Adviesrapport Rathenau Instituut voor het besluitvormingsproces over het langdurig beheer van radioactief afval

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202425 422Opwerking van radioactief materiaalNr. 302 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 4 september 2024Hierbij ontvangt u ter informatie het adviesrapport «Nu samen stappenmaken – een advies voor het besluitvormingsproces over het langdurigbeheer van radioactief afval» van het Rathenau Instituut. Het RathenauInstituut heeft in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur enWaterstaat (IenW) onderzoek uitgevoerd naar hoe het besluitvormings-proces voor het langdurig beheer1 van radioactief afval vormgegeven kanworden. Het adviesrapport is het finale rapport van een vijfjarigonderzoek- en dialoogprogramma.In deze brief wil ik ten eerste ingaan op mijn ambitie op het terrein van hetbeheer van radioactief afval. Vervolgens leest u de kernboodschap van hetadvies. Ik geef daarna mijn appreciatie van het advies en tot slot schets ikwat ik met deze inzichten ga doen.1. Ambitie Ik wil in mijn periode als verantwoordelijke Staatssecretaris een duidelijkeambitie neer zetten voor het dossier radioactief afval, waarbij deveiligheid voor mens en milieu mijn belangrijkste prioriteit is en blijft. Hetveilig beheer van radioactief afval is een integraal onderdeel van denucleaire ambities van dit kabinet.De nucleaire ambities van dit kabinet zijn u bekend: de voorbereidingenop de bouw van twee kerncentrales worden doorgezet, en de kerncentralein Borssele blijft open. Het kabinet zet verder, aanvullend op de eerder ingang gezette stappen, in op de bouw van twee extra kerncentrales inNederland, waarbij ook de mogelijkheden voor meerdere kleine centralesworden betrokken.1Onder langdurig beheer wordt de periode van de (tijdelijke) opslag tot en met de eindbergingverstaan. De eindberging is een containerbegrip voor de verschillende beheermethodes. kst-25422-302ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 422, nr. 3021 Gezien deze veranderende ambities, toename van het gebruik vankernenergie en de gevolgen daarvan voor de hoeveelheid radioactiefafval, wil ik de voorbereiding van de besluitvorming over berging vanradioactief afval nu in gang gaan zetten. Daarmee laat ik het eerderebeleid, te weten rond 2100 een besluit te nemen over een eindberging vanhet radioactief afval die in 2130 gerealiseerd moet zijn, los.Ik zie dat als noodzakelijk, niet alleen omdat het volume afval substantieelgroter zal worden dan een aantal jaren geleden voorzien, maar ookwegens de ruimtelijke inpassing van een eindberging. Met het naar vorenhalen van het besluitvormingsproces wordt ook mogelijk gemaakt dat, ineen volgend stadium, het realiseren van een eindberging naar voren kanworden gehaald. Ik streef ernaar dat dit besluitvormingsproces ook eenconcreet tijdspad zal bevatten.Het radioactief afval wordt nu beheerd door de Centrale Organisatie voorradioactief Afval (COVRA). De faciliteiten van COVRA zijn zo ontworpendat het afval daar tenminste 100 jaar veilig kan liggen. Er is vooralsnogvoldoende uitbreidingsruimte bij COVRA voor het radioactief afval, maarop termijn kan dit gaan knellen. Ik zal daarom preciezer in kaart brengenwat de nucleaire kabinetsambitie voor invloed heeft op de ruimte op hetCOVRA terrein.In dit kader ben ik erg blij met het advies van het Rathenau Instituut. Hetadvies ondersteunt mij in mijn ambitie die ik wil neerzetten. Ik kan hetadvies goed gebruiken voor het verder aanscherpen en vormgeven vanhet beleid. Het advies wordt meegenomen bij de ontwikkeling van hetaankomende Nationaal Programma radioactief Afval en verbruiktesplijtstof (NPRA).2. Kern van het advies Het advies van het Rathenau Instituut is gebaseerd op de resultaten vaneen vijfjarig onderzoeks- en dialoogprogramma. Als onderdeel van ditprogramma heeft het Rathenau Instituut verschillende deelstudiesuitgevoerd. Zo heeft het Rathenau Instituut onderzocht hoe Nederland nade Tweede Wereldoorlog tot nu is omgegaan met zijn radioactief afval,hoe andere Europese landen over de berging van hun afval beslissen,welke wetten en regelingen in Nederland gelden voor het beheer vanradioactief afval en hoe het staat met de kennis die nodig is voor debesluitvorming.Het finale adviesrapport gaat over het vormgeven van een besluitvor-mingsproces voor het langdurige beheer van het radioactief afval. HetRathenau Instituut adviseert om het besluitvormingsproces nu te starten,en niet, zoals het huidige beleid is, per 2100. Het Rathenau Instituut geeftvier overkoepelende aanbevelingen bij het inrichten van dit besluitvor-mingsproces. De aanbevelingen zien op participatie; bij dit besluitvor-mingsproces is participatie gedurende het gehele proces van grootbelang. Deel het besluitvormingsproces op in vijf fases, voor een goedestructuur van het proces. Deze zijn initiatiefase, ontwikkelfase enlocatiefase, bouw- en plaatsingsfase, sluitingsfase en post-sluitingsfase.Organiseer in de initiatiefase participatie bij de keuze voor debeheeropties van een eindberging. Organiseer per fase de besluitvorming,publieksparticipatie, kennis en financiën.