Bermbeheer bij Rijkswaterstaat en ProRail in relatie tot verkeersveiligheid, natuurbrandpreventie en ecologie

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 XIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Infrastructuur en Waterstaat (XII)voor het jaar 2025Nr. 87 BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VANINFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 31 maart 2025In de procedurevergadering van de vaste commissie voor Infrastructuuren Waterstaat van 23 oktober 2024 is gevraagd om een brief overbermbeheer langs hoofdwegen, hoofdvaarwegen, primaire waterkeringenen het spoor in relatie tot verkeersveiligheid, natuurbrandpreventie enecologie.1Aanvullend is in het notaoverleg MIRT van 25 november 2024 (Kamerstuk36 600 A, nr. 46) gevraagd om ook in te gaan op het toepassen van deKleurkeur-methodiek en om in gesprek te gaan met de werkgroepInfra-natuur.In deze brief wordt hierop ingegaan door achtergrond, doelstellingen,feitelijke uitvoering en ontwikkelingen bij bermbeheer door Rijkswater-staat (RWS) en ProRail te behandelen.1. Achtergrond en doelstellingen van bermbeheer bij RWS enProRail 1.1. RWS RWS beheert ruim 3.000 kilometer wegen met daarnaast circa18.800 hectare aan bermen. Daarnaast bevat het areaal van RWScirca 3.500 kilometer vaarwegen (kanalen en rivieren) met naastgelegenoevers en circa 200 kilometer primaire waterkeringen. Het bermbeheerspeelt hierbij ook een rol. De bermen, oevers en primaire keringen makenonderdeel uit van de infrastructuur en vervullen verschillende functies:•De bermen langs de hoofdwegen zijn een veiligheidszone voor van deweg geraakte voertuigen. De voertuigen mogen niet in de bermwegzakken en er mogen geen dikke bomen in de obstakelvrije zone1Verzoek om brief over het ecologisch bermbeheer op het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet,primaire waterkeringen en het spoor, kenmerk: 2024Z16716/2024D40334 kst-36600-XII-87ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 871 staan. De bermen bieden tevens een standplaats voor verkeersborden,portalen, lichtmasten en geleiderails.•De oevers langs de hoofdvaarwegen borgen de overgang tussen landen water. Daarmee verzorgen ze de beschikbaarheid van de vaarwegen de stabiliteit van de naastgelegen fietspaden en wandelstroken. Dezichtlijnen voor de scheepvaart moeten worden geborgd.•De primaire waterkeringen beschermen tegen overstromingen enkennen geen bermen.•Bermen en oevers zijn habitat voor planten en dieren. Er moet bij hetbeheer van de bermen, oevers en primaire waterkeringen rekeningworden gehouden met beschermde planten en dieren. Daarnaastvervullen zij een functie bij het opnemen en afvoeren van water in debodem en het inpassen van infrastructuur in de omgeving.Het grootste deel van de bermen in beheer bij RWS ligt langs de hoofd-wegen. Ruim 80% van de bermen langs wegen bestaat van origine uitschraal en niet-bemest grasland. Typerend voor deze graslanden is eenrelatief rijke biodiversiteit en natuurwaarde. De oevers langs de hoofd-vaarwegen zijn divers. Een groot deel bestaat uit verticale damwanden,maar er zijn ook delen die bestaan uit taludoevers en natuurvriendelijkeoevers. In het deel dat bestaat uit verticale damwanden zijn fauna-uittreedplaatsen aangelegd, zodat dieren die te water raken uit een kanaalkunnen komen. De delen naast de damwanden en de taluds zijn veelalbegroeid met gras. De natuurvriendelijke oevers hebben tot doel om bij tedragen aan de Kaderrichtlijn Water (KRW) en leefgebied te bieden aan(beschermde) planten en dieren. Bij de primaire waterkeringen in beheerbij RWS wordt niet gesproken over een berm.1.2. ProRail ProRail beheert circa 10.000 hectare grond. De helft bestaat uit spoor ende andere helft uit bermen en ander areaal. ProRail beheert circa5.000 hectare berm. De bermen langs de spoorwegen hebben verschil-lende functies:•Spoorbermen hebben een functioneel doel om de veiligheid enbetrouwbaarheid te borgen. Zo vormen ze een standplaats van seinen,bovenleidingsportalen en diverse technische installaties. Deze moetengoed zichtbaar en bereikbaar zijn om hun functie te kunnen vervullenen voor onderhoud.