Bijzondere invaliditeitsverhoging (BIV) voor oud-militairen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 066BelastingdienstNr. 1392 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN EN VANDEFENSIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 7 juni 2024Tijdens het ordedebat van 27 februari 2024 heeft het lid Idsinga (NSC)verzocht om een debat met ons over de Bijzondere invaliditeitsverhoging(BIV) die bepaalde oud-militairen ontvangen. Een ruime Kamermeer-derheid steunt het verzoek van de heer Idsinga. Twee leden hebben hierbijverzocht een brief te ontvangen. Aan dit laatste verzoek komen wij metdeze brief tegemoet, waarbij wij graag willen beginnen met hetwegnemen van zorgen die mogelijk leven.Een van de zorgen zag op het correct doen van aangifte. Doordat op deBIV loonheffing wordt ingehouden en daarmee de BIV wordt opgenomenin de vooringevulde aangifte inkomstenbelasting, wordt die zorgweggenomen. Verder dekt het bedrag dat oud-militairen na belasting-heffing van de BIV overhouden, de immateriële schade (smartengeld) diezij hebben opgelopen. Wij lichten dat in deze brief toe. In het eerste deelvan deze brief gaan wij daarvoor in op het rechtspositionele stelsel vanDefensie en op de zorgplicht van de Staat voor militairen die tijdens deuitoefening van de militaire dienst letsel hebben opgelopen. Daarnaastleggen wij uit hoe de BIV fiscaal behandeld wordt en dat het altijd al zo isgeweest dat over de BIV belasting wordt betaald. In het tweede deel vandeze brief gaan wij ook in op mogelijke alternatieven voor de huidigefiscale behandeling van de BIV.De BIV wordt – onder voorwaarden – verstrekt aan oud-militairen dieletsel hebben opgelopen tijdens uitoefening van de militaire dienst onderbuitengewone of daarmee vergelijkbare omstandigheden, zoals deelnameaan crisisbeheersingsoperaties of oefeningen. Voor deze inzet verdienenzij onze grootste waardering. Dit kunnen wij niet vaak genoegbenadrukken. kst-31066-1392ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 13921 Rechtspositionele stelselHet bestaande rechtspositionele stelsel is in overleg met de centrales vooroverheidspersoneel ontworpen om de militair op voorhand hetvertrouwen te geven dat in het kader van de militaire dienst geledenschade van de militair of diens nabestaanden op passende wijze zalworden vergoed. Dit stelsel biedt – onder voorwaarden – regelingen,faciliteiten en aanspraken op het gebied van immateriële en materiëlezorg en is gericht op een levenslange verzorging. De Regeling VolledigeSchadevergoeding (RVS) is het sluitstuk van het rechtspositionele stelselindien sprake is van restschade.De BIV is onderdeel van het rechtspositionele stelsel, volgt de indexatievan de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) en voorziet in(maandelijks) smartengeld zo lang de oud-militair leeft. In 2014 is met decentrales voor overheidspersoneel naar het stelsel van MIP en BIVgekeken en is het werkingsbereik van de BIV voor ontslagsituaties van na1 juni 2007 verruimd zodat meer oud-militairen hier recht op hadden.Hierbij was bekend dat belasting wordt geheven en is de hoogte van deBIV niet bijgesteld.In zijn geheel bezien is sprake van een stelsel dat de schade volledig dekten past bij de bijzondere arbeidsrelatie die militairen met de Staat hebben.ZorgplichtZoals hiervoor is genoemd, is het vertrekpunt voor de BIV een uitkeringdie recht doet aan de levenslange verzorgingsgedachte vooroud-militairen. De Centrale Raad van Beroep, de hoogste rechterlijkeinstantie in dit soort zaken, heeft bepaald dat de BIV volstaat voorvergoeding van de immateriële schade die een militair lijdt, tenzij dit inspecifieke situaties onbillijk uitpakt.1In de praktijk is verschillende keren nagegaan of dat laatste het geval was.Bij verschillende individuele letselschadeclaims en