Opties voor deelname van het Rijk in nieuwe kerncentrales

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202428 165Deelnemingenbeleid Rijksoverheid32 645KernenergieNr. 420 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 maart 2024Tijdens het debat van de Tweede Kamer over de Klimaatwet op20 december 2023 heeft het lid Erkens een motie1 ingediend die hetkabinet verzocht (1) te beginnen met het proces om een staatsdeelnemingvoor de uitrol van kernenergie op te zetten of aan te wijzen en (2) deKamer in Q2 van 2024 te informeren over de voortgang en een plan entijdlijn voor de uitwerking van dit voorstel te delen. Ik heb in dit debatverzocht de motie aan te houden en toegezegd dat ik in het eerstekwartaal van 2024 een nadere reactie aan de Kamer zou sturen en eenoverzicht met de opties rondom een staatsdeelneming.Appreciatie motieIk ben het eens met de strekking van de motie dat een deelneming van deRijksoverheid een realistische optie is voor de uitrol van kernenergie. Mijnappreciatie van de motie is – met de hierna beschreven richting – dan ook«oordeel Kamer».De motie richt zich in zijn overwegingen specifiek op de financiëleoverheidsdeelname. Dit is echter slechts één van de functies van eendeelneming. In deze brief zet ik uiteen waarvoor een deelneming voor denieuwbouw van kerncentrales nog meer zou kunnen worden ingezet.Er zijn verschillende manieren waarop de overheid energieprojecten, inhet bijzonder kernenergie, kan ondersteunen. Een deelneming is één vande mogelijke opties. Het proces om tot een (nieuwe) deelneming te komenzal zorgvuldig doorlopen moeten worden. Daarbij betrek ik ook dekabinetsreactie op «Verbinding Verbroken?», de Nota Deelnemingenbeleid2022 en de Comptabiliteitswet 2016. Dit proces kan er ook in resulterendat er geen deelneming komt. Ik neem al stappen om tot een besluit tekomen. Hierdoor is een eventuele deelneming op tijd operationeel voor deeerste stap in het proces waarvoor deze noodzakelijk is: de contractering1Kamerstuk 32 813, nr. 1327. kst-28165-420ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 165, nr. 4201 van de techniekleverancier. Uw Kamer zal bij dit proces conformvoornoemde kaders betrokken worden.Deelnemingen bij kernenergieElektriciteitsproductie is in de geliberaliseerde en geprivatiseerdeenergiemarkt doorgaans een activiteit van private bedrijven. De praktijk bijkernenergie blijkt hierbij een uitzondering. Er is nu één kerncentrale inNederland in gebruik en deze is voor 70% in handen van decentraleoverheden. Uit gesprekken met diverse private partijen, waaronderpotentiële technologieleveranciers, energiebedrijven en financiëleinstellingen, blijkt dat zij een deelneming als projectorganisatie (vergun-ningstraject en bouwfase) voor de nieuwbouw verwachten, omdat eenstevige overheidsdeelname ook voor deze partijen een signaal is dat deoverheid serieus is en mede risico wil dragen in het project.In andere Europese landen is de eigenaar of exploitant van een kerncen-trale in veel gevallen een staatsbedrijf. De ervaring van de afgelopentwintig jaar in andere landen laat zien dat de realisatie van nieuwekerncentrales op een open energiemarkt om een actieve rol van eenoverheid vraagt. De moeizame ontwikkeling van een drietal recentegebouwde kerncentrales in Europa (Olkiluoto 3 in Finland, Flamanville 3 inFrankrijk, Hinkley Point C in het Verenigd Koninkrijk), die wel bijna volledigdoor commerciële partijen zijn ontwikkeld, heeft potentiële technologiele-veranciers beperkt in hun bereidheid of vermogen om een meerderheids-aandeel in een nieuwbouwproject te nemen. Deze terughoudendheidbetreft de bouwfase, omdat vanaf de ingebruikname het marktrisico juistkleiner is.Meer recente kernenergieprojecten worden dan ook gekenmerkt door eengrotere rol van de overheid, vaak in de vorm van een deelneming. Zoheeft de Britse overheid een substantieel aandeel in de projectorganisatievan Sizewell C. Het project Dukovany 5 in Tsjechië wordt ontwikkeld dooreen dochteronderneming van CˇEZ waarvan het merendeel van deaandelen in handen is van de nationale overheid. In Polen is PEJverantwoordelijk voor de ontwikkeling en bouw van kerncentrales en isgeheel eigendom van de Poolse staat. De actieve rol van de