Herijking bodemregelgeving en staalslak

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202630 015BodembeleidNr. 137 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 22 september 2025Met deze brief informeer ik u over een aantal aspecten met betrekking totstaalslakken. Naar aanleiding van de berichtgeving in de media over dewijze waarop het ministerie in het verleden met staalslakken is omgegaan,is onderzoek gedaan. In deze brief geef ik duiding bij dit onderzoek. Verderga ik in op de tijdelijke regeling waarmee ik op de pauzeknop heb gedruktvoor toepassingen van LD/ELO-staalslakken. Ook ga ik in op de stappendie nog gezet gaan worden mede aan de hand van de geleerde lessen.Waar staal geproduceerd wordt, ontstaan staalslakken. Sinds jaar en dagworden in Nederland, net als elders in Europa, deze staalslakkentoegepast, onder meer als zandvervanger bij de aanleg van wegen enpaden. Dat past ook goed bij de ambities van een circulaire economiewaarbij het gebruik van primaire bouwstoffen wordt beperkt en het(her)gebruik van secundaire bouwstoffen wordt bevorderd. Bij bepaaldetoepassingen van staalslakken kunnen echter risico’s ontstaan voor degezondheid en leefomgeving als onvoldoende rekening wordt gehoudenmet de eigenschappen van het materiaal en het wettelijk kader niet wordtnageleefd.In de praktijk is helaas gebleken dat in een aantal specifieke situaties en bijspecifieke typen staalslakken toepassingen tot ernstige problemen hebbengeleid. Ik neem dat zeer serieus. Daarom heb ik in juli, kort na mijnaantreden als Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, een stapvooruit gezet en per direct op de pauzeknop gedrukt voor toepassingenvan LD/ELO-staalslakken op land. Hierover heb ik de Kamer op 21 juli jl.geïnformeerd1. Mijn doel hierbij was en is om meer grip te krijgen op desituatie en meer inzicht te krijgen in verantwoorde toepassingsmogelijk-heden van staalslakken zodat ik naar de toekomst toe kan zorgen datstaalslakken veilig kunnen worden toegepast en er geen milieu- engezondheidsschade wordt veroorzaakt. Belangrijk om te benoemen dat bij1Kamerstuk 30 015, nr. 136 kst-30015-137ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 30 015, nr. 1371 deze stap proportionaliteit, uitvoerbaarheid, de wetenschappelijkeonderbouwing, de juridische houdbaarheid en de effectiviteit leidend zijngeweest. Deze elementen zijn uitdrukkelijk de basis voor de tijdelijkeregeling.Leren van het verledenOm verantwoord vooruit te kunnen, wil ik eerst zorgvuldig terugkijken.Om te leren van het verleden waarin zaken in de praktijk niet altijd goedzijn gegaan en om erkenning te kunnen geven aan de zorgen die er leven.In eerdere berichtgeving van 16 mei jl. zijn uitspraken gedaan oververmeende, in het verleden verleende hulp van het Ministerie aan TataSteel ten aanzien van de afzet van staalslakken. Naar aanleiding daarvanheeft mijn voorganger in het mondelinge vragenuur op 20 mei jl. aan hetlid Koekkoek toegezegd grondig uit te zoeken wat er in het verleden heeftplaatsgevonden. In datzelfde debat is aan het lid Boutkan toegezegd dateen tijdlijn zal worden opgesteld op basis van dit onderzoek. Met dezeKamerbrief geef ik invulling aan deze toezeggingen en ontvangt u detijdlijn «staalslakken».Het uitgevoerde onderzoek had betrekking op een zeer lange tijdperiode,de periode van de afgelopen veertig jaar, en heeft zich gericht op destellingen die in eerdere berichtgeving aan bod kwamen. Niet in allegevallen is het daarom mogelijk geweest om te achterhalen wat er preciesis gebeurd of wat de exacte beweegredenen zijn geweest, omdat dit nietaltijd is gedocumenteerd, de besluitvorming via veel schijven is gegaan ofstukken niet meer beschikbaar zijn. Na bestudering van de beschikbarestukken en met het oog op eerdere berichtgeving