Advies afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 947Wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet opde economische delicten in verband met hetverhogen van het aandeel van gas uithernieuwbare bronnen in de totale leveringenvan gas aan afnemers (Wet bijmengverplichtinggroen gas)Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 19 maart 2026 en het nader rapport d.d. 18 mei 2026,aangeboden aan de Koning door de Minister van Klimaat en GroeneGroei. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State iscursief afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 november2025, nr. 2025002673, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling adviseringvan de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel vanwet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd19 maart 2026, nr. W19.25.0036/IV, bied ik U hierbij aan.In het navolgende ga ik op de opmerkingen van de Afdeling in. De tekstvan het advies treft u hieronder in cursief aan, met tussengevoegd dereactie daarop.Bij Kabinetsmissive van 19 november 2025, no. 2025002673, heeft UweMajesteit, op voordracht van de Minister van Klimaat en Groene Groei, bijde Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangiggemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet milieu-beheer en de Wet op de economische delicten in verband met hetverhogen van het aandeel van gas uit hernieuwbare bronnen in de totaleleveringen van gas aan afnemers (Wet bijmengverplichting groen gas),met memorie van toelichting.SamenvattingHet wetsvoorstel introduceert de bijmengverplichting groen gas. Ditbetekent dat energieleveranciers jaarlijks een bepaalde hoeveelheid groengas (dat wil zeggen gas gemaakt uit hernieuwbare (bio)grondstoffen)moeten leveren aan eindgebruikers.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om te verduide-lijken hoe wordt gewaarborgd dat de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) kst-36947-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 41 op een effectieve wijze toezicht kan houden op door marktdeelnemersopgegeven emissiereductie. Ook adviseert de Afdeling om nader in tegaan op de voorwaarden voor het inboeken van emissiereductie doorbrandstofleveranciers.De Afdeling adviseert om de opzet voor de evaluatie van het voorstelverder uit te werken en de termijn voor de evaluatie nader te bezien. Ookadviseert zij om de toelichting aan te vullen wat betreft de verhouding tothet Unierecht en de stand van zaken in de notificatieprocedure.In verband hiermee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en detoelichting.Advies1. Inleiding Het wetsvoorstel bevat een verplichting voor energieleveranciers omjaarlijks een bepaalde hoeveelheid groen gas te leveren aan eindge-bruikers (hierna: bijmengverplichting groen gas).1 Groen gas wordtgemaakt uit hernieuwbare (bio)grondstoffen, bijvoorbeeld mest afkomstigvan de landbouw. Het wetsvoorstel beoogt de groei van groengaspro-ductie te stimuleren. De bijmengverplichting groen gas draagt bij aan hetbehalen van de doelstellingen van een groter aandeel energie uithernieuwbare bronnen en 55% broeikasgasemissiereductie in 2030.2De energieleverancier voldoet aan de bijmengverplichting door tebeschikken over zogenoemde groengaseenheden. Dat werkt als volgt. Eengroengaseenheid vertegenwoordigt één kilogram CO2-equivalentemissiereductie die behaald is in de keten.3 Voor het berekenen van deemissiereductie wordt gekeken naar alle schakels in de gasketen, van debron tot en met het moment van gebruik. Een energieleverancier is eenaantal groengaseenheden verschuldigd dat overeenkomt met zijnmarktaandeel.4Het totale aantal groengaseenheden van alle energieleveranciers moetervoor zorgen dat, via een jaarlijks oplopend groeipad, in 2031 hetstreefdoel van de bijmengverplichting van 2,85 MtonCO2-ketenemissiereductie wordt gehaald. Het marktaandeel en het aantalverschuldigde groengaseenheden worden bepaald bij algemenemaatregel van bestuur.Met het wetsvoorstel wordt een nieuwe handelssystematiek geïntrodu-ceerd die in Nederland zou gaan gelden, maar niet is gebaseerd opEU-wetgeving. Groengaseenheden kunnen worden gekocht en verkocht,zodat de markt als geheel aan de bijmengverplichting voldoet.De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) wordt belast met het toezicht opde hierboven genoemde handelssystematiek en de naleving van debijmengverplichting groen gas. Ook dient de NEa toezicht te houden opprivate certificeringsorganen, die de naleving door marktdeelnemers vanduurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria controleren.1Voorgesteld artikel 9.9.2.