nationaleoverheid in deze projecten beoogt extra financiële middelen aan tetrekken. Dit is bijvoorbeeld de inzet bij het project Sizewell C in hetVerenigd Koninkrijk. Samenvattend is het beeld uit de internationaleervaring dat private partijen betrokkenheid van de overheid verwachtenom met vertrouwen in deze projecten met zeer lange looptijd een rol tevervullen.Ik vind het op basis hiervan voor de hand liggen dat het Rijk eendeelneming onderzoekt. Hierbij is al duidelijk geworden dat de eerste enbelangrijkste taak bij de opbouw van de organisatie het aantrekken vanhet juiste personeel is, ongeacht de juridische vorm. Om deze reden benik al begonnen met het zoeken naar geschikt personeel. Zo kan ik eengoed team samenstellen nog voordat er een keuze gemaakt wordt hoe dejuridische verantwoordelijkheid wordt ingevuld.Opbouw van de projectorganisatieHiermee handel ik in overeenstemming met de aangehouden motie vanhet lid Erkens die aanspoort tot het maken en behouden van tempo bij ditproces. Om tempo te maken onderscheid ik voor wat betreft eendeelneming de volgende stappen:1)Projectteam samenstellen met juiste expertise, uitgroeiend tot eennucleaire projectorganisatie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 165, nr. 4202 2)Oprichten organisatie met eigen juridische status, financiering enmandaat om contracten te sluiten met leveranciers.3)Aanbesteding, contractering, vergunning en bouw.4)Kerncentrale operationeel.Elk van deze stappen licht ik hieronder toe.1 Projectorganisatie De eerste prioriteit is om de expertise te organiseren zodat de aanbe-steding inhoudelijk voorbereid wordt. Dit is moeilijk omdat er weinigmensen met ervaring met techniekselectie en bouw zijn – er zijn immersweinig nucleaire projecten in de recente historie geweest. De formelestructuur waarin dit personeel komt te werken, is pas bij de contracteringvan de techniekleverancier van belang. Hierom richt ik nu al binnen mijnministerie een projectorganisatie in waarin deskundigen op het gebiedvan grote infrastructurele projecten en specifiek op het gebied vannucleaire energie worden samengebracht. Al in deze fase is ook debetrokkenheid van een exploitant (operator) nodig, om ook het perspectiefvan de gebruiker in te brengen. Dit is mede de reden dat ik met de huidigeexploitant van de kerncentrale een overeenkomst heb gesloten totkennisdeling, zodat deze kennis al vroeg kan worden ingebracht. Hiermeezorg ik ervoor dat de kennisopbouw in het team zodanig is dat hieropvoortgebouwd kan worden bij de voorbereiding voor de vergunningaan-vraag bij de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en StralingsbeschermingANVS. Dit helpt bij het efficiënt laten verlopen van het proces.2 Organisatie met eigen mandaat voor contractering De contractering van de techniekleverancier kan alleen uitgevoerd wordendoor een projectorganisatie met voldoende middelen, mandaat en eeneigen juridische status. Een voor de hand liggende optie is dat dezeorganisatie een deelneming van het Rijk is. De aanbesteding kan ook doorhet Ministerie van Economische Zaken en Klimaat worden gedaan,waarna de projectorganisatie het resulterende contract aangaat.Een deelneming als projectorganisatie is in overeenstemming met destrekking van de motie Erkens. Voordat het kabinet overgaat tot deoprichting van een dergelijke deelneming wil het kabinet de afweginghierover zorgvuldig maken, mede aan de hand van het kader van de NotaDeelnemingenbeleid Rijksoverheid 20222, het kabinetsstandpunt over«Verbinding Verbroken?» en de Comptabiliteitswet 2016. Hierbij is er eenbelangrijke afweging of in plaats van een deelneming van het Rijk eenprivaat bedrijf de projectorganisatie wordt. De kern van deze afwegingbetreft de «contracteerbaarheid» van het publieke belang. De verantwoor-delijkheid voor de bouw van de kerncentrales, de levering van debenodigde technologie en de uiteindelijke levering van elektriciteit(exploitatie) zijn immers in beginsel contracteerbaar bij een privaat bedrijf.De oprichting van een deelneming door het Rijk behoeft een goedeonderbouwing. In de eerste plaats van het overheidsingrijpen als zodanig,maar ook specifiek van de noodzaak van, of doorslaggevende voorkeurvoor de inzet van een deelneming in plaats van een ander beleidsin-strument. De besluitvorming hierover vindt plaats in de ministerraad, enin overeenstemming met de procedureel vereiste voorhang is ookinstemming van beide Kamers vereist.2Kamerstuk 28 165, nr. 370.