claims in het kader vande RVS van oud-militairen tegen Defensie is nagegaan hoe de BIV die deoud-militair ontvangt, zich verhoudt tot de smartengeldvergoeding die ineen individuele letselschadeclaim zou moeten worden toegekend. Dit metals doel om na te gaan of de oud-militair nog een nabetaling moestkrijgen voor smartengeld, bovenop de netto-BIV. Daaruit is gebleken datdaar geen aanleiding voor was.2 Met de netto-BIV voldoet Defensiederhalve aan haar zorgplicht. Iedere aanpassing van de regeling in die zindat de oud-militairen geen belasting meer betalen over de BIV zonderaanpassing van het nettobedrag, zou er dus toe leiden dat deoud-militairen meer ontvangen dan vanuit de zorgplicht van de Staatgeboden is.De oud-militairen worden daarnaast bij de toekenning van de BIVgeïnformeerd dat belasting moet worden betaald en dat de uitkeringgevolgen kan hebben voor inkomensafhankelijke regelingen.1CRvB 28 juni 2007, nr. 05–4599 MAW + 05–4953 MAW, ECLI:NL:CRVB:2007:BA90322Zie ook de brief van de Minister van Defensie van 25 januari 2024, Kamerstukken II, 2023–2024,30 139, nr. 273Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 13922 Gevolgen van het BrandweermanarrestIn de brief aan uw Kamer van 26 oktober 20233 is ingegaan op de inhoudvan het zogenoemde Brandweermanarrest4 en de gevolgen daarvan voorde BIV. Deze brief sturen wij mee als bijlage.In de uitzending van Radar van 26 februari jl. volgend op deze brief isgezegd dat naar aanleiding van het Brandweermanarrest is gekozen vooreen andere fiscale benaming van de BIV zodat toch belasting kan wordengeheven. Hier lijkt sprake te zijn van een misverstand en het is belangrijkdat recht te zetten.De rechter heeft in het Brandweermanarrest kortgezegd bepaald dat eensmartengelduitkering geen loon is, tenzij de werkgever meer vergoedt danuit zijn aansprakelijkheid voortvloeit. De BIV kwalificeert op grond van hetBrandweermanarrest niet als loon.5Nu de BIV niet kwalificeert als loon, moet zij getoetst worden aan deoverige bronnen van inkomen voor de inkomstenbelasting6. Loon isnamelijk slechts één van de vormen van belastbaar inkomen (bronnen vaninkomen) voor de inkomstenbelasting. Eén van die andere bronnen vaninkomen wordt gevormd door de periodieke uitkeringen en verstrek-kingen. De BIV hoort daartoe.Kortom, het misverstand zit in de veronderstelling dat uit het Brandweer-manarrest zou volgen dat smartengelduitkeringen in het geheel niet belastzijn.Het feit dat de BIV niet kwalificeert als loon maar wel belast is voor deinkomstenbelasting, had een aantal gevolgen. Zonder nadere maatregelenzou het ABP geen maandelijkse voorheffing meer inhouden op debetalingen, maar zouden de oud-militairen het volledige jaarbedrag aaninkomstenbelasting achteraf zelf via de aanslag inkomstenbelastingmoeten voldoen. Bovendien zouden de oud-militairen in dat geval zelf deinkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet verschuldigdzijn. De militairen zouden dan als gevolg van het Brandweermanarrestfinancieel slechter af geweest zijn.De media-aandacht in juni 2023 en de gestelde vragen in het vragenuurtjevan 27 juni 2023 over de belastingheffing over de BIV zijn aanleidinggeweest om een aanpassing in de loonbelasting door te voeren. De BIV istoegevoegd aan de lijst van periodieke uitkeringen waarop loonbelastingals voorheffing7 wordt ingehouden. Dit is geen aanpassing die ervoorzorgt dat de oud-militairen alsnog of meer belasting zouden betalen, maarer slechts voor zorgt dat de oud-militairen ontzorgd worden. Deaanpassing zorgt ervoor dat:–het ABP maandelijks loonbelasting op de uitkering blijft inhoudenzodat de oud-militairen niet achteraf een bedrag aan inkomstenbelas-ting moeten betalen;–het veel vaker zal voorkomen dat oud-militairen onder de aanslaggrensvoor de inkomstenbelasting zullen blijven en daardoor