•De spoorbermen vormen een belangrijk habitat voor flora en fauna,mede omdat de natuur met rust gelaten wordt doordat er weinigmensen komen. Er moet bij beheer rekening gehouden worden metbeschermde planten en dieren.•De bermen zijn belangrijk voor het opnemen en afvoeren van water inde bodem en het inpassen van het spoor in de omgeving.•Direct naast de spoorbaan bevindt zich een schouwpad dat te voettoegankelijk moet zijn voor het uitvoeren van inspecties, werkzaamhe-den en hulpverlening. Het is tevens ook een vluchtroute.Met name veel van de spoorbermen gelegen op de Nederlandsezandgronden zijn van oorsprong opgebouwd met schrale bodem. Doordathet maaisel de afgelopen jaren niet is afgevoerd, is in veel gevallen eenvoedselrijke toplaag ontstaan. Desondanks bevatten de spoorbermen eengrote diversiteit aan flora en fauna. Vooral op de zandgronden ligt ervanuit ecologisch perspectief veel potentie om deze weer te verschralen,wat bijdraagt aan een grotere biodiversiteit en stabielere toplaag van hettalud.De vegetatie in spoorbermen is divers en varieert afhankelijk vanverschillende factoren. De ondergrond van spoorbermen is specifiekontworpen om de stabiliteit en functie van het spoor te garanderen.Typerend voor spoorbermen – in tegenstelling tot wegbermen – is dat hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 872 tussen treinpassages een relatief stil en rustig leefgebied voor diversediersoorten kan zijn, met weinig tot geen verstoring.2. Feitelijke uitvoering van het bermbeheer bij RWS en ProRail 2.1. Basiskwaliteitsniveau Nederland staat voor de grootste instandhoudingsopgave ooit op hethoofdwegennet, hoofdvaarwegennet, hoofdwatersysteem en het spoor.De huidige infrastructuur is op leeftijd en wordt zeer intensief gebruiktwaardoor er meer slijtage optreedt. Ook is de financiële ruimte op defondsen gelimiteerd en al decennia lang sprake van een neerwaartsetrend in de totale omvang van de infra-investeringen afgezet tegen hetBBP.Tegen deze achtergrond is een basiskwaliteitsniveau (BKN) bepaaldwaarin keuzes zijn gemaakt om de gelimiteerde beschikbare budgetten ende capaciteit zo doelmatig mogelijk in te zetten. Dit betekent voor hetbermbeheer dat het borgen van de veiligheid en functionaliteit centraalstaat. Bij het uitvoeren van bermbeheer houden RWS en ProRail rekeningmet beschermde planten en dieren zoals dat in de Omgevingswet isvastgelegd (soortenbescherming, houtopstanden en gebiedsbeschermingbij Natura 2000-gebieden).RWS en ProRail hebben in samenwerking met het Ministerie vanLandbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) en de Rijksdienstvoor Ondernemend Nederland (RVO) gedragscodes vastgesteld dietoezien op bescherming van bestaande plant- en diersoorten. In degedragscodes is vastgelegd hoe bij de uitvoering van beheer enonderhoud wordt voldaan aan de wettelijke eisen voor beschermdeplanten en dieren en welke maatregelen er bij uitvoering van werkzaam-heden getroffen moeten worden. Het bermbeheer valt onder de regels inde gedragscodes en uitvoerende marktpartijen moeten zich hieraanhouden.Bovenop de wet- en regelgeving zijn door het Ministerie van Infra-structuur en Waterstaat geen extra beleidsdoelen voor RWS en ProRailgeformuleerd voor verbetering van