Warmtebedrijven en energiebelasting

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 576Regels omtrent productie, transport en leveringvan warmte (Wet collectieve warmte)Nr. 117 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 11 juli 2025Om een betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam energiesysteem terealiseren is het van belang dat alle beschikbare lokale en duurzameenergiebronnen worden benut. Daarom speelt collectieve warmte, naastwarmtepompen en groen gas, een belangrijke rol in de transitie naar eenuitstootvrije gebouwde omgeving in 2050. Het kabinet zet daarbij in opeen betaalbare, duurzame en financieel rendabele collectieve warmtevoor-ziening. Belangrijke middelen om de ambities op dit terrein te bereikenzijn het wetsvoorstel Wet collectieve warmte1 (Wcw) dat onlangs door uwKamer is behandeld en flankerend beleid om de relatieve betaalbaarheidvan collectieve warmte te borgen en de publieke uitvoeringskracht op teschalen.2Warmtebedrijven en Energie-Nederland hebben in de tweede helft van2024 brandbrieven naar het Ministerie van Klimaat en Groene Groeigestuurd over niet toereikende inkomsten en stijgende kosten waaronderde energiebelasting. In het najaar van 2024 is bij de behandeling van deWet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) besloten om desystematiek waarmee de maximale warmtetarieven worden vastgesteld tewijzigen.3 Hiervoor zijn verschillende aanpassingen gedaan aan demethodiek om een balans te vinden tussen de betaalbaarheid voor deverbruiker van warmte en de financiële positie van warmtebedrijven,waardoor deels tegemoetgekomen is aan de zorgen van de sector overteruglopende inkomsten.Warmte wordt als zodanig niet belast met energiebelasting. Gasverbruikbij de productie van warmte wordt wel belast. De verhoging van deenergiebelasting is grotendeels het gevolg van tariefverhogingen vooraardgas in de hogere schijven van de energiebelasting (meer dan1Kamerstukken II 2023/24, 36 576.2Kamerstukken II 2024/25, 30 196, nr. 845.3Kamerstukken II 2023/24, 36 387, nr. 46. kst-36576-117ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1171 170.000 m3 verbruik) en de stapsgewijze beperking van de inputvrijstellingvoor aardgas dat wordt gebruikt voor elektriciteitsopwekking (het betreftonder meer warmtekrachtkoppelingen (WKK’s)). Deze maatregelenhebben tot doel om aardgasverbruik verder te ontmoedigen. Zeverkleinen het bestaande fossiele voordeel in de energiebelasting dat metname grootverbruikers ontvangen als gevolg van de degressievetariefsystematiek en de inputvrijstelling. Hierdoor neemt ook voorwarmtenetten de energiebelasting op het aardgasverbruik toe.Voor wat betreft de inkomsten van warmtenetten is sprake van eengereguleerd maximumwarmtetarief voor kleinverbruikers, waaronderhuishoudens. De huidige tariefregulering gaat uit van de kosten voor eengemiddeld huishouden met een gasgestookte cv-ketel, waaronder dehuidige energiebelastingtarieven waar kleinverbruikers mee te makenhebben: de hoogste tarieven in de eerste en tweede schijf. Tot en met2025 werkte een verhoging van de energiebelastingtarieven in de eersteen tweede schijf direct door in hogere warmtetarieven en daarmee hogereinkomsten voor warmtebedrijven. Het duurt naar verwachting nog eenaantal jaar voordat de overstap naar een nieuwe tariefregulering kanworden gemaakt. In die regulering worden de maximumwarmtetarievenvastgesteld op basis van de kosten van het warmtebedrijf. Voor dekomende jaren betekent dit dat de genoemde energiebelastingmaatre-gelen tot hogere kosten leiden en warmtebedrijven deze niet altijdvolledig in rekening kunnen brengen bij huishoudens.Daarbij moet worden opgemerkt dat warmtebedrijven profijt hebben vande manier waarop ze de energiebelasting in rekening mogen brengen bijkleinverbruikers. Dat voordeel neemt tot de invoering van de nieuwetariefregulering weliswaar af, maar blijft tot die tijd wel in stand. Hetbelastingtarief waar kleinverbruikers mee te maken hebben, en datwarmtebedrijven in hun warmtetarieven mogen rekenen, is namelijksignificant hoger dan het gemiddelde belastingtarief dat het overgrotedeel van de warmtebedrijven zelf betaalt over hun aardgasverbruik. Datverschil blijft in elk geval de komende jaren significant. Daardoor leidt desamenloop van fiscaal beleid en tariefregulering er op zichzelf niet toe datwarmtebedrijven meer energiebelasting moeten betalen dan ze inrekening mogen brengen bij huishoudens en andere kleinverbruikers. Hetis wel zo dat het verschil tussen de inkomsten en de energiebelasting-kosten kleiner wordt. Daardoor kunnen warmtebedrijven een kleiner deelvan hun overige kosten dekken met het verschil tussen enerzijds wat zij(indirect) aan energiebelasting in rekening kunnen brengen aan klantenvia het warmtetarief en anderzijds het lagere gemiddelde energiebelas-tingtarief dat zij betalen over hun eigen aardgasverbruik.Bij de behandeling van het Belastingplan 2025 is de motie Inge van Dijkc.s. aangenomen.4 Hierin wordt het kabinet verzocht inzicht te geven in deimpact van fiscale maatregelen op de bedrijfsvoering van warmtebe-drijven en investeringen in verduurzaming, en zo spoedig mogelijk teverkennen hoe negatieve effecten kunnen worden weggenomen ofverzacht. Hierbij informeer ik u mede namens de Minister van Klimaat enGroene Groei over de wijze waarop aan deze motie uitvoering is gegeven.Bijgaand doe ik uw Kamer het onderzoek toekomen waartoe het Minis-terie van Financiën opdracht heeft gegeven ter uitvoering van de motie. Inhet eerste deel van deze brief wordt eerst de context van het onderzoekuiteengezet: de voor de sector relevante onderdelen van en wijzigingen inde energiebelasting (par. 1.1 en 1.2) en wijzigingen in de systematiek vanwarmtetarieven (par. 1.3). Vervolgens worden de opzet en uitkomsten vanhet onderzoek uiteengezet (par. 1.4 en 1.5). Tot slot wordt ter uitvoering4Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 110.