geen aangifteinkomstenbelasting hoeven te doen;–wanneer wel aangifte inkomstenbelasting moet worden gedaan, hetvoor de oud-militairen eenvoudiger wordt om deze in te dienen dooropname van de BIV plus inhoudingen in de vooringevulde aangifte; én3Kamerstukken II, 2023–2024, 31 066, nr. 1315.4Hoge Raad 25 maart 2022, ECLI:NL:HR:2022:444.5Zie het standpunt van de Kennisgroep loonheffing algemeen KG:204:2024:56Artikel 3.1 lid 2 Wet inkomstenbelasting 20017Artikel 11 Uitvoeringsbesluit loonbelasting 1965Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 13923 –de oud-militairen de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekerings-wet over de BIV niet zelf hoeven te betalen, de inkomensafhankelijkebijdrage blijft voor rekening van Defensie komen.Wij zijn ons ervan bewust dat er nog steeds onvrede is over deloonheffing over de BIV. Ook realiseren wij ons dat dat voortkomt uit hetbeeld dat de oud-militairen onterecht belasting betalen over hun BIV. DeBIV is echter altijd al in de belastingheffing betrokken geweest en hetBrandweermanarrest wijzigt dat niet. Wij constateren dat de fiscalebehandeling juist is en gelijk is aan andere soortgelijke betalingen, dat hetnettobedrag dat de oud-militairen ontvangen de schade volledig dekt endat de oud-militairen door de in de loonbelasting getroffen maatregelworden ontzorgd.Nader onderzoek vooruitlopend op debatIn het eerste deel van deze brief hebben wij uitgelegd dat de netto-BIV deschade volledig dekt en de BIV op een juiste manier fiscaal wordtbehandeld. De uitzending van Radar en het breed gesteunde verzoek vanhet lid Idsinga om een debat over de BIV hebben geleid tot een onderzoeknaar mogelijkheden die tegemoetkomen aan de wens geen belasting teheffen over de BIV. Daartoe hebben wij verschillende alternatievenonderzocht. Wij hebben hieronder twee varianten beschreven die hetmeest tegemoetkomen aan die wens. Wij ontkomen helaas ook niet aanhet beschrijven van de forse financiële gevolgen die ontstaan door deuitstralende werking hiervan. De varianten zijn:1.een volledige vrijstelling van belastingheffing (inkomstenbelasting enloonbelasting) zodat noch de oud-militairen noch Defensie belastingbetalen over de BIV; en2.een vrijstelling voor de oud-militairen die de BIV ontvangen incombinatie met belastingheffing die voor rekening van Defensie komten blijft (loonbelasting in de vorm van eindheffing).Deze varianten nemen voor de oud-militairen die de BIV ontvangen hetbezwaar weg dat er naar hun mening onterecht belastingheffing wordtingehouden op de BIV. Daarnaast ontvangen zij een hogere netto-BIV,namelijk het huidige brutobedrag.Beide varianten hebben voor de ontvanger van de BIV een gelijkeuitwerking, alleen verschillen de varianten op fiscaaltechnisch terrein. Ditlichten wij hieronder graag toe.Fiscaaltechnische verschilAls uitgangspunt geldt dat alle periodieke uitkeringen en verstrekkingen(hierna: uitkeringen) belast zijn. Hierop zijn door middel van wettelijkevrijstellingen enkele uitzonderingen gemaakt waardoor over de vrijge-stelde uitkeringen geen belasting wordt geheven. De reden daarvoor isdat de vrijgestelde uitkeringen bedoeld zijn om specifieke noodzakelijkeuitgaven te kunnen doen die niet uit het inkomen kunnen worden betaald(zoals in het geval van bijzondere bijstand voor de kosten van eenbewindvoerder). Met andere woorden: een vrijstelling is op zijn plaats alsde uitkering de financiële positie (draagkracht) van de ontvanger nietverbetert. De BIV is niet bedoeld voor dekking van specifieke noodzake-lijke uitgaven zoals hiervoor bedoeld. De BIV verbetert de financiëlepositie van de ontvangers. Een vrijstelling van de BIV zou daarmee eenuitzondering zijn op de regel dat alle periodieke uitkeringen belast zijn enpast daarmee niet in het huidige fiscale stelsel.