Kabinetsreactie op het rapport Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202436 418Wijziging van enkele belastingwetten en enigeandere wetten (Belastingplan 2024)Nr. 141 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 mei 2024In de eerste helft van 2023 is in opdracht van het Ministerie van Financiënde onbelaste reiskostenvergoeding op doeltreffendheid1 en doelma-tigheid2 geëvalueerd door de onderzoeksbureaus CE Delft en Significance.Het rapport Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding (hierna: deevaluatie) met de bevindingen van de onderzoekers naar aanleiding vande evaluatie heb ik op 5 juli 2023 aangeboden aan uw Kamer.3 In de briefbij de aanbieding van het rapport gaf ik al aan dat het kabinet later meteen inhoudelijke reactie op het rapport zou komen. De kabinetsreactie opde bevindingen van de onderzoekers is opgenomen in deze brief.Opbouw briefHet kabinet schetst in deze brief eerst de achtergronden van de evaluatie.Vervolgens geeft het kabinet kort aan hoe de huidige onbelaste reiskos-tenvergoeding werkt en wat de doelstellingen van de regeling zijn. Hetkabinet gaat vervolgens in op de belangrijkste conclusies van hetonderzoek en de onderzochte toekomstvarianten. Het kabinet geeft eenappreciatie van de door de onderzoekers gedane aanbevelingen. Tenslotte volgt de conclusie van het kabinet.Achtergrond van de evaluatieIn bijlage 9 bij de Miljoenennota valt terug te lezen welke fiscaleregelingen in de loop van de tijd geëvalueerd worden. De evaluatie van deonbelaste reiskostenvergoeding stond opgenomen voor 2023. In de eerstehelft van 2023 is uitvoering gegeven aan deze opdracht. De onbelastereiskostenvergoeding is nog niet eerder zo breed geëvalueerd.1Doeltreffendheid: de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochtebeleidsinstrumenten wordt gerealiseerd.2Doelmatigheid: de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van het beleid.3Bijlage bij Kamerstuk 36 202, nr. 155 kst-36418-141ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1411 De evaluatie van de onbelaste reiskostenvergoeding vloeit voort uit deRegeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE)4. Die regeling stelt dat dedoeltreffendheid en doelmatigheid van beleid periodiek moeten wordengeëvalueerd en dat voor fiscale regelingen de vragen uit het toetsings-kader fiscale regelingen5 beantwoord moeten worden. Conform dittoetsingskader is door de onderzoekers bekeken of de onbelaste reiskos-tenvergoeding een helder beschreven doel heeft, of overheidsingrijpenwenselijk is en of het gekozen instrument geschikt is.Verder wordt in de evaluatie een verkenning uitgevoerd naar mogelijketoekomstige aanpassingen aan de onbelaste reiskostenvergoeding.Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie Lodders6 die de regeringvraagt onderzoek te doen naar een modernisering van de reiskostenver-goeding, waarbij onder andere onderzoek wordt gedaan naar dehernieuwde indexatie en andere vormen van modernisering, zoals deeffecten op (duurzaam) mobiliteitsgedrag.De onbelaste reiskostenvergoedingDe huidige vormgeving van de onbelaste reiskostenvergoeding dateertgrotendeels van 2004.7 Werkgevers kunnen aan hun werknemers eenonbelaste vergoeding per zakelijke kilometer, waaronder het woon-werkverkeer, betalen. Door het huidige kabinet is die onbelastevergoeding verhoogd tot € 0,23.Het maakt onder de huidige regeling niet uit welke vorm van vervoerwordt gebruikt. De onbelaste reiskostenvergoeding kan dus ook wordentoegekend aan werknemers die met het openbaar vervoer (OV), per fietsof lopend naar het werk komen. Alleen vervoer per taxi, luchtvaartuig,schip of door de werkgever georganiseerd vervoer, is hiervan uitge-zonderd. Aan werknemers die per openbaar vervoer naar het werk reizenmag de werkgever ook de werkelijke zakelijke reiskosten onbelastvergoeden, in plaats van de kilometervergoeding.De onbelaste reiskostenvergoeding is een faciliterende regeling; erbestaat geen wettelijke verplichting voor werkgevers om werknemers tecompenseren voor hun zakelijke reiskosten. Als uitgangspunt geldtderhalve dat werkgever en werknemer onderling afspreken of en, zo ja, inwelke mate de zakelijke reiskosten van de werknemer door de werkgeververgoed worden. De werkgever mag de reiskosten op declaratiebasisonbelast vergoeden, maar kan er ook voor kiezen om een reiskostenver-goeding uit te keren in de vorm van een vast bedrag (bijvoorbeeld permaand of per jaar), mits de werknemer in voldoende mate naar een vastearbeidsplaats reist volgens een vast patroon.Het bedrag van € 0,23 per kilometer is ook van toepassing voor dekostenaftrek in de inkomstenbelasting.Doelen van de regelingIn de evaluatie wordt geconcludeerd dat de doelstellingen van de huidigeregeling voor de onbelaste reiskostenvergoeding niet duidelijk zijnopgenomen in de toelichting op de wettekst, dan wel in beleidsdocu-menten. Op basis van de beleidstheorie van de onbelaste reiskostenver-4Stcrt. 