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1172 van de motie belicht in hoeverre maatregelen in de energiebelastingmogelijk zijn om de effecten van de energiebelastingmaatregelen weg tenemen of te verzachten (par. 1.6) en welke opties er bestaan omverlichting te bieden aan de inkomstenkant van warmtebedrijven(par. 1.7). Met deze brief en bijgevoegd onderzoek beschouw ik de motieals afgedaan.Gedurende 2024 hebben verschillende warmtebedrijven aan het Minis-terie van Klimaat en Groene Groei, de Belastingdienst en het Ministerievan Financiën vragen gesteld over de toepassing van de zogenoemdestadsverwarmingsregeling in de energiebelasting in geval van calami-teiten en vervanging van warmtebronnen bij stadsverwarming. In hettweede deel van de brief ga ik in op de verkenning van de aanpassing vande stadsverwarmingsregeling die het Ministerie van Financiën naaraanleiding hiervan heeft uitgevoerd (par. 2).SamenvattingTrinomics en BlueTerra hebben in opdracht van het Ministerie vanFinanciën onderzocht wat de impact is van verschillende energiebelasting-maatregelen op de kosten en inkomsten in de warmtesector, en watdaarvan de gevolgen zijn voor de bedrijfsvoering bij warmtenetten overde periode 2023–2030.In het licht van de wijzigingen in de energiebelasting concluderen deonderzoekers voor de periode 2023–2027 dat die maatregelen weliswaarbij de hele warmtesector tot een kostenstijging leiden, met uitzonderingvan bedrijven die geen aardgas gebruiken, maar bij 75% van de bestaandewarmtesector en voor nieuwe warmtenetten geen verlaging van hetfinanciële rendement plaatsvindt. Dat komt doordat in dit deel van desector de toename van het maximale warmtetarief hoger is dan dekostenstijging. Voor een deel van de warmtesector pakken de maatregelenevenwel niet gunstig uit. Tussen 2023 en 2027 ondervindt 19% eenkostenstijging die één tot twee keer zo hoog is als de stijging van deinkomsten en 6% een kostenstijging die meer dan twee keer zo hoog is.Tussen 2027 en 2030 nemen de kosten vooral toe bij warmtenetten dieeen WKK gebruiken, omdat de inputvrijstelling die van toepassing is opWKK’s stapsgewijs wordt beperkt.In de periode 2027–2030 is er bij 10% van de sector geen impact van deenergiebelastingmaatregelen omdat dit deel geen aardgas verbruikt. Bij45% blijft de impact lager dan de stijging van de maximumwarmteta-rieven. Voor 21% is de impact beperkt negatief, voor 18% substantieelnegatief en voor 6% zeer substantieel negatief. Hierbij is aangenomen datwarmtenetten doorgaan op dezelfde voet en er geen verdergaandeverduurzaming gerealiseerd wordt ten opzicht van 2023. De maatregelenin de energiebelasting zorgen echter ook voor een financiële prikkel omverdergaand te verduurzamen en zodoende kosten te vermijden. Voor hetjaar 2030 en verder geldt dat naar verwachting de kostenstijging kanworden doorberekend als de kostengebaseerde tariefregulering dan isingevoerd, wat afhankelijk is van voldoende borging van de relatievebetaalbaarheid van warmte. Daardoor verandert het rendement vanaf datjaar niet langer door de energiebelastingmaatregelen.Warmtenetten met de meest substantiële kostenstijging zijn vaak nettenwaar het financiële rendement vóór de energiebelastingmaatregelen alonder druk stond. Daarnaast zijn dit netten waar het vermijden vankostenverhogingen lastig is omdat verduurzaming complex is en tijdvergt. Het doorberekenen van deze kostenverhoging aan kleinverbruikers,waaronder huishoudens, wordt naar verwachting mogelijk zodra deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1173 kostengebaseerde tariefsystematiek uit het wetsvoorstel Wcw ingaat. Alleonderzochte warmtenetten leveren in totaal zo’n 50% van de warmte aanzakelijke afnemers, waaraan de kostenverhoging in principe kan wordendoorberekend; voor de overige 50% van de warmte die aan huishoudenswordt geleverd geldt dat niet. Het moment van invoering van de kosten-gebaseerde tariefsystematiek voor huishoudens hangt mede af vanvoldoende borging van de relatieve betaalbaarheid van warmte tenopzichte van gangbare alternatieven. Naar verwachting heeft de ACM nainwerkingtreding van de Wcw twee tot vier jaar nodig om uitvoering vande kostengebaseerde tariefregulering voor te bereiden. Daardoor is het opdit moment nog onzeker in hoeverre de onderzochte lastenstapeling toten met 2030 bij de warmtebedrijven of – via doorberekening – bij deafnemers zal landen. In veel gevallen bezitten warmtebedrijven zowelwarmtenetten waar het financiële rendement verbetert als warmtenettenwaar het financiële rendement verslechtert als gevolg van de energiebe-lastingmaatregelen. Daardoor is het op basis van dit onderzoek