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.2Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1, «Inleiding», en paragraaf 2.1.2, «Demeerwaarde van groen gas».3Voorgesteld artikel 9.9.3.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.4Voorgesteld artikel 9.9.2.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 42 2. Toezicht op de keten De NEa moet volgens het wetsvoorstel niet alleen toezicht gaan houdenop de leveranciers, maar ook op de hele keten. De NEa moet, op basis vanrisicogericht toezicht, periodiek beoordelen of er voldoende vertrouwenkan worden gesteld in het private toezicht op CO2-ketenemissiereductie.Dat betekent onder meer dat de NEa toezicht moet gaan houden op decertificeringsorganen van duurzaamheidssystemen die de nauwkeu-righeid en volledigheid van de door de marktdeelnemers in de Unieda-tabank ingevoerde gegevens moeten controleren.5De Uniedatabank is een databank waarin gegevens worden bijgehoudenvan alle transacties die betrekking hebben op vloeibare en gasvormigehernieuwbare brandstoffen. De gegevens die door marktdeelnemers in deUniedatabank worden ingevoerd worden geverifieerd door bestaandecertificeringsorganen van duurzaamheidssystemen en vrijwilligesystemen. Op dit moment is de Uniedatabank slechts ten dele opera-tioneel en is nog onduidelijk wanneer zij volledig operationeel zal zijn.Dit doet de vraag rijzen hoe effectief toezicht op ketenemissiereductie kanworden gerealiseerd zolang de Uniedatabank niet geheel operationeel is.Dit klemt temeer nu het voorstel ook het importeren van groen gas uitandere Europese lidstaten mogelijk maakt. Onduidelijk is hoe, zonder datde Uniedatabank volledig operationeel is, anderszins op een betrouwbaremanier toezicht kan worden gehouden op schakels die zich in hetbuitenland bevinden.Een en ander doet ook de vraag rijzen of het verantwoord is om met debijmengverplichting te starten, zolang de Uniedatabank nog niet volledigoperationeel is, of dat voor adequaat toezicht tijdelijke maatregelenmoeten worden getroffen die de niet-beschikbaarheid van de Unieda-tabank compenseren.De Afdeling adviseert om hierop in de toelichting nader in te gaan, en hetvoorstel zo nodig aan te passen.Om de vragen van de Afdeling te kunnen beantwoorden over deeffectiviteit van het toezicht door de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa),is het zinvol om eerst in te gaan op de systematiek van normering encontrole op de naleving van de duurzaamheids- en emissiereductiecriteriavan de RED. Dit wordt hieronder als eerste gedaan. Daarna wordtingegaan op de rol van de Uniedatabank en de vraag of effectief toezichtmogelijk is, zolang de Uniedatabank nog niet operationeel is. Detoelichting bij het voorstel van wet is op dit punt verduidelijkt.Wanneer een hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen moetworden meegeteld voor het brutoeindverbruik van energie uithernieuwbare bronnen in de Unie, moeten marktdeelnemers aantonen datde betreffende energie voldoet aan de duurzaamheids- en broeikasgas-emissiereductiecriteria zoals opgenomen in artikel 29 en 29bis van derichtlijn hernieuwbare energie (RED). Dit moeten zij doen aan de hand vanverplichte, onafhankelijke en transparante audits, die in overeenstemming5Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 7.3, «Toelichting door de NEa op deverplichting». Bovendien volgt uit het voorstel dat de NEa het vereiste dat een groengas-eenheid één kilogram CO2-equivalent-emissiereductie vertegenwoordigt moet handhaven, zievoorgesteld artikel 9.9.3.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer jo. artikel I, onderdeel D, van hetwetsvoorstel. Om die handhaving waar te kunnen maken is een voldoende betrouwbarecontrole op door schakels in de keten opgevoerde emissiereductie nodig.