van 16 mei jl. is eentijdlijn opgezet langs vijf thema’s (elk aangeduid met een eigen kleur).Deze thema’s zijn: het Besluit bodemkwaliteit, het rechtsoordeel, deeisensets Rijkswaterstaat (RWS) wegen, het depot Averijhaven en de Haakom Leeuwarden.Context bij de tijdlijnMet de kennis van nu is duidelijk dat er in het verleden zaken niet goedzijn gegaan en beleidskaders niet hebben kunnen voorkomen dat ersprake was van onverantwoorde toepassingen. Voor de duiding van detijdlijn is het ook van belang om het handelen van toen in de destijdsgeldende maatschappelijke en beleidscontext te plaatsen. Die isveranderd in de loop der jaren. Tevens zijn nieuwe wetenschappelijkeinzichten ontstaan. Belangrijk is bovendien dat het eerdere afvalstoffen-beleid en later het circulaire-economiebeleid altijd een dubbeledoelstelling heeft gehad: de bescherming van de gezondheid van mens enmilieu, én materialen lang en hoogwaardig in de keten te houden.Immers, het is ook voor onze leefomgeving belangrijk om zoveel mogelijkin te zetten op hergebruik van schaarse primaire bouwstoffen.Ten tijde van het opstellen van het Besluit bodemkwaliteit in 2005/2006 envan het afgeven van rechtsoordelen kwam er steeds meer aandacht voorhet bevorderen van nuttig gebruik van secundaire bouwstoffen en werdregelgeving daarop ingericht. Daarnaast werd de regelgeving in die jarenals te ingewikkeld ervaren. Het beleid was er daarom op gericht om deregelgeving simpeler en eenduidiger te maken.Een toets op de effecten van het beleid voor verschillende stakeholders iseen gebruikelijk onderdeel van beleidsvorming. Zo hebben in aanloopnaar de inwerkingtreding van het Besluit en de Regeling bodemkwaliteit,in 2005 en 2006 ook toetsen plaatsgevonden op de effecten voorbedrijven, waar onder Tata Steel en Pelt en Hooykaas. Deze toetsing heeftTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 30 015, nr. 1372 destijds geresulteerd in verruiming van een aantal normen, in lijn mettoen geldende opvattingen over de balans tussen benutten enbeschermen. Daarnaast heeft Tata Steel zich ingezet voor het verkrijgenvan een rechtsoordeel, een advies vanuit het Rijk ten behoeve van debeoordeling van staalslakken als bijproduct in een specifieke situatie. Eenrechtsoordeel is uitsluitend van toepassing op de specifieke situatie enomstandigheden die erin beschreven worden. Het is dus geen generiekoordeel en een verandering in de situatie kan betekenen dat het adviesniet langer van toepassing is. De mogelijkheid om een aanvraag te doenvoor een dergelijk advies gold toentertijd voor alle bedrijven, de situatievoor Tata Steel was daarin niet uniek.Er zijn nieuwe inzichten hoe het beleid uitwerkt in de praktijk: het gebeurtdat materialen anders worden toegepast dan waar oorspronkelijkrekening mee is gehouden. Ook is gebleken dat het in de praktijk lastig isom voldoende rekening te houden met de eigenschappen van dematerialen en ook toe te zien op een verantwoorde toepassing. Tegelijkmoet ik constateren dat de kennis op dit vlak zich heeft ontwikkeld. Naarde toekomst toe wil ik de kaders bieden die de juiste balans tussenbeschermen en benutten garanderen zodat toepassingen passen bij dedoelstelling van een circulaire economie maar ook blijvend voldoen aande doelstelling van het bodembeleid.Nu handelenVanaf 23 juli geldt de Tijdelijke regeling verbod en vergunningplichttoepassing LD- en ELO-staalslak. Deze is nadrukkelijk bedoeld om perdirect een pas op de plaats te maken. Deze stap is nergens elders inEuropa gezet en moet ook nog door de Europese Commissie wordenbeoordeeld. Het is een stevige maatregel die per onmiddellijk ingrijpt intoepassingen op land en die het mogelijk maakt om gedurende de looptijdmeer grip te hebben op de situatie en meer inzicht te krijgen in verant-woorde