nietmogelijk om op bedrijfsniveau te concluderen in hoeverre deze maatre-gelen het totaal gerealiseerde financiële rendement positief of negatiefbeïnvloeden.Bij de hogere energiebelastingkosten moet worden bedacht dat hetovergrote deel van de warmtebedrijven hun financiële voordeel deelsbehouden onder de huidige systematiek van energiebelasting enmaximumwarmtetarieven. Ze kunnen immers nog altijd voor de energie-belasting kosten in rekening brengen die ze zelf niet maken. Dit voordeelneemt de komende jaren af door de hogere energiebelastingkosten, maarblijft wel in stand tot de invoering van de nieuwe tariefregulering.Naar aanleiding van de oproep in de motie Van Dijk c.s. zijn drie maatre-gelen in de energiebelasting verkend op doeltreffendheid en doelma-tigheid om de effecten van de energiebelastingmaatregelen weg te nemenof te verzachten: een generieke verlaging van de energiebelastingtarievenop aardgas, een aanpassing van de beperking van de inputvrijstellingelektriciteitsopwekking en een nieuwe bijzondere regeling voor warmtebe-drijven in de energiebelasting. Voor elk van de maatregelen geldt dat zevan generieke aard zijn terwijl de kostenstijging bij een specifieke deel vande warmtesector optreedt en de periode van het niet kunnen doorbere-kenen van hogere energiebelastingkosten tijdelijk is tot het moment datde kostengebaseerde tarieven ingevoerd zijn. Daarbij komt dat aanpas-singen ten koste gaan van het oorspronkelijke doel van de maatregelenom aardgasgebruik te ontmoedigen. Voor een nieuwe bijzondere regelinggeldt daarnaast dat deze extra complexiteit met zich brengt en – als dezeal uitvoerbaar zou zijn – in elk geval niet de komende jaren is in te voeren,terwijl de betreffende bedrijven juist de komende jaren de extra kostenniet kunnen doorberekenen.Daarnaast is verkend of wijziging van de huidige tariefreguleringuitvoerbaar is en of dit doeltreffend en doelmatig kan zijn om warmtebe-drijven (deels) toch in staat te stellen om de hogere energiebelasting-kosten bij huishoudens in rekening te brengen. Daarbij geldt dat eendergelijke wijziging via het Besluit collectieve warmte (Bcw) zal moetenworden verwerkt. Dat betekent dat dit niet vóór 1 januari 2027 tot hogeremaximumwarmtetarieven kan leiden. Nader onderzocht dient te wordenin hoeverre het mogelijk is om de gasreferentie te verruimen binnen hetBcw, aangezien hiermee zou worden afgestapt van het uitgangspunt datde tariefregulering uitgaat van de kosten van een gemiddeld huishoudenmet een gasgestookte cv-ketel. Daarnaast is een aanpassing van demaximumwarmtetarieven niet doelmatig doordat deze generiek van aardis, terwijl de problematiek bij een specifiek deel van de sector optreedt.Voorts leidt deze maatregel ertoe dat alle huishoudens aan een warmtenetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1174 met hogere warmtetarieven kunnen worden geconfronteerd. Tot slot zoude maatregel ingaan tegen de eerdere wens van uw Kamer om degasreferentie te beperken om verdere toename van de energierekening tevoorkomen tot de overgang naar kostengebaseerde tarieven.Naar aanleiding van signalen van warmtebedrijven over de stadsverwar-mingsregeling in de energiebelasting heeft het Ministerie van Financiëntwee aanpassingen van de regeling voorbereid. De voorbereide uitbrei-dingen voorkomen dat warmtebedrijven tijdelijk worden geconfronteerdmet substantieel hogere energiebelastingkosten in geval van calamiteitenen de vervanging van warmtebronnen die onder de stadsverwarmingsre-geling vallen. Met de uitbreiding met calamiteiten is geen budgettairederving gemoeid; deze maatregel treedt in werking per 1 januari 2026. Deuitbreiding met de vervanging van warmtebronnen gaat wel gepaard meteen derving. Tijdens de augustusbesluitvorming wordt een beslissinggenomen over de maatregel en als wordt besloten de maatregel tenemen, hoe deze wordt gedekt.1. Onderzoek naar de impact van energiebelastingmaatregelen opwarmtebedrijven 1.1. Voor warmtebedrijven relevante onderdelen van de energiebelasting Een warmtebedrijf kan aardgas verbruiken in eigen aardgasgestookte(hulp)ketels. Het moet over dat aardgas energiebelasting betalen. Eenwarmtenet valt onder de definitie van blokverwarming in de energiebe-lasting, omdat warmte aan meer dan één onroerende zaak wordtgeleverd. Uitgangspunt in de energiebelasting is dat verbruikers met eeneigen cv-ketel en verbruikers met blokverwarming hetzelfde moetenworden belast. Daarom is in de energiebelasting geregeld dat bijblokverwarming op het volledige verbruik het hoogste tarief (van deeerste en tweede schijf) wordt toegepast. Dit wordt het blokverwarmings-tarief genoemd.Als meer dan 50% van de input in een warmtenet voor stadsverwarmingbestaat uit restwarmte (inclusief WKK’s), aardwarmte of warmte opgewektmet vaste, vloeibare of gasvormige biomassa, aquathermie, een lucht-water-warmtepomp of een elektrische boiler (50%-vereiste), dan is niet hetblokverwarmingstarief van toepassing op alle gasinput van het warmtebe-drijf, maar gaat de gasinput de schijven met degressieve tariefsystematiekdoor. Dit wordt de stadsverwarmingsregeling genoemd. Op deze manierwordt een duurzamere en efficiëntere energievoorziening gestimuleerd enwordt gecorrigeerd dat deze vorm van energievoorziening wordt belastmet het blokverwarmingstarief.5 