Vervolgstappen motie van de leden Beckerman en Bushoff over het bewijsvermoeden voor alle mijnbouwactiviteiten in Nederland laten gelden (Kamerstuk 33529-1219)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202533 529GaswinningNr. 1284 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 27 maart 2025Het kabinet vindt het essentieel dat bewoners die schade hebben doorbodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten niet met dezeschade achter blijven. Daarnaast vindt het kabinet belangrijk dat bewonersniet zelf hoeven aan te tonen of hun schade door bodembeweging isveroorzaakt. Voor het effectgebied van het Groningenveld en de gasop-slagen Norg en Grijpskerk is het Instituut Mijnbouwschade Groningen(IMG) ingesteld om schades af te handelen. Daarbij past het IMG ondermeer het wettelijk bewijsvermoeden toe. Het wettelijk bewijsvermoedenhoudt kortgezegd in dat een schademelder niet langer hoeft te bewijzendat zijn of haar fysieke schade aan een gebouw het gevolg is vanbodembeweging door een mijnbouwactiviteit, maar het voldoende is omte stellen dat dit redelijkerwijs het geval kan zijn. Het is dan vervolgensaan het mijnbouwbedrijf om dit vermoeden te weerleggen. Om bewonerste ontzorgen bij fysieke schade aan gebouwen door bodembeweging alsgevolg van zoutwinning, opslag van stoffen in zoutcavernes en olie- engaswinning uit of olie- en gasopslag in kleine velden is er een landelijkeCommissie Mijnbouwschade ingesteld. Bij de Commissie Mijnbouw-schade geldt het wettelijk bewijsvermoeden niet, maar de CommissieMijnbouwschade neemt de bewijslast van bewoners over door onderzoekte doen naar de schade.Met de motie van de leden Beckerman en Bushoff (Kamerstukken II,2023/24, 33 529, nr. 1219) wordt de regering verzocht het wettelijkbewijsvermoeden van artikel 177a van Boek 6 van het Burgerlijke Wetboekvoor alle mijnbouwactiviteiten in Nederland te laten gelden om de positievan schademelders ten opzichte van bedrijven te verbeteren. Om tekunnen bepalen of uitbreiding van de reikwijdte van het wettelijkbewijsvermoeden naar alle mijnbouwactiviteiten in Nederland juridischhoudbaar is, heeft het vorige kabinet voorlichting gevraagd aan deAfdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (Kamer-stukken II, 2023/24, 33 529, nr. 1233). De Afdeling heeft haar voorlichtingop 25 november 2024 gepubliceerd. kst-33529-1284ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12841 In deze brief ga ik in op de inhoud van de voorlichting, hoe het kabinetdeze weegt en de vervolgstappen van het kabinet inzake de motieBeckerman en Bushoff. Een gelijkluidende brief wordt naar de EersteKamer gestuurd.Voorlichting uitbreiding van de reikwijdte van het wettelijke bewijsver-moedenDe Afdeling heeft op 7 oktober 2015, ten aanzien van de introductie vanhet wettelijk vermoeden in Groningen, aangegeven dat voor hettoepassen van het wettelijk bewijsvermoeden een dragende motiveringnodig is (Bijlage bij Kamerstuk 34 041, nr. 43). Het wettelijk bewijsver-moeden is namelijk een uitzondering op de standaardregel in hetNederlands burgerlijk recht «wie stelt, bewijst». Deze uitzondering op destandaardregel werkt door in de procespositie van private partijen en kantot gevolg hebben dat iemand schade moet vergoeden die hij/zij niet heeftveroorzaakt.Voor een dragende motivering van de uitbreiding van de reikwijdte vanhet wettelijk bewijsvermoeden naar alle mijnbouwactiviteiten inNederland moet worden aangetoond dat deze uitbreiding een gerecht-vaardigd belang dient. Ook moet deze uitbreiding noodzakelijk zijn om ditbelang te realiseren. De maatregel moet dus proportioneel zijn. Het doelmag niet op een andere, minder ingrijpende manier