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 13924 Bij een vrijstelling voor de oud-militairen met een eindheffing voorDefensie draagt Defensie de loonheffing van de ontvangers van de BIV.Eindheffing zou voor een regeling zoals de BIV ook een bijzonderemaatregel zijn, maar komt nog enigszins tegemoet aan de toename indraagkracht. Hierin komt het fiscaaltechnische verschil tussen ditalternatief en het eerstgenoemde alternatief van volledige vrijstelling totuitdrukking.Nadelen van de alternatievenDe twee varianten hebben ook een aantal aanzienlijke nadelen. Vrijstellingvan de BIV werkt mogelijk door naar andere vergelijkbare uitkeringen(precedentwerking). Dit werken wij hieronder verder uit. Verder leidt eenvrijstelling tot een hogere netto-uitkering dan de geleden schade. Zoalshierboven is uitgelegd, is uit dossieronderzoek gebleken dat de netto-BIVniet te weinig is.Daarnaast heeft een vrijstelling effect op inkomensafhankelijke regelingen.Doordat de BIV niet meer tot het belastbaar inkomen hoort en daarmeeook niet tot het toetsingsinkomen voor inkomensafhankelijke regelingen,ontstaat er bijvoorbeeld aanspraak op hogere toeslagen. De ontvangersvan de BIV hebben dan een hogere aanspraak op inkomensafhankelijkeregelingen dan personen die een ander (niet vrijgesteld) inkomengenieten dat even hoog is als de vrijgestelde uitkering. Dit leidt derhalvetot een ongelijke behandeling van gelijke gevallen.Doorwerking naar andere uitkeringenEen aanpassing van de fiscale behandeling van de BIV blijft mogelijk nietbeperkt tot slechts de BIV. Er zijn namelijk in de kern met de BIV verge-lijkbare periodieke uitkeringen die dekking bieden aan immateriële schadeen/of verlies aan arbeidskracht, zoals invaliditeitspensioenen, arbeidson-geschiktheidsuitkeringen of andere regelmatig terugkerende inkomens-voorzieningen. Voor de bepaling van iemands financiële draagkracht kanniet voorbij worden gegaan aan de omstandigheid dat de ontvanger vaneen uitkering zoals hiervoor genoemd, deze – net als de BIV – kanaanwenden voor levensonderhoud. Als de belastingheffing van de BIVwordt aangepast, heeft dat om de hiervoor beschreven reden mogelijkeffect op andere vergelijkbare uitkeringen waarbij deze dan ook vrijgesteldzouden moeten worden voor de ontvanger. Dit geldt zowel voor verge-lijkbare regelingen binnen de militaire beroepsgroep als voor uitkeringenmet een vergelijkbaar karakter, bijvoorbeeld een (reguliere) arbeids-ongeschiktheidsuitkering.De aanzuigende werking wordt bovendien versterkt doordat aanpassingenin de fiscale behandeling (zoals de alternatieven) tot hogere toeslagenkunnen leiden.Een voorbeeld binnen de regelingen van Defensie is het Militair Invalidi-teitspensioen (MIP). Het MIP is bedoeld om onder meer verlies aanarbeidskracht te vergoeden. Oud-militairen die BIV ontvangen, ontvangennagenoeg altijd ook een MIP. Beide bedragen worden in één totaalbedragmaandelijks uitgekeerd. Een vrijstelling van de BIV, heeft mogelijkuitstralingseffect naar het MIP. Als echter het MIP ook zou wordenvrijgesteld, zou dit leiden tot een «domino-effect» dat voor groteongelijkheid tussen groepen van oud-militairen zorgt. De ongelijkheidwordt veroorzaakt door het volgende. Bij een claim op grond van de RVSof een reguliere letselschadeclaim, wordt berekend wat iemands volledige(rest)schade is en wordt deze in één keer betaald aan de oud-militair.Daarbij wordt rekening gehouden met onder meer het MIP. Het effect isdat een hogere netto MIP tot een lagere RVS of letselschadevergoedingTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 13925 leidt. Een reeds toegekende RVS-uitkering of letselschadevergoedingwordt echter niet teruggenomen. Oud-militairen die een RVS-uitkering ofletselschadevergoeding hebben ontvangen en door een uitstralingseffectmeer MIP ontvangen, komen daarmee in een