toepassingsmogelijkheden van staalslakken. Deze maatregel iszorgvuldig afgewogen. Een dergelijke maatregel is ingrijpend, en moet(juridisch) standhouden als deze wordt aangevochten. Daarom heb ik bijhet bepalen van de reikwijdte vier uitgangspunten gehanteerd: is demaatregel effectief, is de maatregel proportioneel, is de maatregelwetenschappelijk onderbouwd, en is deze juridisch houdbaar? Dat heeftgeleid tot onderstaande reikwijdte.Gedurende een jaar geldt een verbod voor toepassingen in of op land vanniet-vormgegeven bouwstoffen met daarin meer dan 20 massaprocentstaalslak (LD- en ELO-staalslak):–van meer dan 0,5 meter dik of,–op locaties waar direct contact met het materiaal of met het stofdaarvan mogelijk is.Ook geldt een vergunningplicht voor de overige toepassingen vanniet-vormgegeven bouwstoffen met daarin meer dan 20 massaprocentstaalslak in of op de landbodem. Daarmee organiseren we meer grip opde toepassing: waar, door wie en onder welke voorwaarden.De basis voor de reikwijdte ligt in een aantal signalen en rapporten:–In het kader van de Herijking van de bodemregelgeving die in 2023 vanstart is gegaan publiceerde het RIVM in 2024 de «Evaluatie norme-ringskader (her)gebruik secundaire bouwstoffen». Hierin concludeerthet RIVM dat er drie belangrijke oorzaken zijn aan te wijzen voor hetoptreden van ongewenste effecten: (1) het toepassen van grotehoeveelheden staalslak en in dikkere lagen dan waarmee rekening isgehouden bij het opstellen van de milieukwaliteitseisen voor bouw-stoffen, (2) de omstandigheid dat er middels de huidige generiekeTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 30 015, nr. 1373 toetsing van bouwstoffen onvoldoende rekening wordt gehouden metde afwijkende eigenschappen van het materiaal en ook meer specifiekin relatie tot de locatie waar het wordt toegepast en (3) het nietvakkundig toepassen van bouwstoffen.–Verder onderzoek van de ILT naar locaties waar LD-staalslak in eenlaagdikte van meer dan een halve meter is toegepast, heeft dit jaar totde signaalrapportage «Toepassing LD-staalslakken op land te risicovolvoor milieu» geleid. De ILT keek daarbij onder meer naar de gevolgenvoor het milieu op tien locaties waar LD-staalslak is toegepast dievoldeed aan de maximale emissiewaarden voor bouwstoffen enconstateerde dat er in de praktijk toch sprake is van verontreinigingvan de bodem. De ILT concludeert dat de risico’s op milieuschade bijde toepassing van staalslakken onvoldoende worden beheerst.–Naar aanleiding van zorgen over toepassing van Duomix (eenbouwstof waarin meer dan 20 massaprocent LD-staalslak is verwerkt)op een locatie waar kinderen spelen en waar gezondheidsklachtenwaren gemeld, is in opdracht van IenW onderzoek gedaan naartoepassing van Duomix en soortgelijke bouwproducten. Er wordtbenoemd dat er bij de afleiding van de milieukwaliteitsnormen geenrekening is gehouden met inname zoals kan gebeuren door hand-mondgedrag van spelende kinderen. Ook wordt erop gewezen dat inde gebruiksfase voor langere tijd stofvorming kan optreden bij onjuistaangebrachte, niet afgedekte toepassingen. Blootstelling aan stof vanstaalslak geeft een risico op irritatie van slijmvliezen.De genoemde (onderzoeks)rapporten en signalen maken duidelijk dat erzich risico’s voordoen bij het toepassen van LD-staalslak in tweeopzichten. In de eerste plaats betreft dit risico’s ten aanzien van de bodemen het milieu bij toepassingen op of in de landbodem in laagdikten vanmeer dan een halve meter zonder voldoende afdichting, zoals toepas-singen in onder meer ophogingen, aanvullingen en funderingen (bijvoor-beeld als vervanger van zand en grind). In de tweede plaats betreft ditrisico’s ten aanzien van de gezondheid van de mens bij toepassingen oplocaties waar inname, inhalatie of mond-, oog- of huidcontact mogelijk