Onderzoek stelselvarianten en principe gestuurde regulering

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 322KinderopvangNr. 539 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 juni 2024Kinderopvang is belangrijk voor de arbeidsparticipatie van ouders én deontwikkeling van kinderen. Daarom is het cruciaal dat de kinderopvangveilig is en van goede kwaliteit. Om die veiligheid en kwaliteit tewaarborgen heeft de overheid regels opgesteld. Voor het bewakenhiervan is een goed werkend systeem van toezicht en handhavingessentieel. De Universiteit Utrecht (UU) heeft op mijn verzoek onderzoekgedaan naar de voor- en nadelen van verschillende stelsels van toezichten handhaving in de kinderopvang en gekeken naar de randvoorwaardenvoor een effectieve vorm van principe gestuurde regulering1. Ditonderzoek heb ik op 4 april 2023 aangekondigd2.De verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving ligt bij gemeentenen GGD’en voeren het toezicht uit. Eerder onderzoek heeft laten zien dathet huidige stelsel behoorlijk functioneert maar ook beperkingen kent3. Zozijn de mogelijkheden voor landelijke sturing beperkt en ervaren houdersvan kinderopvangorganisaties verschillen in de uitvoering van toezicht enhandhaving. Ik maak me zorgen over deze beperkingen en vraag me af ofhet huidige stelsel toereikend is voor eventuele succesvolle invoering vanprincipe gestuurde regulering en of er structurele verbeteringen nodigzijn. Daarom heb ik de UU gevraagd om hier onderzoek naar te doen.De belangrijkste uitkomsten uit het onderzoek:•De onderzoekers hebben vier stelselvarianten verkend die verschillenop de as van centraal en decentraal toezicht. Op basis van hetbeoordelingskader komt naar voren dat elke stelselvariant voor- ennadelen kent.1Principe gestuurde regulering is een vorm van regulering en toezicht die ruimte geeft aanonder toezicht staande organisaties om kwaliteit en risico’s te borgen naar eigen inzicht.Principe gestuurde regulering omvat open normen waarin doelen of gewenste maatschappe-lijke uitkomsten staan verwoord, in tegenstelling tot gesloten normen die gewenst gedragomschrijven.2Kamerstukken II, 2022/23, 31 322, nr. 484.3Kamerstukken II, 2022/23, 31 322, nr. 484. kst-31322-539ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5391 •Tegelijkertijd doen de onderzoekers voorstellen om het huidige stelselte verbeteren, bijvoorbeeld door het toepassen van houdertoezicht,een differentiatie in het normenkader naar type houders en hetversterken van de interne kwaliteitscontrole.•De sector is op dit moment nog niet klaar voor de invoering principegestuurde regulering. Open normen kunnen, door de prikkels in eenmarktsysteem, te veel ruimte bieden om de onderkant van dekwaliteitsgrens op te zoeken.•De sector is te divers en gefragmenteerd om centrale kwaliteitsborginggoed te kunnen organiseren. Daarnaast bestaat binnen de sectorbehoefte aan duidelijke normen zodat men zeker weet dat ze het juistedoen.In mijn brief van 4 april 2023 heb ik ook een onderzoek aangekondigd naarde verschillen in toezicht en handhaving4. Ik verwacht de resultaten vandit onderzoek voor de zomer. De uitkomsten van beide onderzoeken zijnnodig om tot een visie te komen op toezicht en handhaving in dekinderopvang. Dit is een toekomstige politieke beslissing die aan mijnopvolger is.Hieronder ga ik nader in op de uitkomsten van het onderzoek.Uitkomsten onderzoek stelselvarianten en principe gestuurdereguleringHieronder ga ik in op de uitkomsten van het onderzoek. Achtereenvolgendkomen aan de orde de stelselvarianten voor toezicht en handhaving en derandvoorwaarden voor principe gestuurde regulering. Vervolgens ga ik inop de verbetermaatregelen die de onderzoekers mogelijk achten,ongeacht het stelsel van toezicht en handhaving.Stelselvarianten voor toezicht en handhavingDe UU heeft vier stelselvarianten in kaart gebracht. De stelsels verschillenop de as van centraal en decentraal toezicht:InspectiemodelRegionaal modelHuidig model:decentraal metlandelijke sturingDecentraal modelbinnen landelijkekadersLandelijke wet- enregelgeving; landelijkinspectietoezicht opkinderopvangLandelijke wetge-ving met provinciaalof regionaal toezichtin samenwerkings-verband; bovenregi-onale coördinatieen/of interbestuurlijktoezicht opregionale uitvoeringLandelijke wet- enregelgeving;gemeentelijktoezicht; interbe-stuurlijk toezicht opgemeentelijkeuitvoering ennaleving landelijkbeleidLandelijke kaderwet-geving met opennormen; toezicht doorgemeenten gemanda-teerd aan GGD-en;samenwerking,afstemming encoördinatie waarwenselijk Voor het toetsen op voor- en nadelen van de verschillende stelselvari-anten heeft de UU een beoordelingskader met criteria opgesteld waargoed toezicht volgens de onderzoekers aan zou moeten