De stadsverwarmingsregeling vormt dusgeen bijzonder energiebelastingtarief, maar een uitzondering op hetblokverwarmingstarief. Een warmtebedrijf heeft een financieel voordeelals de stadsverwarmingsregeling van toepassing is omdat het per m3aardgas gemiddeld een lagere energiebelasting betaalt dan bij toepassingvan het blokverwarmingstarief. In de praktijk is bij warmtebedrijven detoepassing van de stadsverwarmingsregeling eerder regel dan uitzon-dering, omdat in de meeste gevallen aan het 50%-vereiste wordt voldaan.Voorts kan een warmtebedrijf aardgas verbruiken in een WKK. Dan goldtot 1 januari 2025 voor dit deel van het aardgasverbruik een inputvrij-stelling in de energiebelasting, mits het elektrisch rendement van de WKKminimaal 30% is. De vrijstelling heeft tot doel om dubbele heffing vanenergiebelasting te voorkomen. De beperking van de inputvrijstellingkomt hierna aan de orde.5Zie hierover ook Kamerstukken II 2007/08, 31 404, nr. 3, p. 35–36.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1175 1.2. Voor warmtebedrijven relevante wijzigingen in de energiebelasting In het Klimaatakkoord uit 2019 en daaropvolgende klimaatbesluitvormingis afgesproken de energiebelasting op aardgas te verhogen om verduur-zaming te stimuleren, aardgasverbruik te ontmoedigen en elektrificatie tebevorderen.6 Om de lasten op macroniveau niet te laten stijgen, zijn ookeen verlaging van de energiebelasting op elektriciteit en een verhogingvan de belastingvermindering afgesproken. Op deze manier wordenaardgas en elektriciteit meer gelijk belast op basis van energie-inhoud. Deschuif in de tarieven voor aardgas en elektriciteit vindt stapsgewijs plaatssinds 2020 en loopt door tot en met 2030. In het Regeerprogramma isafgesproken om verhoging van de energiebelastingtarieven tot eenverbruik van 170.000 m3 aardgas vanaf 2025 niet door te zetten, metandere woorden een verlaging ten opzichte van het basispad te bewerk-stelligen.7De bijdrage van aardgasgestookte WKK-installaties aan duurzaamheids-doelstellingen is geleidelijk afgenomen door de toenemende beschik-baarheid van duurzame warmte- en elektriciteitsbronnen zonderCO2-uitstoot. Gasgestookte WKK-installaties worden hiermee geleidelijkhet meer vervuilende alternatief. Daarom wordt in de periode 2025–2030de inputvrijstelling stapsgewijs beperkt op grond van de Wet fiscaleKlimaatmaatregelen glastuinbouw. Het doel is reductie van CO2-uitstoot.Het doel om dubbele energiebelasting te voorkomen blijft behouden. Metde aanpassing zal vanaf 2030 geleidelijk uitsluitend nog de aardgasinputvoor elektriciteitsopwekking voor het net zijn vrijgesteld. Het deel van hetaardgasverbruik dat betrekking heeft op warmte-opwek zal regulierworden belast in de energiebelasting.1.3. Systematiek warmtetarieven en veranderingen daarin Warmtetarieven zijn gereguleerd. Op dit moment geldt het «niet meer dananders»-principe (NMDA-principe). In deze systematiek is het maximum-warmtetarief gekoppeld aan de kosten inclusief de energiebelasting vanverwarming met een eigen cv-ketel. Bij het NMDA-principe wordt hetenergiebelastingtarief van de eerste en tweede schijf aardgas gehanteerdomdat het gasverbruik van huishoudens volledig in die schijven valt. Dit ishet hoogste tarief. De meeste warmteleveranciers betalen dit tariefvanwege de stadsverwarmingsregeling doorgaans zelf alleen voor deeerste 170.000 m3 aardgas die wordt gebruikt in de ketels. Voor hunverbruik boven de 170.000 m3 gelden de lagere tarieven vanwege detoepassing van de degressieve tariefsystematiek. Op deze manier hebbenwarmtebedrijven die meer dan 170.000 m3 aardgas verbruiken eenvoordeel: zij kunnen voor hun volledige warmtelevering aan huishoudenseen hogere energiebelasting doorberekenen in het warmtetarief dan dezebedrijven zelf gemiddeld betalen voor hun gasverbruik. Ze ontvangen dusinkomsten waar geen kosten tegenover staan. In 2025 bedraagt hetvoordeel ten opzichte van de derde schijf 26 cent per m3 en ten opzichtevan de vierde schijf 37 cent per m3. De totale budgettaire omvang van ditvoordeel is circa € 50 miljoen per jaar.In het wetsvoorstel Wcw wordt stapsgewijs een kostengebaseerdetariefregulering ingevoerd. De invoering kent drie fases.De eerste fase is onder de Warmtewet per 1 januari 2025 ingegaan. Voorhet meewegen van de energiebelasting in het maximumwarmtetariefbetekent dit dat een eventuele tariefverlaging in de eerste en tweede schijf6Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 342.7Regeerprogramma (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 96), september 2024, p. 61, 118 en 134.