is.Naar toepassingen van staalslakken in groot oppervlaktewater is in deafgelopen jaren uitgebreid onderzoek verricht. In die onderzoeken2 zijngeen significante negatieve effecten op het water- en bodemlevenaangetoond bij toepassing van staalslakken in grote oppervlaktewaterenzoals de Wester- en Oosterschelde. Ik heb daarom geen aanleiding enonvoldoende onderbouwing voor een tijdelijke stop op het toepassen vanstaalslakken in grote oppervlaktewateren. Wel zie ik dat belanghebbendenin de regio rond de Ooster- en Westerschelde teleurgesteld hebbengereageerd op het besluit om de pauzeknop niet te laten gelden voortoepassingen in water. Gezien de zorgen die daar leven kan ik mij datgoed voorstellen. Ik ga daarover deze week in gesprek met de Gedepu-teerde en een afvaardiging van de belanghebbende gemeenten en zoveelmogelijk proberen te zoeken naar passende oplossingen voor de zorgendie leven.De regeling is op grond van de REACH3-verordening op 11 augustus aande Europese Commissie voor goedkeuring voorgelegd. De Commissiedient binnen 60 dagen hierover een besluit te nemen (artikel 129 REACH)en legt dit voor aan het lidstatencomité (REACH committee). Deze termijnloopt op 9 oktober af.Mocht de Commissie onverhoopt de regeling afwijzen, dan moet deze perdirect worden ingetrokken. Indien de Commissie de regeling accepteert,2WUR, Uitloging LD-staalslakken, Overzicht bestaande kennis van de effecten bij toepassing inde Ooster- en Westerschelde, mei 2024, C025/243Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van Chemische stoffenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 30 015, nr. 1374 moet Nederland binnen drie maanden een voorstel indienen voor eenbeperking op het gebruik van staalslakken op EU-niveau in de vorm vaneen restrictiedossier. Het opstellen van een restrictiedossier wordt gedaandoor het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Debeschikbare tijd is veel korter dan het opstellen van een dergelijk dossiernormaal vergt. Ik ben met het RIVM in overleg hoe we in deze korte tijdtoch een gedegen voorstel op kunnen stellen. De lopende onderzoeken bijhet RIVM, zoals ook in de eerdere Kamerbrief4 vermeld, dienen alsonderbouwing voor het restrictiedossier.vLOD REACH classificatieNaar aanleiding van onderzoek rond de REACH gevarenclassificatie vanstaalslakken heeft ILT een «voornemen besluit Last Onder Dwangsom»(vLOD) verstuurd naar Tata Steel. Graag informeer ik u hierover. De ILTheeft de CLP-gevarenindeling (Classification, Labelling and Packaging –CLP) uit het REACH-registratiedossier van de stof LD-staalslakken latentoetsen door Bureau REACH (ondergebracht bij RIVM). Met deCLP-gevarenindeling worden aan anderen die de stof gebruiken/toepassen de gevaren kenbaar gemaakt en wordt gewezen op deaanwezigheid van een gevaar en de noodzaak om de bijbehorende risico’ste beheren. LD-staalslakken kunnen voor diverse toepassingen op demarkt worden gebracht en kunnen worden aangemerkt als bijproduct ofals afvalstof. De conclusie van Bureau REACH is dat in beide gevallen(bijproduct én afvalstof), op grond van de eigenschappen van deLD-staalslakken, de stof ingedeeld moet worden als «irriterend voor deluchtwegen» en «veroorzaakt ernstig oogletsel».Er is door de ILT een vLOD opgesteld omdat Tata Steel staalslakkenonterecht heeft ingedeeld als «niet gevaarlijk» bij de gevaarindeling vanstoffen volgens de Europese CLP-verordening. Hiermee heeft Tata Steelniet voldaan aan de eisen in de REACH-verordening, de Europeseverordening over de productie van en handel in chemische stoffen enlopen mensen die LD-staalslakken gebruiken/toepassen risico op letsel.Gevolg is dat Tata moet aangeven dat de stof bijtend voor de ogen enirriterend voor de luchtwegen is en dat er bij het transporteren entoepassen van LD-staalslakken