gerealiseerd kunnenworden. Zoals het vorige kabinet in de brief van 17 april 2024 heeftaangegeven is de Afdeling verzocht om op deze punten in te gaan(Kamerstukken II, 2023/24, 33 529, nr. 1233).In haar voorlichting geeft de Afdeling aan dat het wettelijk bewijsver-moeden nu alleen geldt voor het «effectgebied» van het Groningenveld ende gasopslagen Norg en Grijpskerk. De Afdeling achtte het destijdsvoorstelbaar dat er voor de Groningse situatie dragende argumentenkonden zijn voor het invoeren van een wettelijk bewijsvermoeden. Zijwees in dit verband op 1) de omvang van het aantal schadegevallen, 2) degelijksoortigheid daarvan, alsook op 3) de ongelijke procespositie vanpartijen.Voorts merkt de Afdeling op dat naarmate de reikwijdte voor het wettelijkbewijsvermoeden ruimer wordt, ook de motiveringseis zwaarder wordt.Het is volgens de Afdeling primair aan de wetgever om gewicht toe tekennen aan de verschillende elementen die meewegen bij de vraag of eenuitbreiding van de reikwijdte van het wettelijk bewijsvermoedenvoldoende kan worden gemotiveerd. De Afdeling concludeert echter datzij hiervoor geen gerechtvaardigd belang ziet. Dit onderbouwt de Afdelingmet een aantal argumenten.De Afdeling gaat onder meer in op de omvang van de schade en degelijksoortigheid daarvan. Zij merkt in dit verband op dat mijnbouwactivi-teiten in Nederland op een beperkt aantal locaties plaatsvinden. Hethanteren van een bewijsvermoeden voor heel Nederland is daarmee nietin overeenstemming. Voor wat betreft de locaties waar de mijnbouwacti-viteiten wel plaatsvinden verwijst de Afdeling naar de CommissieMijnbouwschade. Volgens deze Commissie hebben er sinds 2020 weinigtot geen geïnduceerde aardbevingen plaatsgevonden als gevolg vanmijnbouwactiviteiten. De Commissie verwijst daarvoor naar de cijfers vanhet KNMI. Dit betekent volgens de Afdeling dat er geen rechtvaardiging isom de reikwijdte van het wettelijk bewijsvermoeden uit te breiden naarheel Nederland. Daarnaast stelt de Afdeling dat uit de bevindingen van deCommissie Mijnbouwschade blijkt dat in nagenoeg alle gevallen waarinschade gemeld is, sprake is van een andere schadeoorzaak dan bodembe-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12842 weging door mijnbouwactiviteiten. Bij het uitbreiden van de reikwijdtevan het wettelijk bewijsvermoeden wordt bij de gemelde schade vermoeddat deze veroorzaakt is door een mijnbouwactiviteit. Dit sluit hier volgensde Afdeling niet op aan.Verder merkt de Afdeling op dat enkel het verbeteren van de procespositievan schademelders onvoldoende reden is om de reikwijdte van hetwettelijk bewijsvermoeden uit te breiden, omdat deze positie al aanzienlijkverbeterd is door het instellen van de Commissie Mijnbouwschade. DeCommissie Mijnbouwschade doet zelfstandig onderzoek naar de oorzaakvan de schade en gaat er van uit – indien niet aan te tonen, maar ook nietuit te sluiten is dat de schade veroorzaakt is door bodembeweging alsgevolg van een mijnbouwactiviteit – dat deze schade is veroorzaakt dooreen mijnbouwactiviteit. De Afdeling geeft aan dat hiermee praktischhetzelfde resultaat wordt bereikt als met toepassing van het bewijsver-moeden, zonder de daaraan verbonden nadelige gevolgen. De Afdelingconcludeert dan ook dat uitbreiding van de reikwijdte van het wettelijkbewijsvermoeden gelet op de werkwijze van de Commissie Mijnbouw-schade voor schademelders geen meerwaarde biedt en niet zal leiden totandere uitkomsten wat betreft de toekenning van schadevergoedingen.Tot slot wijst de Afdeling erop dat door een uitbreiding van de reikwijdtevan het wettelijk bewijsvermoeden naar mijnbouwactiviteiten in heelNederland verwachtingen gewekt kunnen worden over de