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1176 aardgas wél wordt doorgerekend in het warmtetarief en een verhogingníet; eerder werden verhogingen wel doorgerekend op grond van hetNMDA-principe.8 Eventuele toekomstige verhogingen in de eerste entweede schijf leiden voor warmteleveranciers tot een kostenverhogingvoor hun gasverbruik tot 170.000 m3 maar niet tot een verhoging van hetmaximumwarmtetarief. In deze systematiek hebben warmtebedrijven nogaltijd het voordeel dat zij over hun volledige warmtelevering aanhuishoudens het hoogste energiebelastingtarief kunnen meerekenen,terwijl deze bedrijven zelf voor hun aardgasverbruik boven de 170.000 m3een lager energiebelastingtarief betalen.De tweede fase zou, voorshands uitgaande van inwerkingtreding van deWcw per 1 juli 2026 en een voortvarende borging van de betaalbaarheidvan warmte en implementatie van de kostengebaseerde tariefreguleringdoor de ACM, op zijn vroegst kunnen ingaan per 1 januari 2029. De ACMdenkt minimaal twee tot vier jaar nodig te hebben na inwerkingtredingvan de Wcw. In deze tweede (tussen)fase wordt gewerkt met benade-ringen van de kosten van warmtebedrijven op basis van generiekeformules die de ACM vaststelt. In beginsel kunnen warmtebedrijven dekosten van de energiebelasting dan doorberekenen aan afnemers. Demate waarin warmtebedrijven een eventuele tariefverhoging in deenergiebelasting kunnen doorberekenen aan afnemers hangt af van defijnmazigheid van de formules.In de derde fase wordt de definitieve kostengebaseerde tariefsystematiekgeïntroduceerd. De ACM krijgt de taak om de tarieven vast te stellen opeen niveau dat warmtebedrijven hun efficiënte kosten en een redelijkfinancieel rendement kunnen (terug)verdienen over de levensduur van hetwarmtenet.1.4. Opzet van het onderzoek Het Ministerie van Financiën heeft Trinomics en BlueTerra de opdrachtgegeven om de impact van verschillende energiebelastingmaatregelen opde kosten en de bedrijfsvoering in de warmtesector in beeld te brengen.Hierbij is de opdracht gegeven om rekening te houden met de rol van desystematiek voor de maximumwarmtetarieven en de veranderingen in detijd hierin. De systematiek bepaalt namelijk in hoeverre warmtebedrijvende kosten zoals die van de energiebelasting kunnen doorberekenen.Voor een kwantitatieve effectendoorrekening ter bepaling van dekostenimpact hebben de onderzoekers een effectenscan uitgevoerd opzeventien representatieve warmtenetprofielen, die zijn opgesteld op basisvan een database die 95% van de warmtenetten dekt. Deze analyse isgebruikt om de profielen te identificeren die de grootste kostenstijgingondervinden. Hierop is vervolgens een verdiepende analyse uitgevoerd.De onderzoekers hebben de effecten op de bedrijfsvoering deelskwalitatief bepaald, waarbij zij gebruik hebben gemaakt van hun kennisvan de warmtesector en het warmtebeleid. Gedurende het onderzoek isde sector op verschillende momenten betrokken.1.5. Uitkomsten van het onderzoek 1.5.1. Periode 2023–2027 De onderzoekers concluderen dat de wijzigingen in de energiebelastingta-rieven en inputvrijstelling elektriciteitsopwekking tussen 2023 en 2027 eennetto positief effect hebben voor meer dan 75% van de bestaande8Kamerstukken II, 2023/4, 36 387, nr. 46.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1177 warmtesector en voor nieuwe warmtenetten. Voor een specifiek deel vande sector pakken de maatregelen niet gunstig uit.Warmtenetten zonder substantieel aardgasverbruik ondervinden tussen2023 en 2027 nauwelijks of geen kostenstijging door de energiebelasting-maatregelen. Dit betreft ongeveer 10% van de sector.De onderzoekers concluderen dat de energiebelastingmaatregelen tussen2023 en 2027 positief uitpakken voor 65% van de sector. De kosten stijgenweliswaar voor dit deel van de sector, maar het warmtetarief kan meerworden verhoogd dan de kostenstijging en daarmee kunnen meerinkomsten worden gegenereerd. Het gaat om warmtenetten met een laagaandeel aardgasverbruik (en veel duurzame warmteproductie) en nettenwaarbij het merendeel van het verbruik valt in de vijfde schijf met hetlaagste energiebelastingtarief en waarbij de beperking van de inputvrij-stelling in 2027 nog geen impact heeft.De onderzoekers kwalificeren de impact van de energiebelastingmaatre-gelen tussen 2023 en 2027 als beperkt negatief voor 19% van de sector. Ditdeel van de sector ondervindt een kostenstijging die één tot twee keer zohoog is als de stijging van het maximumwarmtetarief. Het gaat omwarmtenetten waarvan het aardgasverbruik voor een groot deel valt in detweede schijf van de energiebelasting op aardgas, netten zonder WKK meteen groot deel van het verbruik in de derde schijf en bedrijven dieweliswaar een WKK hebben, maar om verschillende redenen toch eenbeperkte impact ondervinden van de beperking van de inputvrijstellingvanaf 2025.De onderzoekers kwalificeren de impact van de energiebelastingmaatre-gelen tussen 2023 en 2027 als substantieel negatief voor 6% van de sector.Dit deel van de sector ondervindt een kostenstijging die meer dan tweekeer zo hoog is als de stijging van het maximumwarmtetarief. Het gaatom warmtenetten waarvan het aardgasverbruik voor een groot deel valtin de derde en vierde schijf, netten die een WKK hebben en bedrijven diealle warmte produceren met aardgas.1.5.2. Periode 2027-2030 Voor 45% van de sector blijft de impact van de energiebelastingmaatre-gelen in de periode 2027–2030 lager dan de stijging van het maximum-warmtetarief. Voor 10% is er geen impact omdat deze bedrijven geenaardgas verbruiken. Voor 21% van de sector is de impact beperkt negatief.Dit komt vooral door de verdere beperking van de inputvrijstelling. Voor18% van de sector is de impact tussen 2027 en 2030 substantieel. Ditbetreft netten waarvan het verbruik grotendeels in de derde schijf valt(klein verschil ten opzichte van 2027) en netten met een WKK (grootverschil). De maatregelen hebben tussen 2027 en 2030 voor 6% van desector een zeer substantieel negatieve impact. Het gaat om