ecologie en biodiversiteit door middelvan bermbeheer. Mocht het basiskwaliteitsniveau hiermee wordenuitgebreid dan vraagt deze extra ambitie ook aanvullende middelen.2.2. RWS In het BKN voor de RWS-netwerken is aangegeven dat het bermbeheerdat niet noodzakelijk is voor de veiligheid van de constructie en gebruikerszal worden afgeschaald. Het bermbeheer wordt uitgevoerd op basis vaneen aantal ecologische principes. Denk bijvoorbeeld aan het niettoepassen van chemische bestrijdingsmiddelen in de berm, het maaienvan bermen door middel van snijden in plaats van klepelen of kneuzen enhet maaisel pas na enkele dagen afvoeren. Op deze manier levert hetbermbeheer een bijdrage aan zaden en kiemen.Op het hoofdwegennet draagt een veilige berm bij aan het voorkomenvan ongelukken met een ernstige afloop. Om bermen verkeersveilig tehouden worden bermen jaarlijks gemaaid en worden bomen en struikengesnoeid die het zicht op de weg blokkeren. Voordat er werkzaamhedenplaatsvinden in de berm wordt er geschouwd om te bepalen welkemaatregelen noodzakelijk en mogelijk zijn. Om natuurbrand te voorkomentijdens droge perioden kan het maaibeheer worden geïntensiveerdwaarbij dode vegetatie in de bermen van snelwegen ter hoogte vannatuurgebieden wordt verwijderd en bermmaaisel direct wordtopgeruimd.Het oeverbeheer van hoofdvaarwegen is vergelijkbaar met hetbermbeheer bij hoofdwegen. Veiligheid en functionaliteit staan eveneensTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 873 voorop en het bermbeheer wordt uitgevoerd op basis van dezelfdeecologisch principes. Het toepassen van de ecologische principes bijoevers en dijken draagt ook bij aan de waterveiligheid. De sterkte vandijklichamen en daarmee de waterveiligheid, wordt bevorderd door meervariatie in de vegetatie te laten ontstaan. In drogere periodes overlevenmeer soorten waardoor minder kale plekken ontstaan. Dat maakt dedijklichamen beter bestand tegen golfslag. Opschot zoals riet, bramen enbomen wordt zoveel mogelijk verwijderd. Natuurvriendelijke oevershebben een natuurfunctie die in stand moet worden gehouden. Voornatuurvriendelijke oevers richt de instandhouding zich op de inspectie enpreventie van ongewenste sedimentatie en erosie.Het beheer van bermen, oevers en primaire keringen wordt uitgevoerddoor marktpartijen waarbij de werkzaamheden voor groenbeheer zijnopgenomen in meerjarige onderhoudscontracten samen met anderekleine onderhoudsactiviteiten. Gunning van deze contracten gaat op basisvan het criterium «Beste Prijs-Kwaliteit Verhouding» (BPKV). Met behulpvan dit wegingscriterium kunnen aannemers worden gestimuleerd omextra prestaties te leveren. Dit wordt bij beheer doorgaans niet ingezetomdat het standaardactiviteiten betreft. De komende jaren worden opbasis van de keuzes in het BKN instandhoudingsplannen gemaakt dieleiden tot het aanbesteden van het beheer en onderhoud van de bermen,oevers en primaire keringen via basisonderhoudscontracten.2.3. ProRail Het bermbeheer is cruciaal voor de spoorveiligheid. De publieke taken vanProRail zijn vastgelegd in de Spoorwegwet, met het bijbehorendeSpoorwegreglement. Hierin zijn veiligheidsregels vastgelegd voor hetbeheer van de bermen. Zo dienen de bermen gemaaid te worden en magbegroeiing niet tot onveilige situaties leiden. Dit betekent onder anderedat zichtlijnen en vluchtroutes niet belemmerd mogen worden doorvegetatie en dat (delen van) bomen niet aanwezig mogen zijn binnenbepaalde grenzen van het spoor of spoorobjecten. Daarnaast kunnenvallende takken en bomen op het spoor of de bovenleidingen ook voorvertragingen en schade zorgen. Dit betekent niet dat in de zone rond hetspoor alle bomen gekapt zijn of worden. De wet biedt ruimte