financieel beduidend beterepositie dan oud-militairen bij wie de RVS-uitkering of letselschadever-goeding nog niet is toegekend of militairen die in de toekomst letseloplopen.Kosten van de alternatievenHet totaaleffect laat zich niet eenvoudig becijferen vanwege de mogelijkeprecedentwerking. Het financiële effect van vrijstelling van alleen de BIV iswel in te schatten en is hieronder weergegeven.Een volledige vrijstelling leidt tot een geschatte belastinginkomsten-derving van € 4 miljoen structureel. De indirecte kosten door mogelijkeprecedentwerking komen hier nog bovenop.De budgettaire gevolgen van een vrijstelling voor de BIV-gerechtigdenmet een eindheffing voor Defensie leiden tot een geschatte toename vande uitgaven bij Defensie van € 6 miljoen structureel waarvoor dekking opde begroting gevonden moet worden. De indirecte kosten door mogelijkeprecedentwerking naar andere Defensieregelingen, zoals het MIP, komenhier nog bovenop. Dit zou voor Defensie op kunnen lopen tot ongeveereen tienvoud van het genoemde bedrag.In beide situaties dient er dekking te worden geboden voor de oplossing.In geval van een vrijstelling, en daarmee een derving voor de inkomstenvan het Rijk, schrijven de begrotingsregels voor dat de inkomstendervingmoet wordt gedekt met een lastenverzwaring elders. In geval van eeneindheffing gaan deze extra uitgaven ten koste van de reguliere uitgavenvan de krijgsmacht.Overige alternatievenBij het onderzoek naar alternatieven hebben wij ook gekeken naar anderevarianten. Daarbij kwam bruteren nog het meest tegemoet aan dewensen. De andere varianten lagen daar nog weer verder vanaf. Ookdaarbij ontvangt de oud-militair die de BIV ontvangt een (dezelfde) hogerenetto-BIV. Om dit te bereiken, wordt bij bruteren een hogere bruto-BIVtoegekend. Daarover wordt dan, net als nu, belasting geheven. Nabelastingheffing ontvangt de oud-militair die de BIV ontvangt het huidigebrutobedrag netto. Zoals ook bij de eerdere alternatieven is beschreven,kleeft daaraan het nadeel dat de netto-uitkering hoger ligt dan de geledenschade en de daarmee samengaande ongelijkheid ten opzichte vaneenmalig smartengeld. Verder zijn dermate zwaarwegende nadelen inbeeld gekomen, dat wij bruteren niet als realistisch alternatief zien. Dereden daarvoor is dat bij bruteren het ervaren gevoel van onterechtebelastingheffing niet wordt weggenomen. De oud-militair die de BIVontvangt blijft immers belasting betalen over de BIV. Dientengevolge zoude huidige discussie in de toekomst opnieuw kunnen opkomen. Ook iseen punt van aandacht dat een dergelijke verhoging doorwerkt naarinkomensafhankelijke regelingen, met als mogelijk gevolg verlies vantoeslagen. Tenslotte kost het tot stand brengen van het bruteren (veel)meer tijd dan de andere opties, omdat dit een aanpassing vergt van derechtspositie bij Defensie. Deze dient te worden afgestemd met decentrales voor overheidspersoneel.Tot slotWij vinden het heel vervelend dat de betrokken oud-militairen het ideeblijven houden dat ten onrechte belasting wordt ingehouden op de BIV.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 13926 Zoals wij in deze brief hebben uitgelegd is de huidige fiscale behandelingvan de BIV juist en gelijk aan andere soortgelijke betalingen, dekt denetto-BIV de schade en is daarmee terecht. De uitspraak van de HogeRaad in het Brandweermanarrest had betrekking op een andere casuïstiekdan de BIV, waardoor dit niet toegepast kan worden op de BIV. Vanonterechte inhouding van belasting op de BIV is dan ook geen sprake.Wij gaan graag met uw Kamer in debat over deze conclusie, eventuelealternatieven, de gevolgen daarvan en de verdere inhoud van deze brief.De Staatssecretaris van Financiën,M.L.A. van RijDe Staatssecretaris van Defensie,C.A. van der MaatTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 13927