2022, 19587.5Rijksbegrotingsvoorschriften (rijksfinancien.nl)6Kamerstukken II 2019/20, nr. 35 302, nr. 447Voor een beschrijving van de geschiedenis van de onbelaste reiskostenvergoeding sinds 1941wordt verwezen naar hoofdstuk 2 van het evaluatierapport.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1412 goeding waarbij op basis van de werking en uitkomsten van de regelingvan de onbelaste reiskostenvergoeding die overheidsdoelen wordenbepaald, hebben de onderzoekers twee hoofddoelen van de regelinggeïdentificeerd:8–Het voorkomen dat de vergoeding die werknemers ontvangen voorgemaakte zakelijke kosten ten onrechte in de loonheffingen wordtbetrokken.–Het fiscaal ondersteunen van een goed functionerende arbeidsmarkt.In de loop der tijd is er een subdoelstelling van de onbelaste reiskosten-vergoeding bijgekomen, aldus de onderzoekers: het beperken vanmobiliteit uit milieuoverwegingen, maar ook om bijvoorbeeld congestie tebeperken.9 Deze doelstelling wordt expliciet genoemd in de beleidsdocu-menten over de aftopping van de reiskostenvergoeding op 30 kilometerenkele reis voor woon-werkverkeer, zoals dit gold voor 2004. Met hetverdwijnen van de aftopping van de onbelaste kilometervergoeding in2004 zijn elementen in de reiskostenvergoeding die bijdragen aan dit doelgrotendeels verdwenen. Toch zijn er nog wel elementen in de regeling diekunnen bijdragen aan de subdoelstelling:–De werkelijke zakelijke kosten van OV mogen onbelast vergoedworden;–De vergoeding voor woon-werkverkeer per fiets en te voet ligt hogerdan de werkelijke kosten;–De maximale onbelaste reiskostenvergoeding ligt in lijn met devariabele kosten van een middenklasse auto en biedt daardoor eenstimulans om een zuinigere auto te kopen.Het beperken van de administratieve lasten voor werkgevers, werknemersen de Belastingdienst kan worden gezien als een randvoorwaarde diewerd gesteld bij de vormgeving van de regeling.10 Deze randvoorwaardewerd ook benoemd bij de aanpassing van de regeling in 2004 tot eenvaste kilometervergoeding voor alle zakelijke kilometers ongeacht devorm van vervoer.Conclusies uit het onderzoekHet onderzoek door CE Delft en Significance levert interessante cijfers opmet betrekking tot het gebruik van reiskostenvergoedingen.11 Hierondervatten wij een aantal van deze bevindingen samen. Voor meer cijfers enanalyses verwijzen wij naar het rapport.Gebruik van de regeling–Het merendeel van de werkgever biedt een vorm van reiskostenver-goeding aan. Slechts 11% van de werkgevers biedt geen enkele vormvan reiskostenvergoeding aan.–De belangrijkste reden om geen reiskostenvergoeding te geven is datwerknemers geen of weinig kilometers maken. Slechts 5% van dewerkgevers die geen reiskostenvergoeding toekennen, geven als redenop dat ze het teveel gedoe vinden om een reiskostenvergoeding uit tekeren.–Bij de werkgevers die geen enkele vorm van reiskostenvergoedingtoekennen zijn kleine werkgevers oververtegenwoordigd.–Een kilometervergoeding voor het gebruik van de privéauto is demeest gebruikelijk vorm van reiskostenvergoeding; 55% van dewerkgevers biedt deze vorm aan.8Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, pag. 20–219Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, pag. 2110Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, pag. 2111Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, hoofdstuk 3Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1413 –26% van de werkgevers die een reiskostenvergoeding aanbieden doendat voor zowel de auto als OV.–17% van de werkgevers biedt alle vormen van een reiskostenvergoe-ding voor reizen per OV (aanbieden OV-abonnement, vergoedingdaadwerkelijke kosten OV, dan wel kilometervergoeding OV) aan.–Bij de werkgevers die een OV-abonnement aanbieden aan hunwerknemers zijn grote werkgevers oververtegenwoordigd.–Meer dan de helft van de werkgevers biedt alleen een reiskostenver-goeding aan voor woon-werkverkeer en niet voor zakelijke ritten. Dithoge aantal is waarschijnlijk te verklaren doordat bij een deel van dewerkgevers geen of nauwelijks zakelijke ritten worden gemaakt.