voor ProRailom maatwerk toe te passen waardoor per locatie bekeken wordt welkemaatregelen noodzakelijk zijn.ProRail heeft eisen voor de zichtlijnen opgenomen in al haar lopendeonderhoudscontracten. De zichtlijnen zijn bepalend voor de verkeersvei-ligheid en kunnen aanleiding zijn tot snoei of kap. Bladval in relatie totgladspoor wordt meegenomen in de keuze voor vegetatie langs het spoor.Daarnaast houdt ProRail in het maaien en afvoeren en de frequentiehiervan, op verzoek van de brandweer, rekening met droge gebieden zoalsde Veluwe. Voor de Veluwe is natuurbrandpreventie opgenomen in decontracten. Bij nog lopende contracten die onderdeel zijn van het«Prestatie Gericht Onderhoud» (PGO) is dit geen onderdeel. Op specifiekelocaties worden maatregelen genomen om de brandlast te verlagen, zoalshet afvoeren van maaisel, het verwijderen en meteen opruimen vanstruiken en boomvormers en het verwijderen van laaghangende takken.De keuze voor maatregelen hangt af van het gebied.Binnen het bermbeheer ligt de focus op het waarborgen van de veiligheiden voldoen aan wet- en regelgeving op het gebied van natuur. Daarnaastis in de huidige beheerconcessie2 het behoud en de ontwikkeling vanbiodiversiteit en ruimtelijke kwaliteit opgenomen als onderdeel van hetprestatiegebied duurzaamheid. Dit betekent dat ProRail binnen debudgettaire kaders kan bijdragen aan het verbeteren van biodiversiteit,2Beheerconcessie ProRail 2015–2025: https://open.overheid.nl/documenten/ronl-archief-c1bb993e-ef4d-42d9-9a50-6025dbb49191/pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 874 zoals met het meerjarenprogramma ontsnippering (MJPO) is gebeurd(2005–2022). Het is aan ProRail om prestatiegebieden onderling af tewegen om tot keuzes en/of prioritering te komen.ProRail heeft in 2021 besloten om groenbeheer geen onderdeel meer telaten zijn van nieuwe PGO-contracten maar zelfstandig aan te bestedenom zo meer invloed te hebben op de uitvoering. Vanaf 1 januari 2024 zijnde eerste groencontracten in uitvoering gegaan en worden deze toegepastin 5 van de 21 contractgebieden. In de groencontracten is getracht meeraandacht te besteden aan ecologisch bermbeheer. Denk bijvoorbeeld aangefaseerd maaien en afvoeren van maaisel, maaien in voorkeursperioden,niet klepelen en geen chemische bestrijdingsmiddelen gebruiken op deschouwpaden. Verder worden langs het spoor boomveiligheidscontrolesuitgevoerd om te bepalen welke bomen een kap- of snoeiadvies krijgen.De Kleurkeur-methodiek was een inspiratiebron tijdens het formulerenvan de eerste groencontracten en behoorde tot de geschiktheidseisen bijde aanbesteding. Daarnaast werkt ProRail toe naar het volledig uitfaserenvan chemische onkruidbestrijding in 2028. ProRail test verschillendealternatieve methodes uit voor onkruidbestrijding.3Het huidige budget van ProRail is ontoereikend om ecologischbermbeheer in de volle breedte toe te passen. Uit de eerste ervaringenvan 2024 lijkt er 40% meer budget nodig te zijn om alles op een ecolo-gische manier uit te voeren. Daarom zijn er vanaf 2025 concessies gedaanin het aanbesteden van het groenbeheer voor de resterende contractge-bieden waarbij het uitgangspunt is om te voldoen aan wettelijke vereisten.De vaststelling van het BKN Spoor heeft geleid tot een stijging van hetbeschikbare budget omdat ook de instandhoudingsopgave sterk istoegenomen. Daarbij zijn wel besparingen en versoberingen afgesproken.Bovenwettelijke ambities op het gebied van natuur en biodiversiteit, zoalsnieuwe faunapassages, zijn geen onderdeel van het BKN Spoor4. Zoalseerder aangegeven zijn de wettelijke eisen geborgd, maar met hetbeschikbare budget en capaciteit is er geen ruimte om meer te doen dan(wettelijk) verplicht