maatregelen tegen verstuiving genomenmoeten worden en dat persoonlijke beschermingsmiddelen zoalsmondkapjes en stofbrillen, worden voorgeschreven. Dit geldt ongeacht deplek waar LD-staalslakken worden toegepast maar is niet meer vantoepassing als de stof eenmaal op z’n plek ligt (fietspad, ondergrond).Afstemming vervolgIk vind het belangrijk om de komende tijd met alle betrokkenen (andereoverheden, bedrijven en overige relevante stakeholders) over devervolgstappen voor een verantwoorde toepassing van staalslakken ingesprek te blijven. Ik wil daarin stevig inzetten op het stimuleren vaninnovaties en samen met de sector kijken naar alternatieve bewerkingenof toepassingsmogelijkheden door het instellen van een industrietafelstaalslakken.Ten behoeve van het contact met de andere overheden wordt de lijn vanhet Bestuurlijk Overleg Bodem benut. Om de vinger aan de pols tehouden en om ondersteuning vanuit het Rijk te bieden bij de aanpak vande problematiek rondom staalslakken in Spijk en Leeuwarden zijnoverleggen met de betrokken decentrale bestuurders ingepland. In dezebestuurlijke overleggen zal ook aandacht worden besteed aan de4Kamerstuk 30 015, nr. 136Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 30 015, nr. 1375 uitwerking van de Tijdelijke regeling verbod en vergunningplichttoepassing LD- en ELO-staalslak op de aanpak van lokale problematiek.Toekomst: meer grip op staalslakken en andere secundairebouwstoffenEr zullen altijd reststromen zoals staalslakken blijven bestaan en het is ookin het belang van het milieu dat we voor dergelijke stromen een nuttigeen verantwoorde toepassing vinden. Daarmee voorkomen we zoveelmogelijk onnodige belasting van omgeving en milieu als gevolg van dewinning van primaire grondstoffen zoals zand en grind. Veiligheid voormens en milieu staat hierbij echter wel voorop.Beleidskader secundaire bouwstoffenNaar de toekomst toe wil ik kunnen staan voor een systeem waarinsecundaire bouwstoffen zoals staalslakken verantwoord kunnen wordentoegepast en er geen milieu- en gezondheidsschade wordt veroorzaakt,aansluitend bij de motie van het lid Wingelaar c.s. van 27 mei 2025.5 Ik wilde weg die is ingeslagen, voortzetten en een stevig beleidskader voor dehele keten van secundaire bouwstoffen neerzetten waarbij producentenhun verantwoordelijkheid nemen voor de kwaliteit van het materiaal,waarbij goed geregistreerd is waar secundaire bouwstoffen wordentoegepast en waarin de toezichthouders in staat worden gesteld hun rol tevervullen.Bij het opstellen van genoemd beleidskader hanteer ik ten minste devolgende uitgangpunten:–Afspraken maken met producenten over opwerking van secundairebouwstoffen en producenten te stimuleren om te innoveren zodat dekwaliteit van het product omhoog gaat en de risico’s afnemen.–Bezien of er prikkels zijn die een negatieve invloed hebben op hetverantwoord toepassen van secundaire bouwstoffen en treffen vanpassende maatregelen voor het aanpakken daarvan–Versterking van de kennis en kunde met betrekking tot secundairebouwstoffen bij overheidspartijen.–Invoeren van een combinatie van meldplichten en registratieplichtenom zicht te houden op de (voorgenomen) toepassingen van secun-daire bouwstoffen–Invoeren van, een vergunningplicht of een verbod voor gevallen waardat aanvullend nodig is.–Om juiste toepassingen te borgen zal ik de toepassingseisen verduide-lijken en daar waar nodig aanscherpen op basis van het lopende RIVMonderzoek.Ik zal hier de komende tijd stevige inzet op plegen en zeg u toe uw Kamervoor het einde van het jaar te informeren over de vervolgaanpak van hetbeleidskader secundaire bouwstoffen.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,A.A. Aartsen5Kamerstuk 29 383, nr. 430Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 30 015, nr. 1376