warmtenettenzonder duurzame opwek, waar het aardgasverbruik grotendeels in dederde en vierde schijf valt en met een WKK.De onderzoekers zijn uitgegaan van statisch energieverbruik. Dat wilzeggen dat het verbruik in 2030 hetzelfde is als in 2023. Zij merken daarbijop dat het energieverbruik in 2030 in werkelijkheid zal afwijken. Bijvoor-beeld doordat bedrijven meer duurzame warmte gaan produceren ofdoordat huishoudens energiebesparende maatregelen nemen. Ditbetekent dat de impact van de energiebelastingmaatregelen naarverwachting lager uitvalt en de groep bedrijven die geen lastenstijgingondervindt kan toenemen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1178 1.5.3. Warmtenetten met de meest substantiële kostenstijging Warmtenetten met de meest substantiële kostenstijging zijn vaak nettenwaar het financiële rendement vóór de energiebelastingmaatregelen alonder druk stond. Daarnaast zijn dit netten waar het vermijden vankostenverhogingen lastig is omdat verduurzaming complex is en tijd vergtwaarbij netcongestie een rol speelt, maar de Wcw wel normering voorCO2-uitstoot introduceert. De energiebelastingmaatregelen in combinatiemet de systematiek voor maximumwarmtetarieven beperken de investe-ringsruimte. Dat vergroot de uitdaging.1.5.4. Doorberekening van energiebelastingkosten Op korte termijn is het doorberekenen van de hogere energiebelasting-kosten aan kleinverbruikers, waaronder huishoudens, in elk geval nietvolledig mogelijk. Bij zakelijke klanten kan dit wel. De onderzochtewarmtenetten leveren ongeveer de helft van de warmte aan kleinver-bruikers, waarvoor de maximumwarmtetarieven gelden. Warmtenettendie uitsluitend aan zakelijke klanten leveren, zijn niet in het onderzoekbetrokken. Het doorberekenen van de kostenverhoging aan huishoudensis mogelijk zodra de kostengebaseerde tariefsystematiek uit hetwetsvoorstel Wcw ingaat. De wijze waarop energiebelastingkostenkunnen worden doorberekend hangt af van de implementatie van dekostensystematiek. In veel gevallen bezitten warmtebedrijven zowelwarmtenetten waar het financiële rendement verbetert als warmtenettenwaar het financiële rendement verslechtert.1.6. Verkenning ten behoeve van het wegnemen of verzachten vaneffecten in de energiebelasting In de motie Van Dijk c.s. is tevens verzocht te verkennen hoe eventuelenegatieve effecten van fiscale maatregelen op warmtebedrijven kunnenworden weggenomen of verzacht. In het licht van de uitkomsten van hetonderzoek worden drie maatregelen toegelicht die in de energiebelastingzouden kunnen worden genomen. Daarbij is het van belang te bedenkendat warmtebedrijven profijt hebben van de manier waarop ze deenergiebelasting in rekening mogen brengen bij huishoudens en anderekleinverbruikers. Dat voordeel neemt tot de invoering van de nieuwetariefregulering weliswaar af door hogere energiebelastingkosten, maarblijft tot die tijd wel in stand.1.6.1. Generieke verlaging energiebelastingtarieven aardgas De tariefverhogingen in de derde en vierde schijf van de energiebelastingop aardgas sinds 2023 zouden kunnen worden teruggedraaid in deperiode waarin warmtebedrijven de kosten van de energiebelasting nietkunnen doorberekenen aan afnemers. Hiermee zou het tarief in de derdeschijf met 21,4 cent worden verlaagd naar 10,7 cent per m3 en het tarief inde vierde schijf met 15,1 cent worden verlaagd naar 5,7 cent per m3. Dederving die hiermee gepaard gaat bedraagt € 606 miljoen in 2026,€ 630 miljoen in 2027 en € 584 miljoen in 2028 en valt voor een groot deelbuiten de warmtesector. Hier zou dekking voor moeten worden gevonden.De maatregel is ondoelmatig vanwege de ongerichtheid ervan. Hetvoordeel komt namelijk terecht bij élke verbruiker met een gasverbruikvan meer dan 170.000 m3, dus ook bij warmtebedrijven die kostenverho-gingen aan zakelijke klanten kunnen doorberekenen en bij anderebedrijven dan warmtebedrijven. Bínnen de warmtesector gaat hetbovendien om een specifieke groep warmtenetten die – gedurende dekomende jaren – substantieel negatieve effecten ervaart door deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 1179 verhoging van de energiebelastingtarieven in de derde en vierde schijfaardgas (6% van de sector). Van de warmtesector ondervindt hetovergrote deel een positief, beperkt of geen effect van de energiebelas-tingmaatregelen. Zij hebben het voordeel van een generieke tariefver-laging niet nodig maar zouden het wél ontvangen.De energiebelasting heeft naast het genereren van belastinginkomsten alshoofddoel het geven van een besparingsprikkel. Die wordt met detariefverlaging beperkt. De verlaging kan tot meer CO2-uitstoot leiden bijgrootverbruikers van aardgas.Daarnaast zou met het terugdraaien van de verhoging de trend die isingezet om aardgas en elektriciteit meer gelijk te belasten op basis vanenergie-inhoud worden onderbroken voor de derde en vierde schijfaardgas.1.6.2. Aanpassing beperking inputvrijstelling elektriciteitsopwekking De beperking van de inputvrijstelling die is ingezet in 2025 zou kunnenworden uitgesmeerd over een langere periode waardoor de impact dekomende jaren wordt beperkt.Net als een generieke tariefverlaging is de maatregel ondoelmatigvanwege de ongerichtheid ervan. Het voordeel komt namelijk terecht bijélke exploitant van een gasgestookte installatie voor