is.3. Ontwikkelingen De ontwikkelingen op het gebied van biodiversiteit hebben impact op hetbermbeheer. RWS en ProRail werken samen met diverse partners enkennisinstellingen op het terrein van biodiversiteit en zijn beide lid van dewerkgroep Infra-natuur. In deze werkgroep delen infrastructuurbe-heerders, aannemers en ingenieursbureaus uit de civiele sector hunkennis en ervaringen. Naturalis heeft in opdracht van onder andereProRail twee kennisproducten ontwikkeld op het gebied van biodiversiteit:een waarderingstool voor bermbeheer en een scorekaart. De productengeven inzicht in de impact van bermbeheer en hoe de biodiversiteit in deberm kan worden verbeterd.Wereldwijd is er sprake van een achteruitgang van biodiversiteit. Dat heeftook zijn weerslag op de bermen van RWS en ProRail. Uit monitoring viahet Meetnet Bermflora Rijkswegen blijkt dat de biodiversiteit van debermen langs de wegen sinds 2004 achteruitgaat.5 Mogelijke ontwikke-lingen die daarbij een rol spelen zijn klimaatverandering, stikstofdepositieen huidig maaibeheer. Grassen en hoge gewassen worden dominanter inde bermen en er treedt verruiging op.RWS en ProRail zijn op verzoek van de commissie in gesprek gegaan metwerkgroep Infra-natuur over onder andere de Kleurkeur-methodiek.Kleurkeur is een bedrijfscertificaat voor ecologisch beheer en één van de3Kamerstuk 29 984, nr. 1201, Stand van zaken chemische onkruidbestrijding ProRail4Kamerstuk 29 984, nr. 12025https://open.rijkswaterstaat.nl/open-overheid/onderzoeksrapporten/@169243/ontwikkelingen-bermvegetatie-langs/Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 875 methoden om bermbeheer volgens ecologische principes uit te latenvoeren. Het is ontwikkeld door de Vlinderstichting en de stichtingGroenkeur om het behoud en herstel van de biodiversiteit in de bermen testimuleren. Aannemers en groenbedrijven worden door een onafhanke-lijke instelling beoordeeld op aspecten zoals het toepassen van eenecologische werkwijze en de beschikking over gekwalificeerd personeel(ecoloog) en materieel. Aannemers die gecertificeerd zijn kunnenopdrachten krijgen die onder de richtlijnen van Kleurkeur-methodiekuitgevoerd dienen te worden. Momenteel hebben 44 bedrijven eenkleurkeurcertificaat, zij voeren ook regelmatig werk uit voor RWS enProRail.RWS en ProRail zien het nut van bermbeheer dat gebaseerd is opecologische principes. Het gebruik van de Kleurkeur-methodiek wordtechter door RWS niet voorgeschreven en bij ProRail enkel bij groenbe-heercontracten. Een aantal inhoudelijke kwaliteitseisen uit de Kleurkeur-methodiek zijn wel onderdeel van de standaardwerkwijzen van RWS enProRail. Bij RWS wordt er niet geklepeld en wordt maaisel vertraagdafgevoerd. Bij ProRail wordt er gefaseerd gemaaid en is het bezit van eenKleurkeur-certificaat een eis in de aanbesteding van groenbeheercon-tracten. Het toevoegen van extra ambities met betrekking tot biodiversiteitdoor bijvoorbeeld frequenter en gefaseerd maaien vraagt een bredereafweging over de gevraagde prestaties en beschikbare middelen in hetBKN.4. Slot Het beheer van de bermen langs hoofdwegen, oevers langs hoofdvaar-wegen, primaire waterkeringen en spoorbermen is gericht op hetfunctioneren van de infrastructurele netwerken en het borgen van deveiligheid bij het gebruik. Bij het bermbeheer wordt rekening gehoudenmet een aantal ecologische principes. Hier is het beheer op afgestemd.Daarnaast wordt via gedragscodes rekening gehouden met beschermdedieren en planten die in de bermen voorkomen.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,B. MadlenerDe Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,Ch.A. JansenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 876