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 43 zijn met uitvoeringsverordening 2022/9966. In de uitvoeringsverordeningis ervoor gekozen de normering neer te leggen bij vrijwillige systemen7.Indien een marktdeelnemer de criteria en voorschriften van het systeemten aanzien van de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteriavan de RED naleeft, kan hij daar door het betreffende vrijwillig systeemvoor gecertificeerd worden8. De controle op de naleving van deduurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria, zoals vastgelegdin normen van het vrijwillig systeem, is belegd bij certificeringsorganen.Dit zijn onafhankelijke, geaccrediteerde conformiteitsbeoordelingsin-stanties (CBI’s) die op grond van een overeenkomst met een erkendvrijwillig of nationaal systeem certificeringsdiensten aanbieden voorgrondstoffen of brandstoffen. De certificeringsorganen voeren namens devrijwillige of nationale systemen audits uit bij de marktdeelnemers engeven certificaten af overeenkomstig het certificeringssysteem van hetvrijwillige of nationale systeem9.Hiermee legt de RED de verificatie van de naleving van deduurzaamheids- en broeikasgasemissiereductievereisten grotendeels inprivate handen. Als een vrijwillig systeem en de daaraan gelieerdecertificeringsorganen hun werk naar behoren uitvoeren, mag dan ookworden uitgegaan van een voldoende robuust en betrouwbaar systeem.Dit volgt ook uit de RED waarin staat opgenomen dat als een marktdeel-nemer bewijs of gegevens verstrekt die zijn verkregen overeenkomstigeen vrijwillig of nationaal systeem dat is erkend door de Commissie, delidstaat dan geen nader bewijs mag vragen van de marktdeelnemer overde naleving van de elementen die onder het systeem vallen. Toegepast opde bijmengverplichting en de broeikasgasemissiereductie betekent dit datde NEa de controle op de naleving niet over mag gaan doen, maar uitmoet gaan van de broeikasgasketenemissiereductie die naar voren komtuit de certificaten die zijn afgegeven door certificeringsorganen diehandelen namens een vrijwillig systeem. De controle op de naleving vande duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria, zoalsneergelegd in de normen van het vrijwillig systeem, heeft dan immers alplaatsgevonden door de certificeringsorganen. Wat de marktdeelnemervervolgens met de verkregen informatie doet, mag de NEa wel bij hettoezicht betrekken. Daaraan staat de RED niet in de weg. Dan gaat hetbijvoorbeeld om de vraag in hoeverre de marktdeelnemer het verkregenbewijs op de juiste manier heeft opgenomen in de door hem gevoerdemassabalans en op bewijzen van duurzaamheid die door hem zijnopgesteld en gebaseerd zijn op het bewijs dat van het certificeringsorgaanafkomstig is.De werking van de certificeringsorganen die in het kader van een vrijwilligsysteem onafhankelijke audits uitvoeren, is op grond van de RED welonderwerp van publiek toezicht10. Toegepast op de bijmengverplichtingbetekent dit dat de NEa toezicht houdt op de certificeringsorganen diebinnen Nederland actief zijn. Dit toezicht ziet zowel op de certificerings-diensten die de certificeringsorganen aanbieden aan marktdeelnemers,als op de door certificeringsorganen uitgevoerde verificatie van de6Zie artikel 30, eerste lid, van de RED. Met «de op grond van lid 8 van dit artikel vastgesteldeuitvoeringshandeling» wordt bedoeld de UITVOERINGSVERORDENING (EU) 2022/996 VAN DECOMMISSIE van 14 juni 2022 betreffende de voorschriften om de duurzaamheids- en broeikas-gasemissiereductiecriteria alsmede de criteria inzake laag risico op indirecte veranderingen inlandgebruik te controleren.7In de praktijk gaat het om systemen die door de Europese Commissie zijn erkend op grond vanartikel 30, vierde lid, van de RED. De certificering kan ook hebben plaatsgevonden door een, opgrond van artikel 30, zesde lid, van de RED erkend nationaal systeem dat alleen binnen deeigen landsgrenzen opereert.8Zie de definitie van vrijwillig systeem in artikel 2, onder 1, van uitvoeringsverordening2022/996.9Zie de definitie van certificeringsorgaan in artikel 2, onder 14, van de uitvoeringsverordening2022/996.10Zie artikel 30, negende lid, tweede alinea, van de RED.