elektriciteitsop-wekking, dus ook bij warmtebedrijven die het voordeel niet nodig hebbenen andere bedrijven dan warmtebedrijven, waaronder elektriciteitsbe-drijven, industrie en glastuinbouwbedrijven. Zoals opgemerkt gaat hetbovendien bínnen de warmtesector om een specifieke groep die eensubstantieel negatieve impact ervaart (6% van de sector). Voor eenspecifieke aanpassing van de inputvrijstelling voor warmtebedrijven geldtmutatis mutandis hetzelfde als hierna wordt beschreven over een nieuwebijzondere regeling in de energiebelasting (par. 1.6.3).Voor een aanpassing van de inputvrijstelling zou dekking moeten wordengevonden.De besparingsprikkel die uitgaat van de energiebelasting en de beperkingvan de inputvrijstelling zou worden verminderd met het uitsmeren van debeperking van die regeling over een langere periode. De maatregel kan totmeer CO2-uitstoot leiden van exploitanten van gasgestookte installatiesvoor elektriciteitsopwekking.1.6.3. Nieuwe bijzondere regeling voor warmtebedrijven in de energiebe-lasting Tot slot is verkend welke overwegingen een rol spelen bij de mogelijkeinvoering van een nieuwe bijzondere regeling voor warmtebedrijven in deenergiebelasting teneinde de belastingdruk voor deze bedrijven tebeperken. Van de mogelijke bijzondere regelingen ligt een verlaagd tariefhet meest voor de hand.De maatregel zou ondoelmatig zijn vanwege de ongerichtheid ervan. Hetvoordeel komt namelijk terecht bij élk warmtebedrijf, dus ook bijwarmtebedrijven die het voordeel niet nodig hebben, terwijl het zoalsopgemerkt gaat om een specifiek deel van de sector dat een substantieelnegatieve impact van de energiebelastingmaatregelen ervaart (6%).Voor de maatregel zou dekking moeten worden gevonden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 11710 De introductie van een verlaagd tarief vergt aanpassing van de energiebe-lastingaangifte en -systemen bij de Belastingdienst. Het betreft eenstructuuraanpassing. Dergelijke aanpassingen nemen 4–18 maanden inbeslag. Nieuwe structuuraanpassingen binnen de betreffende keten(Overige Middelen) zijn tot 2028 maar zéér beperkt mogelijk. Deinschatting is dat vanaf 2029 pas weer ruimte ontstaat voor structuurwijzi-gingen in dit IV-portfolio. Stel dat de implementatietijd een jaar bedraagt,dan zou de maatregel in 2031 kunnen worden ingevoerd. Tegen die tijd isde systematiek voor warmtetarieven volgens de huidige verwachtingenzodanig aangepast dat kosten waaronder de energiebelasting kunnenworden doorberekend.Omdat de inputvrijstelling elektriciteitsopwekking sinds 1 januari 2025wordt beperkt en het aardgasverbruik van de betreffende bedrijvenstapsgewijs wordt belast, zou het voor exploitanten van een WKK diegeen warmte voor stadsverwarming leveren, lonen om te proberen onderde reikwijdte van een nieuw verlaagd tarief voor stadsverwarming tevallen. Het is evident dat bijvoorbeeld het gasverbruik van glastuinbouw-bedrijven die elkaar warmte leveren, niet onder een dergelijk verlaagdtarief zou moeten vallen. Voor WKK’s, die tot 2025 volledig warenvrijgesteld, zou in de toekomst moeten worden vastgesteld welk deel vanhet aardgasverbruik kan worden gelieerd aan warmtelevering voorstadsverwarming, zodat op dat verbruik het verlaagd tarief kan wordentoegepast. Het aantal mogelijke discussies tussen exploitanten van WKK’s,energieleveranciers en de Belastingdienst is op voorhand niet te overzien.In het licht van het voorgaande is het de vraag of een dergelijke regelinguitvoerbaar zou zijn. Zou de regeling moeten worden toegespitst opspecifieke warmteleveranciers, dan verhoogt dat de complexiteit enneemt het aantal mogelijke discussies in de uitvoering verder toe.De energiebelasting kent op dit moment zestien teruggaveregelingen enzes bijzondere tarieven. Een nieuw verlaagd tarief compliceert deenergiebelasting en de uitvoering daarvan verder. Vereenvoudiging vande energiebelasting is juist als noodzakelijk bestempeld om aanpassingenin de belasting te kunnen blijven doen.9De introductie van een verlaagd tarief zou een nieuw fossiel voordeel inde energiebelasting betekenen.Bij de verkenning van een nieuw verlaagd tarief komen Europees- enstaatssteunrechtelijke vraagstukken aan de orde.1.7. Verkenning ten behoeve van het wegnemen of verzachten vaneffecten in de tariefregulering in het Bcw Naar aanleiding van de oproep in de motie Van Dijk c.s. is tevens verkendof de de hogere lasten als gevolg van de energiebelastingmaatregelenkunnen worden gemitigeerd door warmtebedrijven toe te staan een hogermaximumwarmtetarief in rekening te brengen bij huishoudens. Ditverruimt de investeringsruimte van warmtebedrijven zonder dat daardekking uit de algemene middelen voor nodig is. Ook hierbij is het vanbelang te bedenken dat het voordeel van warmtebedrijven bij de huidigesystematiek van energiebelasting en maximumwarmtetarieven weliswaarafneemt tot de invoering van de nieuwe tariefregulering, maar tot die tijdwel in stand blijft.9«Naar een toekomstbestendige energiebelasting», Ministerie van Financiën, juni 2024, p. 58.