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 165, nr. 4203 Er zijn meerdere opties voor de deelneming. Een staatsdeelneming isformeel eigendom van het Ministerie van Financiën. De zogenoemdesplitsing tussen enerzijds transport en distributie van elektriciteit enanderzijds productie, levering en handel houdt in dat een bedrijf ofaandeelhouder geen belang in beide mag hebben. Het Ministerie vanFinanciën is (indirect) eigenaar van het hoogspanningssysteem vanTenneT TSO en van Stedin, dus eigendom van een kerncentrale is nietmogelijk. Naast de optie van de staatsdeelneming staat de «beleidsdeel-neming» die eigendom is van een vakministerie. Een beleidsdeelnemingzou wel een mogelijkheid zijn. Een deelneming kan op drie manieren totstand komen: door de koop van een bestaand bedrijf, door de oprichtingvan een nieuw bedrijf of een bestaande deelneming kan additionele takenkrijgen. De afweging tussen deze opties wil ik weloverwogen maken.Het realiseren van een financieel gezond bedrijf hangt voorts af van hetfinancieringsmodel. Ik ben een marktconsultatie gestart naar onderandere de financiering van kerncentrales. Deze consultatie is inmiddelsver gevorderd. De resultaten beschrijven opties voor het financiëlesteunpakket van de overheid en zullen daardoor van belang zijn voor eeneventuele deelneming. Dit pakket moet voldoen aan Europese staats-steunvereisten. Voorts dienen risico’s goed geïnventariseerd te worden eneen governanceplan geschreven te worden. Een financiering van eenbeleidsdeelneming is vergelijkbaar die van een private projectorganisatie.De financiering van beide bestaat immers uit risicodragend kapitaal, eenaanvullende lening, en een financieel steunpakket van de overheid. Dekeuze voor een deelneming is dan ook niet gebaseerd op de financieringmaar vooral op het vertrouwen dat partijen krijgen door de intensievebetrokkenheid van de overheid.3 Vergunnings- en bouwfase Zodra de projectorganisatie operationeel is kan deze het contract met deprivate technologieleveranciers en bouwbedrijven als onderaannemers,voor de bouw van de centrales aangaan. De organisatie moet op eenverantwoorde wijze in overleg gaan met de regionale belanghebbenden,het contract met leveranciers aangaan en een vergunning verkrijgen. Eenorganisatie is hiertoe in staat als zij deskundig is, over voldoendenucleaire kennis beschikt en de financiering van het project op orde heeft.De feitelijke contractering van de bouw is een volgend moment vanbesluitvorming. De rol van het Rijk in dit besluit via zijn betrokkenheid bijde projectorganisatie en het financiële steunpakket zal groot zijn.4 Exploitatiefase Na de oplevering van de kerncentrales ontstaat er een nieuwe situatie. Deorganisatie die de exploitatie op zich neemt, is gaande het bouwprojectgegroeid en neemt naadloos de kerncentrale na oplevering over en ingebruik. De economische waarde van de centrales zal dan duidelijker zijnen de risico’s zijn dan naar verwachting sterk afgenomen ten opzichte vande ontwikkelings- en bouwfase. Het is daardoor goed denkbaar dat ervoor deze fase meer interesse van private bedrijven is om eigendom teverwerven of de exploitatie over te nemen. Als het Rijk via eendeelneming eigenaar of mede-eigenaar is, wordt in deze nieuwe situatieperiodiek afgewogen aan de hand van de nota Deelnemingenbeleid Rijk2022, of het aandeelhouderschap de meest effectieve vorm van hetborgen van de exploitatie van kernenergie in de Nederlandse energie-markt is.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 165, nr. 4204 Tot slotIk zal uw Kamer aan het einde van het tweede kwartaal een brief sturenover de uitkomsten van de marktconsultatie, waarin ook de mogelijkheidvan deelneming aan de orde is. Ik zet intussen al stappen in het samen-stellen van de projectorganisatie omdat deze in elk scenario nodig is. Ikblijf hierdoor in overeenstemming met het doel van de motie tempomaken.De Minister voor Klimaat en Energie,R.A.A. JettenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 165, nr. 4205