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 44 accuraatheid en volledigheid van gegevens die marktdeelnemers in deUniedatabank hebben ingevoerd11. Voor dit toezicht krijgt de NEa toegangtot de locaties van marktdeelnemers, de massabalanssystemen en andereinformatie die zij nodig heeft voor het uitvoeren van toezicht. Dit volgtbijvoorbeeld uit artikel 17 van de uitvoeringsverordening waarin staatopgenomen dat vrijwillige systemen vereisen dat marktdeelnemers encertificeringsorganen met de lidstaten moeten samenwerken en alleinformatie ter beschikking moeten stellen die de bevoegde autoriteitennodig hebben om hun taken krachtens de RED uit te voeren.Het toezicht van de NEa op de certificeringsorganen beperkt zichweliswaar tot de Nederlandse landsgrenzen, maar dit toezicht wordtaangevuld door het toezicht dat belegd is bij toezichtsorganen in deandere lidstaten. De uitvoeringsverordening bevat daartoe ook grond-slagen tot het uitwisselen van informatie tussen verschillende lidstaten enhet opstellen van samenwerkingskaders.Aanvullend op het toezicht op de certificeringsorganen, houdt de NEabinnen Nederland ook toezicht op de gecertificeerde schakels in de keten.Indien sprake is van een non-conformiteit die losstaat van het bewijs datverkregen is van een certificeringsorgaan, kan de NEa hierop handhaven.Binnen Europese samenwerkingsverbanden wordt ingezet op versterkingvan dit toezicht middels verplichte normen. Dit wordt bijvoorbeeld gedaanvia expertgroepen die betrokken zijn bij wijziging van de uitvoeringsveror-dening 2022/996.Met de invoering van de Uniedatabank zal het makkelijker worden omgroen gas te traceren, vanwege de daarin opgenomen informatie over deverrichte transacties en de duurzaamheidskenmerken, met inbegrip vande broeikasgasemissies in de keten van – de herkomst van – de grondstoftot het moment waarop het in de Unie in de handel wordt gebracht. Hetonderling verbonden gasnet van de Unie zal, met het oog op de invoeringvan gegevens in de Uniedatabank, beschouwd worden als één enkelmassabalanssysteem12. Dit draagt bij aan de transparantie van de ketenvan invoeding in het gasnet, tot het moment van onttrekking aan hetgasnet.Dit betekent echter niet dat effectief toezicht op de toeleveringsketen nietmogelijk is zolang de Uniedatabank nog niet operationeel is. Dit komtenerzijds door de controlemechanismes die via de uitvoeringsverordening2022/996 zijn ingebouwd in de systematiek van private normering encontrole via de vrijwillige systemen en de namens hen handelendecertificeringsorganen. Zo zijn marktdeelnemers verplicht om overeen-komstig de normen van een vrijwillig systeem de in bijlage I van deuitvoeringsverordening opgenomen gegevens door te geven via de heletoeleveringsketen, zodat de leveringen kunnen worden getraceerd13. Ookzijn er, zoals hiervoor beschreven, mogelijkheden voor lidstaten omsamen te werken met toezichtsorganen in andere lidstaten.De controle op de naleving van de duurzaamheids- en broeikasgasemis-siereductievereisten zal buiten Nederland dus plaatsvinden doorcertificeringsorganen die in dat land actief zijn. Het toezicht op dezecertificeringsorganen vindt plaats door toezichtsorganen van de betref-fende lidstaten en kan worden verstevigd door samenwerking tussenlidstaten onderling. Voor zover lidstaten niet voorzien in een vorm vanaanvullend toezicht op de marktdeelnemers die in de keten van grondstoftot invoeding in het gasnet actief zijn, kan desnoods ook controle achteraf11Zie artikel 31bis, vijfde lid, van de RED.12Zie artikel 31bis, tweede lid, van de RED en artikel 18, eerste lid, van de uitvoeringsveror-dening 2022/996.13Zie artikel 19, tweede lid, aanhef en onder m, en bijlage I van de uitvoeringsverordening2022/996.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 45 plaatsvinden, via de gegevens die op grond van bijlage I van de uitvoe-ringsverordening via de hele toeleveringsketen zijn doorgegeven.Daarnaast wordt voor het groen gas dat ingezet wordt voor de bijmeng-verplichting niet alleen een bewijs van duurzaamheid gevraagd, maar ookeen garantie van oorsprong. Hoewel de garantie van oorspronguitsluitend tot doel heeft het aandeel of de hoeveelheid energie uithernieuwbare bronnen aan te tonen, kan hiermee ook de oorsprong vande energie uit hernieuwbare bronnen worden gegarandeerd14. Incombinatie met het bewijs van duurzaamheid dat overeenkomstig deuitvoeringsverordening 2022/996 is verkregen, vormt dit een voldoenderobuust en traceerbaar systeem waarmee aan de eindafnemers deduurzame en hernieuwbare oorsprong, de duurzaamheid en de broeikas-gasemissiereductie kan worden aangetoond.Hoewel de Uniedatabank dus onmiskenbaar zal bijdragen aan detransparantie van de toeleveringsketen en daarnaast de controle op denaleving van de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductievereistenkan vergemakkelijken, betekent dit niet dat