voldoen. Dezecriteria zijn ontleend aan wetenschappelijke literatuur en gesprekken metbetrokken partijen:1.Uniforme en effectieve kwaliteitsborging kinderopvang2.Uniformiteit van interpretatie van landelijke regels, rechtsgelijkheid3.Slagvaardigheid en probleemoplossend vermogen in de handhaving4.Mogelijkheid tot lokaal maatwerk en integraal lokaal toezicht5.Expertise-ontwikkeling over kinderopvang en toezichtmethodieken4Zie voetnoot 1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5392 6.Reflectieve functie van toezicht: agendering en terugkoppeling naarregelgeving7.Centrale geschilbeslechting en klachtbehandelingIn het inspectiemodel is sprake van een landelijke toezichthouder die ookverantwoordelijk is voor de handhaving. Dit model is vergelijkbaar methet toezicht van de Inspectie van het Onderwijs op het onderwijs en vande Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd op aanbieders van (jeugd)zorg.Dit model maakt ten opzichte van het huidige stelsel – door demogelijkheid van centrale sturing – meer uniformiteit in de uitvoeringmogelijk. Ook kan in een centraal stelsel gemakkelijker expertise wordenopgebouwd en gedeeld, verwachten de onderzoekers. Ontwikkelingen diehet toezicht detecteert, kunnen gemakkelijk worden teruggekoppeld naarbeleid. De positieve effecten van nabijheid, korte lijnen, kennis van delokale situatie en aansluiting bij lokaal integraal beleid zijn in een stelselmet een landelijke inspectie lastiger te realiseren.In het regionaal model worden toezicht en handhaving op regionaal/bovengemeentelijk niveau uitgevoerd. Een variant hierbij is het geheelbeleggen van toezicht en handhaving bij GGD’en (in plaats vangemeenten). Interbestuurlijk toezicht blijft in deze variant nodig.Gemeenten houden de rol van het organiseren en regisseren van hetlokale aanbod aan voorschoolse educatie in het kader van integraaljeugdbeleid. Ook bij deze variant verwachten de onderzoekers dat meeruniforme kwaliteitsborging en regelinterpretatie mogelijk is dan in dehuidige situatie. Er zijn immers minder partijen betrokken in de uitvoering.Het huidige stelsel dat te kenmerken is als decentraal met landelijkesturing probeert de voordelen van landelijke sturing te combineren metde voordelen van decentraal toezicht. Een voordeel van het huidig stelselis dat goed kan worden aangesloten bij het bredere gemeentelijke(toezicht- en jeugd)beleid en dat lokaal maatwerk mogelijk is. Onvermij-delijk leidt een decentraal stelsel tot relatief veel (soms ook onwenselijke)verschillen in de uitvoering.Expertise-opbouw, risicogestuurd toezicht en data-analyse zijn in eendecentraal stelsel mogelijk, maar afhankelijk van de prioritering doorgemeenten en GGD’en, zo stellen de onderzoekers. Leren en uitwisselenvraagt meer organisatie dan in een stelsel met één landelijke inspectie, enblijft een zekere mate van vrijblijvendheid houden. Slagvaardigehandhaving is mogelijk maar hangt ook af van de inzet en capaciteit vangemeenten.Het decentraal model binnen landelijke kaders staat voor een stelselwaarbij sprake is van minder gesloten kwaliteitsnormen. Gemeenten enGGD’en vervullen dezelfde rollen als in het huidige stelsel. Er ligt in ditmodel meer zeggenschap bij gemeenten, die de ruimere landelijke kadersnaar eigen inzicht kunnen invullen op basis van lokaal beleid.Interbestuurlijk toezicht kan dan achterwege blijven en worden vervangendoor landelijke afstemming, of een vorm van systeem- en kwaliteitstoe-zicht zoals die bestaat in het Toezicht Sociaal Domein. Deze variant gaatuit van een hoge mate van principe gestuurde regulering. In dit onderzoekconcludeert de UU echter dat de sector daar in het algemeen nog niet aantoe is (zie verder). In deze variant is veel ruimte voor maatwerk maarzullen uitvoeringsverschillen navenant ook verder toenemen.De wenselijkheid van een stelselvariant hangt af van het belang dat wordttoegekend aan bovengenoemde criteria. Een vraag hierbij zou kunnenzijn: moet uniformiteit van het toezicht en centraal belegde expertise, oflokaal en integraal beleid de boventoon voeren? De onderzoekersbenadrukken dat de voor- en nadelen van stelselvarianten niet absoluutzijn.