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 422, nr. 3022 3. Appreciatie van het advies Ten eerste wil ik het Rathenau Instituut bedanken voor het opleveren vanhet advies. En alle betrokken die aan de dialoogsessies en deelstudieshebben meegewerkt. De manier waarop het Rathenau Instituut hetonderzoeks- en dialoogprogramma heeft opgezet is een prachtigvoorbeeld van hoe er op een participatieve en stapsgewijze maniergewerkt kan worden aan het dossier. Zoals door het organiseren vandialoogsessies met betrokkenen. Het hele programma van het RathenauInstituut was participatief opgesteld. Het leren van elke stap tijdens dedialoogsessies met de verschillende betrokkenen laat zien dat zo’n aanpakwerkt.Inzichten adviesHet advies geeft aan dat er nog veel moet gebeuren tot er eeneindberging voor het radioactief afval is gerealiseerd. Het zal een projectworden dat meerdere Kabinetsperiodes zal beslaan. Des te belangrijkerdat we daar nu mee starten. Er zijn de afgelopen decennia al de nodigestappen gezet; van het uitwerken van uitgangspunten voor de eindbergingtot het doen van onderzoek naar geschikte geologische aardlagen voor deeindberging. Daarop ga ik verder bouwen. Ik zal nu verder ingaan op devier aanbevelingen die zijn gedaan door het Rathenau instituut.Aanbeveling 1: Participatieve, stapsgewijze aanpak.Participatie staat centraal in het advies. Participatie met bewoners, metkennisinstellingen, medeoverheden, met producenten van radioactiefafval en met alle andere betrokkenen. Een participatieve stapsgewijzeaanpak onderstreep ik dan ook nadrukkelijk. Gezien het gegeven dat hetbesluitvormingsproces naar de eindberging meerdere generaties zalbeslaan, vraagt het om zorgvuldigheid, open en transparante communi-catie, een navolgbaar participatieproces en kennisdeling.Aanbeveling 2: Beheeropties in de initiatiefaseHet Rathenau Instituut geeft meerdere argumenten om in initiatiefase vande besluitvorming naar verschillende opties voor het inrichten van deeindberging te kijken. Ik ben het hier mee eens. Ik wil alvast benadrukkendat het Nederlandse beleid al is gericht op het onderzoeken van verschil-lende beheeropties (onder andere een diepe geologische eindberging,diepe boorgaten of een multinationale eindberging) en dat zal blijvenonderzoeken.Aanbeveling 3: Fasering besluitvormingsprocesHet Rathenau Instituut adviseert om het besluitvormingsproces op tedelen in vijf fases. Het opdelen van het besluitvormingsproces sluit aan bijaanbevelingen van internationale organisaties zoals het InternationaalAtoomenergieagentschap (IAEA)2. Daar sluit ik graag bij aan. De faseringgeeft ook de kans om per fase bij te sturen voor en door toekomstigegeneraties. Daarnaast geeft de fasering een mogelijkheid om in te spelenop voortschrijdende inzichten.2IAEA. (2023). Roadmap for Implementing a Geological Disposal Programme. InternationalAtomic Energy Agency.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 422, nr. 3023 Aanbeveling 4: Besluitvorming, kennis, participatie en financiënHet Rathenau Instituut adviseert om bij aanvang van iedere fase vast testellen hoe besluitvorming, kennis, publieksparticipatie en financiënworden georganiseerd. Ik ben het ermee eens dat deze vier processennodig zijn om besluiten te onderbouwen en te legitimeren. Voor deze vierverschillende processen worden in het advies verschillende actiesvoorgesteld.4. Aanpak: een nieuwe afslag Er is veel werk te verzetten. Niet alles kan tegelijk en niet alles kan in dezekabinetsperiode. Met deze brief wil ik een start maken om het fundamentte leggen richting een eindberging van het radioactief afval. Beleid waarvolgende kabinetten op voort kunnen bouwen. Daarom zal ik de stip op dehorizon zetten, zodat duidelijk is welke doelen we op de lange termijnwillen bereiken en welke stappen op de route daarnaartoe gezet moetenworden.Participatieve, stapsgewijze aanpakIk laat het oude beleidsdoel van een besluit nemen in 2100, los. Gezien deomvang, maatschappelijke impact en langetermijnperspectief wil ik dezekabinetsperiode gebruiken om tot een gedegen en zorgvuldig besluitvor-mingsproces te komen. Ik streef ernaar om een tijdlijn onderdeel te latenzijn van dit proces, en zoveel als mogelijk de besluitvorming naar voren tehalen. Hierbij gebruikmakend van de adviezen uit het rapport. Centraalstaat dat we participatief toe willen werken naar een gezamenlijkeoplossing. In de aanpak zal ik alle vier de aanbevelingen uit het advies-rapport verwerken.Eerdere besluitvorming zorgt voor een balans tussen toekomstigegeneraties ontzorgen en beschermen, en laat tegelijk voldoende ruimtevoor toekomstige generaties om eigen beslissingen te nemen.Ik wil niet stil zitten tot dat de aanpak gereed is. Om te beginnen zal ik eindaugustus volgend jaar het nieuwe NPRA naar uw Kamer toesturen3. In hetNPRA zal ik het nieuwe beleid schetsen op het gebied van radioactiefafval. Een nieuw onderdeel van het NPRA zal zijn de routekaart naar deeindberging. Met de routekaart wil ik de eerste contouren schetsen van deaanpak voor het besluitvormingsproces naar een eerdere besluitvorming.Ook voor het nieuwe NPRA is voorzien in een milieueffectrapportageprocedure met de bijbehorende participatiemogelijkheden. De routekaartzal met elke update van het NPRA steeds verder ingevuld worden.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,Ch.A. Jansen3Kamerstuk 25 422, nr. 286Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 422, nr. 3024