toezicht zonder de Unieda-tabank niet evengoed mogelijk is. Temeer nu de Uniedatabank niets zalveranderen aan de mate waarin lidstaten voorzien in aanvullende vormenvan toezicht. Het toezicht door de NEa en haar buitenlandse ambtsge-noten zal tot het operationeel worden van de Uniedatabank hooguitintensiever van aard zijn.3. Inboeken emissiereductie door brandstofleveranciers De bijmengverplichting groen gas is van toepassing op brandstofleveran-ciers voor zover zij gas leveren via een CNG-vulstation (CNG is deafkorting voor compressed natural gas). Brandstofleveranciers vallen ookonder de in titel 9.7 van de Wet milieubeheer opgenomen jaarverplichtinghernieuwbare energie. Beide (afzonderlijke) systemen zijn gebaseerd opeen jaarverplichting waar de brandstofleverancier aan voldoet doordateen bepaalde hoeveelheid emissiereductie in de keten is behaald.Met een wetsvoorstel tot wijziging van onder andere titel 9.7 van de Wetmilieubeheer (momenteel aanhangig bij de Eerste Kamer) werd aanvan-kelijk beoogd om uit te sluiten dat emissiereductie die de brandstofleve-rancier claimt om aan de jaarverplichting hernieuwbare energie tevoldoen, tevens kan worden geclaimd om aan een ander emissiereduc-tiedoel of waarde-instrument te voldoen. De bepaling die hierin voorzag isechter geschrapt.15De toelichting gaat niet in op de vraag of het mogelijk dient te zijn datbrandstofleveranciers één en dezelfde emissiereductie zowel kunnenclaimen op basis van de bijmengverplichting als op basis van dejaarverplichting hernieuwbare energie. Als de mogelijkheid daartoe nietwordt uitgesloten, bijvoorbeeld om te voorkomen dat brandstofleveran-ciers die relatief veel groen gas aan de sector wegvervoer leverengeconfronteerd worden met een stapeling van emissiereductieverplich-tingen, acht de Afdeling het van belang dit nader toe te lichten. Ook indiendit niet wenselijk wordt geacht dient de toelichting zich, gelet op hetvoorgaande, hiertoe te verhouden.14Zie artikel 19, eerste lid, van de RED.15Kamerstukken II 2024/25, 36 766, nr. 3, p. 28. Dit betreft een voorstel tot wijziging van ondermeer de Wet milieubeheer ten behoeve van de implementatie van onderdelen van dewijzigingsrichtlijn hernieuwbare energie (RED III), die betrekking hebben op de vervoerssector.Het schrappen van de bepaling hield verband met opmerkingen van de NEa wat betreft dehandhaafbaarheid van een dergelijke bepaling.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 46 De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan.In de toelichting op het voorstel van wet is een nieuwe paragraaf 2.3.2opgenomen, waarin is ingegaan op de samenhang met de brandstoftran-sitieverplichting voor de vervoerssector. Samengevat komt de aanvullingin de toelichting erop neer dat beide verplichtingen weliswaar naast elkaarbestaan, maar dat er geen sprake is van overlappende verplichtingen ofvan een mogelijke dubbele claim.Broeikasgasemissiereductie kan naar zijn aard slechts een keer wordengeclaimd. Het gaat immers om een reductie die wordt bereikt in de heleketen, van bron tot eindgebruiker. Indien de levering aan eenCNG-vulstation wordt ingeboekt onder de bijmengverplichting, eindigt deketen daar. De garantie van oorsprong en het bewijs van duurzaamheiddie tot dat punt aan de betreffende levering waren gekoppeld, wordendoor de NEa geschrapt en kunnen daarom ook niet meer wordendoorgeleverd. Dit vormt een waarborg waarmee dubbeltelling wordtvoorkomen.Bovendien rust de bijmengverplichting op andere actoren dan debrandstoftransitieverplichting. De bijmengverplichting rust op energie-leveranciers die gas leveren aan een gebruiker van gas of aan eenCNG-vulstation via een aansluiting op het gasnet, terwijl de brandstoftran-sitieverplichting rust op brandstofleveranciers van benzine, diesel enzware stookolie16. Hoewel de brandstoftransitieverplichting niet rust opleveranciers van CNG, kan deze brandstof wel worden ingezet omvrijwillig aan de brandstoftransitieverplichting te voldoen17. Zo kunnenuitbaters van een CNG-vulstation, door levering van bioCNG en dedaarmee behaalde broeikasgasemissiereductie, voldoen aan een deel vande brandstoftransitieverplichting die rust op de levering van de anderehiervoor genoemde brandstoffen. Het kan daarbij gaan om brandstofleve-ranciers die zelf een van de genoemde brandstoffen leveren of, wanneereen uitbater van een CNG-vulstation