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5393 Randvoorwaarden voor principe gestuurde reguleringDe UU onderzocht ook in hoeverre invoering van principe gestuurderegulering in de kinderopvang wenselijk is. In theorie kan principegestuurde regulering ruimte geven voor innovatie door houders metbehoud van kwaliteit. Meer open normen kunnen ervaren knelpuntenverminderen. Principe gestuurde regulering in een decentraal stelselvraagt mijns inziens om duidelijk ontwikkelde kaders omdat de variatiekan toenemen, hetgeen ik ongewenst vind.De onderzoekers formuleren zes randvoorwaarden voor effectieveprincipe gestuurde regulering:1.Motivatie en competentie binnen organisaties om kwaliteit enveiligheid te monitoren, verbeteren en waarborgen, waaronder ookfinanciële armslag om hierin te investeren.2.Branche-brede professionele normen en controle hierop vanuit desector, bijvoorbeeld door middel van certificering of visitaties.3.Afnemers of cliënten die kwaliteit kunnen onderscheiden en hierophun keuzes baseren zodat kwalitatief goede dienstverlening concur-rentievoordeel oplevert.4.Vertrouwen tussen sector en toezichthouder dat stimulerend enlerend toezicht mogelijk maakt.5.Competente, gezaghebbende toezichthouder met toezichtstijlpassend bij open normen.6.Toezicht houdt voldoende zicht op specifieke risico’s en kan hieropingrijpen.Op basis van haar onderzoek concludeert de UU dat de sector op ditmoment nog niet klaar is voor de invoering van principe gestuurderegulering. Open normen kunnen, door de prikkels in een marktsysteem,te veel ruimte bieden om de onderkant van de kwaliteitsgrens op tezoeken. Daarbij is de sector te divers en gefragmenteerd om centralekwaliteitsborging goed te kunnen organiseren. Ook bestaat binnen desector behoefte aan duidelijke normen die goed handhaafbaar zijn.De onderzoekers zien wel mogelijkheden het huidige stelsel verder teflexibiliseren en de voordelen van open normen waar mogelijk tebenutten. Gezocht dient te worden naar een juiste balans tussen unifor-miteit en flexibiliteit passend bij de sector kinderopvang.Indien men op termijn kiest voor meer open geformuleerde kwaliteits-eisen dan is het van belang dat in de sector (zowel door houders als doortoezichthouders) overeenstemming bestaat over de invulling van denormen voor kwaliteit en de borging daarvan. Momenteel ontbreekt hethieraan in de kinderopvangsector.VerbetermaatregelenHet onderzoek geeft ook handvatten voor verbetermaatregelen in hethuidige stelsel. Zo kan toezicht meer op houderniveau plaatsvinden inplaats van zoals nu het geval is alleen op het niveau van de locaties.Houders vullen een aantal kwaliteitseisen (deels) op houderniveau in. Hetgaat bijvoorbeeld om de VOG registratie, het pedagogisch beleidsplan enhet veiligheid- en gezondheidsbeleid. Het lijkt dan doelmatiger voor deze(en mogelijk andere) onderwerpen het toezicht ook op dit niveau in terichten. Dat draagt ook bij aan de uniformiteit van het toezicht.Een andere mogelijke maatregel is differentiatie in het normenkader naartype houders. Dit voorstel komt tegemoet aan (innovatieve) houders dieop andere wijze en met behoud van kwaliteit opvang willen aanbieden.Deze houders kunnen bepaalde kwaliteitsregels als knellend ervaren. Eenoptie hierbij is dat houders die aan de eisen van een nog door de sector teTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5394 ontwikkelen keurmerk zoals de kwaliteitscode voldoen niet getoetsthoeven worden op bepaalde kwaliteitseisen.Een andere optie hierbij is het invoeren van comply or explain in hettoezicht. Dit principe betekent dat houders beredeneerd en ondervoorwaarden mogen afwijken van bepaalde kwaliteitseisen.Ten slotte zou de versterking van de interne kwaliteitscontrole eenverbetermaatregel kunnen zijn. De onderzoekers verwijzen naarNoorwegen waarbij kindcentra interne kwaliteitscontroles moetenuitvoeren. De Noorse rijksoverheid reikt hiervoor optionele tools aan enverspreidt resultaten van relevant onderzoek. Ook is er een surveytoolontwikkeld waarmee ouders hun eigen ervaringen kunnen rapporteren ende ervaringen van ouders kunnen inzien. Versterking van het internetoezicht maakt het mogelijk dat het externe toezicht zich meer richt op degrotere risico’s. Om bovenstaande maatregelen in te voeren moet ondermeer wet- en regelgeving worden aangepast.Reactie en vervolgIk dank de onderzoekers voor het gedegen onderzoek. De resultaten voorzowel de stelselvarianten als principe gestuurde regulering zijn voor mijherkenbaar. Ik deel het beeld dat verbeteringen in het stelsel van toezichten handhaving mogelijk en nodig zijn en nog niet aan de randvoor-waarden voor succesvolle invoering van principe gestuurde reguleringwordt voldaan.De uitkomsten van dit onderzoek en het verwachte onderzoek over deverschillen in de uitvoering van toezicht en handhaving bieden belangrijkeinformatie voor het bepalen van de visie op toezicht en handhavingkinderopvang, het maken van keuzes voor de inrichting van het stelsel enmeer algemeen voor het verbeteren van het toezicht en handhavingbinnen de kinderopvang.De komende maanden bespreekt mijn ministerie de uitkomsten met detoezicht- en handhavingspartijen en de sector. Besluitvorming over hetvervolg is aan mijn opvolger.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,C.E.G. van GennipTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5395