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 11711 Hiervoor dient nader onderzocht te worden of het mogelijk is om hetWarmtebesluit of, na inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wcw, het Bcwzodanig aan te passen dat de hogere energiebelastingkosten voorwarmtebedrijven meegewogen kunnen worden in de vaststelling van demaximumwarmtetarieven. In het Warmtebesluit worden de maximum-warmtetarieven de komende jaren nog via het NMDA-principe gebaseerdop de kosten van een gemiddeld huishouden met een cv-ketel op aardgas.Omdat een huishouden met cv-ketel niet wordt geconfronteerd met deverhoging van de energiebelasting in de hogere schijven (verbruik bovende 170.000 m3) is een dergelijke aanpassing niet vanzelfsprekend passendbinnen de bestaande methodiek en moet onderzocht worden of dit eenmogelijkheid is en, zo ja, hoe de ACM dit kan uitvoeren. Omdat dit eenwijziging van een algemene maatregel van bestuur vereist en de ACMjaarlijks aan het einde van het jaar de maximumwarmtetarieven vaststeltvoor het komende kalenderjaar, is het niet te verwachten dat hetNMDA-principe tijdig aangepast zou kunnen worden om per 1 januari2026 effect te sorteren.De maatregel is ondoelmatig vanwege de ongerichtheid ervan. Allewarmtenetten zouden de warmtetarieven in gelijke mate kunnenverhogen terwijl het om een specifieke groep warmtenetten gaat die– gedurende de komende jaren – substantieel negatieve effecten ervaart(6% van de sector). Tegelijkertijd wordt de energierekening voorhuishoudens aan een warmtenet wel verhoogd. Dat gaat in tegen de wensvan uw Kamer om de toekomstige stijging van de energiebelasting opaardgas niet langer in rekening te brengen bij huishoudens.10 Indien dezemaatregel nader onderzocht dient te worden, dan is het van belang ominzichtelijk te maken hoe de lastenverdeling tussen huishoudens enwarmtebedrijven eruit komt te zien.2. Verkenning naar aanpassing van de stadsverwarmingsregeling Hiervoor is de stadsverwarmingsregeling beschreven. Voorwaarde voortoepassing is dat wordt voldaan aan het 50%-vereiste. Daarop bestaat éénuitzondering. Die geldt voor nieuwe installaties voor stadsverwarming diezijn ontworpen om aan het 50%-vereiste te voldoen, maar hier in de eerstetwee jaar na ingebruikname nog niet aan kunnen voldoen. De reden voordeze «aanloopperiode» is dat het tijd kan kosten voordat een nieuweinstallatie voor stadsverwarming goed functioneert. In die periode is dantoch de degressieve tariefsystematiek van toepassing.Gedurende 2024 hebben verschillende warmtebedrijven aan het Minis-terie van Klimaat en Groene Groei, de Belastingdienst en het Ministerievan Financiën vragen gesteld over de toepassing van voornoemdeuitzondering op calamiteiten en de vervanging van warmtebronnen uit destadsverwarmingsregeling. In die gevallen kan het namelijk voorkomendat een warmtebedrijf tijdelijk niet kan voldoen aan het 50%-vereiste.De bestaande uitzondering voor de aanloopperiode van nieuwe instal-laties is niet van toepassing op calamiteiten en de vervanging vanwarmtebronnen uit de regeling. Als in die situaties tijdelijk niet wordtvoldaan aan het 50%-vereiste, is het blokverwarmingstarief vantoepassing op het volledige aardgasverbruik. Afhankelijk van hetaardgasverbruik van het warmtebedrijf kan dit substantiële negatievefinanciële gevolgen hebben. In beide situaties kan het van toepassingworden van het blokverwarmingstarief ertoe leiden dat het warmtetariefdat afnemers betalen, wordt verhoogd. Dit doet zich voor wanneer hetwarmtetarief van het warmtebedrijf lager ligt dan het maximumwarmte-10Kamerstukken II 2023/24, 29 023, nr. 488.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 11712 tarief en het tarief vanwege de hogere energiebelasting wordt verhoogd.Onder de systematiek voor maximumwarmtetarieven in de tweede enderde fase mag een warmtebedrijf de extra kosten die zijn gemoeid metde toepassing van het blokverwarmingstarief doorberekenen in hetwarmtetarief.Het Ministerie van Financiën is in 2024 een verkenning gestart naar het opzo kort mogelijke termijn voorkomen van onwenselijke financiëlegevolgen voor warmtebedrijven en uiteindelijk een mogelijke tijdelijkeverhoging van warmtetarieven voor huishoudens via een aanpassing vande energiebelasting. Uit de verkenning zijn twee doeltreffende,doelmatige en uitvoerbare opties gekomen. Ter voorbereiding vanpolitieke besluitvorming heeft het ministerie met raadpleging van desector en het Ministerie van Klimaat en Groene Groei in de eerste helftvan 2025 een wijziging van het Uitvoeringsbesluit belastingen opmilieugrondslagen voorbereid.Die wijziging behelst ten eerste het toevoegen van calamiteiten alsuitzondering waarin de degressieve tariefsystematiek van toepassing blijftook als het 50%-vereiste tijdelijk niet wordt gehaald. De wijziging leidt niettot een budgettaire derving en gaat in op 1 januari 2026.De tweede wijziging waartoe kan worden besloten is het toevoegen vande vervanging van warmtebronnen uit de stadsverwarmingsregeling alsuitzondering waarin de degressieve tariefsystematiek van toepassing blijftook als het 50%-vereiste tijdelijk niet wordt gehaald. Dit is een verruimingvan de regeling en een toepassing van de stadsverwarmingsregeling diein de praktijk op dit moment niet plaatsvindt. Het betreft naar verwachtingeen structurele derving van circa € 8 miljoen per jaar. Het kabinet besluitin de augustusbesluitvorming over het al dan niet doorvoeren van dezewijziging.De Staatssecretaris van Financiën,T. van OostenbruggenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 11713