geen benzine, diesel of zwarestookolie levert aan eindgebruikers, door de behaalde emissiereductie-eenheden (ERE’s) voor vervoer te verkopen aan brandstofleveranciers opwie wel een brandstoftransitieverplichting rust.Door de invoering van de bijmengverplichting zal er naar verwachtingminder groen gas beschikbaar zijn voor uitbaters van CNG-vulstations omin te kunnen zetten voor ERE’s. Dit gevolg is voorzien en niet per definitieongunstig. Het leidt immers tot een grotere vraag naar groen gas en pastdaarmee in de doelstellingen van de bijmengverplichting.4. Eisen aan gas uit hernieuwbare bronnen Het voorstel bepaalt dat bij ministeriële regeling eisen kunnen wordengesteld aan gas uit hernieuwbare bronnen. Die eisen kunnen betrekkinghebben op de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria,evenals op de accuraatheid en de volledigheid van de gegevens diemarktdeelnemers daarover invoeren in de Uniedatabank.1816Zie bijvoorbeeld de definitiebepaling van levering tot eindverbruik sector land, van hetgewijzigd voorstel van wet van 2 oktober 2025, Eerste Kamer, vergaderjaar 2025–2026,36 766, A.17Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 766, nr. 3, p. 34, toelichting op implementatieartikel 25, derde lid, onder c, van de Richtlijn Hernieuwbare Energie. In de toelichting staatvermeld dat gebruik is gemaakt van de mogelijkheid die de betreffende bepaling biedt omonderscheid te maken tussen verschillende energiedragers. De wet heeft gebruik gemaakt vande kan-bepaling door geen jaarverplichting op te leggen op elektriciteit, LNG of CNG.18Voorgesteld artikel 9.9.4.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 47 De Afdeling wijst erop dat het stellen van de genoemde eisen noodzakelijkis om het gas uit hernieuwbare bronnen mee te tellen voor de verplich-tingen die voortvloeien uit de wijzigingsrichtlijn hernieuwbare energie(hierna: RED III) wat betreft het behalen van een bepaald aandeelhernieuwbare energie.19 Om te waarborgen dat geleverd groen gas (ook)bijdraagt aan het behalen van de doelstellingen van de RED III is hetdaarom van belang dat duidelijk is dat de eisen van toepassing zijn.De in voorbereiding zijnde Implementatiewet herziene gasrichtlijn enuitvoering herziene gasverordening schrijft voor dat bij ministeriëleregeling duurzaamheidseisen, en eisen ten aanzien van in de Unieda-tabank in te voeren gegevens, worden gesteld.20 Het is echter nietduidelijk in hoeverre deze bij ministeriële regeling voor te schrijven eisenvan toepassing zullen zijn op de levering van groen gas.De Afdeling adviseert om de facultatieve formulering voor het bijministeriële regeling kunnen stellen van eisen aan gas uit hernieuwbarebronnen te wijzigen in een verplichting om deze eisen bij ministeriëleregeling te stellen.Met groen gas wordt in de Wet bijmengverplichting groen gas biome-thaan21 en e-methaan22 bedoeld, met als kanttekening dat groen gas opdit moment voornamelijk bestaat uit hernieuwbare bronnen van biolo-gische oorsprong. Hoewel de bijmengverplichting dus openstaat voorbeide gassen uit hernieuwbare bronnen, wordt ervan uitgegaan datbiomethaan het overgrote deel van het aanbod zal betreffen.Door het gebruik van deze brandstoffen uit hernieuwbare bronnen, wordteen bijdrage geleverd aan het bindend streefcijfer van de Unie in de REDdat tot doel heeft het brutoeindverbruik van energie uit hernieuwbarebronnen te verhogen. Hierbij is van belang dat energie uit biomassa-brandstoffen, waar biomethaan onder valt, enkel wordt meegeteld in hetstreefcijfer wanneer de betreffende energie voldoet aan deduurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria van de RED23. Voorenergie uit hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong,waar e-methaan onder valt, geldt dat de betreffende energie alleen wordtmeegeteld als de broeikasgasemissiereducties, door het gebruik van diebrandstoffen, ten minste 70% bedragen24.Aangezien de wet met de bijmengverplichting inderdaad tot doel heeft bijte dragen aan het aandeel hernieuwbare energie van Nederland, is hetnoodzakelijk dat het groen gas dat wordt bijgemengd voldoet aan deduurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria van de RED. Derechtstreeks werkende uitvoeringsverordening (EU) 2022/99625 bevatvoorschriften om de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecri-19Zie artikel 29 van de RED