapsgewijs ervaring opgedaan met het in kaart brengenen beheersen van de risico’s voor de scheepvaartveiligheid bij hetplaatsen van vaste objecten op zee. We zien om ons heen dat buurlandenook steeds meer vaste objecten (gaan) bouwen op de Noordzee. Deministeries van IenW en EZK zijn het eens met de OvV dat een internati-onaal gezamenlijk gedragen beeld over hoe de scheepvaart zich veiligrondom vaste objecten kan bewegen hierbij cruciaal is. De OvV doet deaanbeveling om in overleggen met andere Noordzeelanden aan te sturenop het aanpassen van internationale kaders op basis van het verkregeninzicht in de scheepvaartveiligheidsrisico’s. De OvV verwijst hierbij ooknaar het benutten van de mogelijkheid om concrete voorstellen in tedienen bij de Internationale Maritieme Organisatie (IMO). De komendemaanden zal er in kaart gebracht worden welke onderwerpen mogelijk viaIMO geregeld kunnen worden en daarom opportuun zijn om actief te gaanagenderen. Hiertoe zal de samenwerking met andere Noordzeelandenworden gezocht. Daarnaast bekijkt IenW of Nederland als initiatiefnemervoor het Greater North Sea Basin Initiative (GNSBI) routeringsvraag-stukken en ruimtelijke scheepvaartveiligheid belangen internationaal kanagenderen bij andere sectoren. Dit betreft met name de duurzame energiesector, maar ook andere sectoren, die ook een beroep doen op de fysieken ecologische beperkte ruimte in de Noordzee. Doel is om zo met anderelanden tot een integrale en optimalere afstemming te komen over hetruimtegebruik in de Noordzee en te komen tot een internationaalgezamenlijk beeld over hoe de scheepvaart zich veilig rondom vasteobjecten kan bewegen.SamenvattendDe Ministeries van IenW en EZK zijn het eens met de OvV dat de groot-schalige plaatsing van vaste objecten op zee een systematischer enintegrale aanpak van de beheersing van de scheepvaartveiligheidsrisico’svereist. We gaan hier concreet mee aan de slag door verdere uitwerking tegeven aan een integrale veiligheidsanalyse, die periodiek naar allescheepvaartveiligheidsrisico’s kijkt. Een periodieke evaluatie van deaanpak is hier onderdeel van. Ook streven we ernaar een toetsbaarveiligheidsdoel vast te stellen en de effectiviteit van beheersmaatregelenbeter in kaart te brengen. Dit alles draagt bij om proactief de mate vanonzekerheid van risico’s en maatregelen te reduceren en daarmee aan hetsteeds beter kennen en beheersen van de scheepvaartveiligheidsrisico’s.Een betere beheersing van de scheepvaartveiligheidsrisico’s stelt ons ookin staat om een betere integrale afweging te maken in de ruimtelijkeontwikkeling op de Noordzee. Ook internationaal gaat Nederland zichinzetten om hier proactief kennis over te delen en een gedragen aanpakinternationaal te agenderen in bijvoorbeeld IMO en het GNSBI.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4535 Om de risico’s voor de scheepvaartveiligheid op de Noordzee nu en in detoekomst te kunnen beheersen, is het van belang dat we de komendejaren werken aan de aanscherping van de risicobeheersing van descheepvaartveiligheid op de Noordzee. Hiervoor is een andere, op desteeds veranderende situatie op de Noordzee gerichte, integrale insteekvoor risicobeheersing nodig, rekening houdende met nieuwe ontwikke-lingen van de scheepvaart en andere activiteiten op de Noordzee.De reedslopende en recent opgestarte onderzoeksprogramma’s dragen inbelangrijke mate bij om dit mogelijk te maken. Verbetering van descheepvaartveiligheid is een continu proces dat altijd een mate vanonzekerheid van de risico’s zal kennen. Dit neemt niet weg dat deMinisteries van IenW en EZK, nu en in de toekomst, zullen blijven strevennaar een zo hoog mogelijk scheepvaartveiligheidsniveau. In de vervolgre-actie op het OvV-rapport in het vierde kwartaal van dit jaar zal naderworden ingegaan op een concretisering van het beoogde niveau vanscheepvaartveiligheid op de Noordzee.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,M.G.J. HarbersDe Minister voor Klimaat en Energie,R.A.A. JettenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4536