uitkomsten vanaansprakelijkheidsprocedures die niet waargemaakt kunnen worden. DeAfdeling verwacht dat bedrijven in een niet te verwaarlozen aantalgevallen het bewijsvermoeden met succes kunnen weerleggen en geenschade hoeven te vergoeden. Volgens de Afdeling brengt uitbreiding vande reikwijdte van het wettelijk bewijsvermoeden naar alle mijnbouwactivi-teiten in heel Nederland daardoor het risico mee van teleurstelling bijbewoners die schade melden. Bewoners verwachten immers dat in meergevallen schade zal worden vergoed, dan zonder het wettelijk bewijsver-moeden zou gebeuren, terwijl dit naar verwachting niet het geval zal zijnomdat gemelde de schade vaak niet veroorzaakt is door een mijnbouwac-tiviteit.Naast bovenstaande punten signaleert de Afdeling nog twee risico’s diehet uitbreiden van de reikwijdte van het wettelijk bewijsvermoeden metzich meebrengt. Ten eerste werpt de Afdeling de vraag op of bedrijven nauitbreiding van de reikwijdte van het wettelijk bewijsvermoeden nogbereid zullen zijn zich te committeren aan het uitbetalen van de door deCommissie Mijnbouwschade geadviseerde schadevergoedingen.Daarnaast kan het vooruitzicht mogelijk aansprakelijk te worden gesteldvoor fysieke schade aan woningen en gebouwen die een bedrijf niet zelfheeft veroorzaakt, ondernemers ervan weerhouden om mijnbouwactivi-teiten te gaan verrichten in Nederland. Dit kan ertoe leiden dat toekom-stige activiteiten in de diepe ondergrond die van groot belang zijn voor deenergietransitie, zoals geothermie, niet door kunnen gaan. Hoewelbovenstaande twee aspecten inhoudelijk relevant zijn, raken deze niet aande vraag of de uitbreiding van het bewijsvermoeden juridisch houdbaaris. Deze punten betrekt het kabinet om die reden niet bij de weging of deuitbreiding van het wettelijk bewijsvermoeden gerechtvaardigd enproportioneel is.Weging kabinetHet kabinet heeft, mede naar aanleiding van de afhandeling van schadedoor bodembeweging als gevolg van gaswinning uit het Groningenvelden de gasopslagen Norg en Grijpskerk, geleerd dat het voor bewonerslastig is om schade rechtstreeks te verhalen bij bedrijven, omdatTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12843 bewoners over minder expertise en middelen beschikken dan debedrijven. Vanwege deze ongelijke uitgangspositie vindt het kabinet hetvan groot belang dat bewoners bij de afhandeling van schade doorbodembeweging als gevolg van activiteiten in de diepe ondergrondzoveel mogelijk worden ontzorgd. Hiertoe heeft het kabinet de CommissieMijnbouwschade ingericht die voorziet in procedure voor buitengerechte-lijke schadeafhandeling die bewoners ontzorgt en laagdrempelig,toegankelijk en transparant is.De motie van de leden Beckerman en Bushoff beoogt de positie vanschademelders verder te verbeteren ten opzichte van bedrijven door hetwettelijk bewijsvermoeden uit te breiden naar de rest van Nederland.Echter, op basis van de voorlichting van de Afdeling komt het kabinet totde conclusie dat het toepassen van het wettelijk bewijsvermoedenhiervoor niet de oplossing biedt. Daarnaast kan de uitbreiding onvol-doende gemotiveerd worden en is daarmee niet juridisch houdbaar. Teneerste, kan het beperkte aantal activiteiten in de diepe ondergrond, debodembeweging die dit veroorzaakt en het aantal fysieke schades aangebouwen door bodembeweging als gevolg van deze activiteiten eenbreed toepassingsbereik van het wettelijk bewijsvermoeden onvoldoenderechtvaardigen. Ten tweede, lijkt de maatregel weinig meerwaarde tehebben ten opzichte van de huidige wijze van schadeafhandeling door deCommissie Mijnbouwschade, omdat de commissie bewoners reedsontzorgt. Ten derde, is de verwachting dat het wettelijk