III en de aldaar genoemde verplichtingen, en artikel 31 bis, vijfde lid,van de RED III.20De consultatieversie van dit voorstel is beschikbaar via https://www.internetconsultatie.nl/implementatiewet_decarbonisatiepakket/b1.21In de zin van de richtlijn hernieuwbare energie gaat het om tot biomethaan opgewerkt biogas,zoals bedoeld in artikel 2, onder 28 van die richtlijn. Biogas is een gasvormige brandstof die uitbiomassa wordt geproduceerd.22E-methaan is een hernieuwbare brandstof van niet-biologische oorsprong, zoals bedoeld inartikel 2, onder 36 van de RED, waarvan de samenstelling vergelijkbaar is met aardgas.E-methaan wordt geproduceerd door groene waterstof te combineren met CO2.23Zie artikel 3, eerste lid, en artikel 29 van de RED.24Voor hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong gelden dus geen aparteduurzaamheidsvereisten, enkel broeikasgasemissiereductiecriteria, zie artikel 29bis van deRED.25Voluit: Uitvoeringsverordening (EU) 2022/996 van de Commissie van 14 juni 2022 betreffendede voorschriften om de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria alsmede decriteria inzake laag risico op indirecte veranderingen in landgebruik te controleren.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 48 teria te controleren, maar verplicht op zichzelf niet tot naleving van dehiervoor genoemde criteria. Met de in voorbereiding zijnde Implementa-tiewet herziene gasrichtlijn en uitvoering herziene gasverordening zal eenparagraaf ingevoegd worden in hoofdstuk 9 van de Wet Milieubeheer dietot doel heeft de Nederlandse implementatie van de artikelen 29, 29bis, 30en 31bis van de RED te harmoniseren. Zodra die wet is ingevoerd, zal deverplichting tot naleving van de duurzaamheids- en broeikasgasemissiere-ductiecriteria volgen uit die paragraaf, maar enkel voor zover dieparagraaf van toepassing is verklaard in deze wet. Zolang dat nog niet hetgeval is, is het gelet op het realiseren van de hiervoor genoemdedoelstellingen noodzakelijk om de naleving van de duurzaamheids- enbroeikasgasemissiereductievereisten verplicht te stellen bij of krachtensdeze wet. Het advies van de Afdeling wordt daarom overgenomen. In hetvoorgestelde artikel 9.9.4.2 is hiertoe de formulering aangepast waardoorhet facultatieve karakter is aangepast in een verplicht karakter, zodat deplicht tot het voldoen aan de duurzaamheids- en broeikasgasemissiere-ductiecriteria bij ministeriële regeling zal worden opgenomen.5. Evaluatie De toelichting vermeldt dat het wetsvoorstel uiterlijk in 2029 zal wordengeëvalueerd op drie onderdelen:–haalbaarheid jaarlijkse verplichting;–werking flexibiliteitsopties (buy-out, inclusief de hoogte, en sparen);–meerkosten voor afnemers.Voor het bepalen van de doeltreffendheid en effecten van de wet is determijn waarbinnen de evaluatie plaatsvindt van belang en de afbakeningvan de onderdelen van de wet waarop de evaluatie betrekking heeft.Wat betreft de evaluatietermijn volgt uit de Aanwijzingen voor deregelgeving dat een termijn van vijf jaar in de rede ligt. Afwijkingen zijnmogelijk, maar bij een kortere termijn is er een risico dat nog te weinigervaring is opgedaan met de wet.26 Aangezien de toelichting uitgaat vaneen kortere termijn, zou de keuze voor deze termijn nader moeten wordentoegelicht.Verder wijst de Afdeling erop dat het wetsvoorstel beoogt om groengas-productie te stimuleren en bij te dragen aan klimaatdoelstellingen. Het ligtdaarom voor de hand om ook deze doelen te betrekken in de evaluatie. Opdie manier kan bovendien een beter oordeel worden gegeven over metelkaar samenhangende onderdelen. Zo dient een evaluatie plaats tevinden van de meerkosten voor afnemers.27 Een appreciatie vanmeerkosten lijkt echter pas goed mogelijk op het moment dat tevens inbeeld is welke bijdrage de wet levert aan het stimuleren van groengaspro-ductie en het behalen van klimaatdoelstellingen.De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de termijnen de onderdelen van de evaluatie.Binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de Wet bijmengverplichtinggroen gas zullen de doeltreffendheid en de effecten van de bijmengver-plichting groen gas worden geëvalueerd. Hiertoe is een evaluatiebepalingopgenomen in het wetsvoorstel. De precieze termijn waarbinnen de26Aanwijzing 5.58 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.27Bij een gemiddeld geschat gasverbruik voor een huishouden bedragen de verwachtemeerkosten maximaal 60 euro per jaar in 2031. De toelichting geeft aan dat de daadwerkelijkekosten vermoedelijk lager uitvallen, zie memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 5.3,«Financiële effecten van de bijmengverplichting voor producenten en afnemers».Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 49 evaluatie zal plaatsvinden, zal enerzijds afhangen van de beschikbaarheidvan toereikende informatie en anderzijds van de resterende looptijdwaarbinnen eventuele wijzigingen nog kunnen worden doorgevoerd,gezien de huidige looptijd tot en met 2035.Het kabinet gaat momenteel uit van een evaluatie in 2029, maar indienvoldoende informatie ontbreekt kan dit worden uitgesteld tot uiterlijk vijfjaar na inwerkingtreding. Bij de evaluatie zal in ieder geval de mateworden betrokken waarin het wetsvoorstel bijdraagt aan de klimaatdoel-stellingen. Hieronder vallen bijvoorbeeld de daadwerkelijke hoeveelheidgeleverd groen gas onder de bijmengverplichting, de werking van debuy-out en de meerkosten voor de consument. Op basis van dezeelementen kan onderzocht worden in hoeverre de bijmengverplichtingbijdraagt aan de reductie van broeikasgasemissies, afgezet tegen dekosten voor de consument. De toelichting van het voorstel van wet is opbovenstaande punten aangevuld.6. Verhouding tot het Unierecht en notificatieprocedure Na de notificatie van een eerdere versie van het wetsvoorstel, heeft deEuropese Commissie hierop een uitgebreid gemotiveerde meninguitgebracht. Als gevolg hiervan is de eerdere versie van het wetsvoorstelaangepast.28 Na indiening van de aangepaste versie van het wetsvoorstelvoor advies van de Afdeling advisering, heeft de Europese Commissie op16 februari 2026 een nadere reactie gegeven en daarin verzocht om opeen aantal punten een nadere verduidelijking te geven. Nederland heefthierop op 3 maart 2026 gereageerd.29De aanpassing van het wetsvoorstel heeft ertoe geleid dat in de onder-havige versie van het voorstel buitenlands groen gas niet langer isuitgesloten van de bijmengverplichting. Toch resteren er, blijkens dehierboven aangehaalde correspondentie, bij de Europese Commissie nogvragen wat betreft de verhouding van het voorstel tot het Unierecht. Medein dat licht bezien ligt het in de rede om in de toelichting meer aandacht tebesteden aan de verhouding van het voorstel tot het vrij verkeer vangoederen en diensten, en de vrijheid van vestiging.De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de verhouding tothet vrij verkeer van goederen en diensten, en de vrijheid van vestiging.Indien de notificatieprocedure tot een ingrijpende wijziging van hetwetsvoorstel leidt, adviseert de Afdeling om het voorstel opnieuw aanhaar voor te leggen.30De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De vice-president van de Raad van State,Th.C. de GraafIn navolging van het advies van de Afdeling is hoofdstuk 3. Verhoudingtot hoger recht aangevuld en op punten herschreven. Ook paragraaf 3.5.Notificatie op grond van Richtlijn (EU) 2015/1535 is aangepast enaangevuld. Voor de aanvulling op paragraaf 3.5 is geput uit de uitge-28Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.2, «Notificeren op grond van de Richtlijn(EU) 2015/1535».29Zie voor een overzicht https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/nl/notification/25868.30Aanwijzing 7.15 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 410 breidere reactie van Nederland op de opmerkingen van de dienst van deCommissie van 3 maart 2026. Deze reactie is openbaar en staatopgenomen in het TRIS (Technical Registration Information System)31.Verwezen wordt naar de betreffende passages in de toelichting op hetvoorstel van wet en de reactie van Nederland op de opmerkingen van dedienst van de Commissie.7. Andere wijzigingen Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om het wetsvoorstel en dememorie van toelichting aan te passen door enkele technische wijzigingendoor te voeren en de toelichting waar nodig aan te vullen en teactualiseren.Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet ende gewijzigde memorie van toelichting met bijlagen aan de TweedeKamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S. van Veldhoven-van der Meer31tris-notification-25868-message-115033-NL.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 947, nr. 411