bewijsvermoedenin de rest van Nederland voor bedrijven relatief eenvoudig te weerleggenzal zijn. De vordering van de schademelder zal dan worden afgewezen. Alsgevolg van het beperkte schadebeeld in de rest van Nederland is deverwachting dat een uitbreiding van het wettelijk bewijsvermoeden nietzal leiden tot een substantiële toename van het aantal schadevergoe-dingen en zelfs het risico van valse verwachtingen met zich meebrengt.Daarmee gaat de uitbreiding voorbij aan het beoogde doel om het procesvan schadeafhandeling voor bewoners te verbeteren en, in het bijzonder,de positie van schademelders te versterken ten opzichte van bedrijven.Als het bewijsvermoeden niet voldoende gerechtvaardigd kan worden,bestaat het risico dat sprake is van een ongerechtvaardigde beperking vanhet recht op eigendom van de mijnbouwonderneming. Ook de AfdelingAdvisering van de Raad van State wijst daarop. Dit kan ertoe leiden datrechters het bewijsvermoeden in concrete gevallen buiten toepassinglaten. Dit leidt tot onzekerheid bij partijen en hoge proceskosten. Hetkabinet wil niet dat het toepassen van het wettelijk bewijsvermoeden leidttot een verslechtering van de positie van omwonenden en geeft daaromde voorkeur aan een andere invulling van de motie. Belangrijk daarbij isdat bewoners niet zelf hoeven te bewijzen of hun schade door bodembe-weging is veroorzaakt.Volgende stappenIn de motie van de leden Beckerman en Bushoff spreekt de Tweede Kamerzich duidelijk uit over het belang van de positie van schademelders tenopzichte van bedrijven. Het kabinet hecht hier ook veel waarde aan en wilde positie van schademelders daarom via andere wegen verderversterken. De meest effectieve manier om dit te realiseren is in de eersteplaats door het verbreden van de bevoegdheid van de CommissieMijnbouwschade naar alle mijnbouwsectoren. Hierdoor komt voor allemijnbouwsectoren te gelden dat de Commissie Mijnbouwschade debewijslast van schademelders in feite overneemt, door onderzoek te doennaar de oorzaak van de schade. Sinds 15 maart 2025 is de bevoegdheidvan de Commissie Mijnbouwschade uitgebreid naar schade doorbodembeweging als gevolg van opslag van stoffen in zoutcavernes.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12844 Daarnaast is de Tweede Kamer recent geïnformeerd over de beoogdeafhandeling van schade door de voormalige steenkoolwinning inLimburg. In de meeste gevallen bestaat er geen recht op vergoeding vandeze schade. Omdat het kabinet wil voorkomen dat mensen met schadeachterblijven, wordt er gewerkt aan een coulanceregeling vanuit deRijksoverheid die financiële compensatie of herstel in natura aanbiedt alsuit onderzoek door de Commissie Mijnbouwschade blijkt dat hetvoldoende aannemelijk is dat de schade is ontstaan als gevolg van devroegere steenkoolwinning. De regeling zal eind 2025 worden geopend.Daarnaast lopen er al langere tijd gesprekken met de geothermiesectorom ook schade door bodembeweging als gevolg van geothermie onder tebrengen bij de Commissie Mijnbouwschade. Deze gesprekken blekengecompliceerder dan voorzien. Recent is besloten om eerst met eenkopgroep van geothermieoperators overeenstemming te bereiken overeen schadeprotocol. Het streven is om dit op de kortst mogelijke termijnte realiseren. Verder zal het kabinet, zoals ook reeds gemeld in deKamerbrief over de evaluaties van de Commissie Mijnbouwschade, inoverleg treden met de bedrijven om de twaalfmaandentermijn, die thansgeldt voor het doen van een melding na een aardbeving, in het instellings-besluit van de Commissie Mijnbouwschade te verruimen. Dit sluit aan bijeen voorstel van de Afdeling in haar voorlichting.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12845