–Er bestaan behoorlijke verschillen tussen sectoren in de mate waarinwerkgevers een reiskostenvergoeding aanbieden. Werkgevers in desector landbouw, industrie en nijverheid bieden het vaakst eenreiskostenvergoeding aan.Gebruik reiskostenvergoeding door werknemers–Ongeveer driekwart van de werknemers in Nederland krijgt eenreiskostenvergoeding aangeboden door hun werkgever.–Voor fietsers is het aanbod van reiskostenvergoeding het meestbeperkt.–Werknemers met een bovenmodaal inkomen krijgen vaker eenreiskostenvergoeding aangeboden dan werknemers met een modaalinkomen en zeker een beneden-modaal inkomen. Beneden-modaleinkomens krijgen wel vaker een kilometervergoeding voor de(brom)fiets en het OV. Een soortgelijke verdeling toont een onderver-deling op basis van opleidingsniveau.–De overgrote meerderheid van de werknemers die een reiskostenver-goeding krijgt aangeboden door hun werkgever maakt daar ookdaadwerkelijk gebruik van. Van de groep die aangeeft geen gebruik temaken van een aangeboden reiskostenvergoeding geeft slechts 6%aan dat ze dat niet doen omdat het teveel gedoe is.–15% van de Nederlandse werknemers heeft de mogelijkheid om brutoloon in te ruilen voor een onbelaste reiskostenvergoeding(«cafetariaregeling»).Gebruik reiskostenvergoeding door zelfstandigen–Ongeveer de helft van de zelfstandigen maakt gebruik van demogelijkheid om reiskosten af te trekken van de winst in de inkomsten-belasting. Het grootste deel doet dat via een kilometervergoeding voorde auto.–De belangrijkste reden voor zelfstandigen om geen reiskosten af tetrekken is dat zij geen of weinig kilometers maken. Slechts een zeerbeperkte groep vindt het teveel gedoe of vindt het te onduidelijk hoe zede kosten moeten aftrekken.Hoogte van de reiskostenvergoeding–60% van de werknemers die een kilometervergoeding ontvangt,ontvangt € 0,19 per kilometer (het maximale vrijgestelde bedrag tentijde van het onderzoek). 16% ontvangt een bedrag tussen € 0,10 en€ 0,19 en 14% zit tussen de € 0,20 en € 0,30.–Het grootste deel van de werkgevers hanteert geen minimumreisafstand voor het toekennen van een reiskostenvergoeding. Rondde 15% van de werkgevers kiezen ervoor om pas een reiskostenver-goeding toe te kennen als de woon-werkafstand minimaal 5 of 10kilometer bedraagt. Rond de 20% van de werkgevers toppen dereiskostenvergoeding af op een maximale woon-werkafstand.–Verschillen in de hoogte van reiskostenvergoedingen tussen sectorenzijn veelal te verklaren door afspraken over reiskostenvergoedingen inCAO’s. Deze veronderstelling wordt onderschreven door een onder-Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1414 zoek in CAO’s uit 2022 ten behoeve van de beantwoording vanKamervragen12 over indexering van de onbelaste reiskostenvergoe-ding. Binnen SZW is het voornemen om in Q2/Q3 een cao-onderzoekop te starten naar «hybride werken», waarbinnen ook het onderwerp«reiskosten» aan de orde zal komen.Inkomenseffecten van reiskostenvergoedingen–De verschillen in jaarlijkse reiskostenvergoedingen tussen de verschil-lende inkomensklassen zijn beperkt. Hoewel werknemers met eenhoger inkomen gemiddeld genomen verder van hun werk wonen,zorgt het feit dat zij vaker thuiswerken er voor dat de gemiddeldereisafstand per week slechts beperkt hoger is dan bij werknemers meteen lager inkomen. In absolute zin heeft de onbelaste reiskostenver-goeding dan ook een bepekt nivellerend effect.–Bij werknemers met een beneden-modaal inkomen vormt de reiskos-tenvergoeding gemiddeld 5 tot 6% van het besteedbaar inkomen,terwijl dit bij werknemers die meer dan twee keer modaal verdienenslechts 1% bedraagt. In relatieve zin werkt de reiskostenvergoedingdus nivellerend. Echter, werknemers met een lager inkomen ontvan-gen minder vaak een reiskostenvergoeding, wat weer een denivelle-rend effect heeft.Doeltreffendheid van de huidige regeling13De onbelaste reiskostenvergoeding is doeltreffend met betrekking totbeide gedefinieerde doelen van de regeling. Ten aanzien van hetverhinderen dat de reiskostenvergoeding die werknemers ontvangen voorzakelijk gemaakte kosten ten onrechte als belast loon worden beschouwd,concluderen de onderzoekers dat de huidige hoogte van het bedrag perzakelijke kilometer voldoende is om in ieder geval de variabele reiskostenvoor kleine en middenklasse auto’s onbelast te vergoeden.De regeling is ook doeltreffend in het fiscaal ondersteunen van een goedfunctionerende arbeidsmarkt. De onbelaste reiskostenvergoeding draagteffectief bij aan een betere geografische matching van vraag en aanbodop de arbeidsmarkt en vergroot het arbeidsaanbod. Met name ten aanzienvan de betere geografische matching is de regeling onderscheidend tenopzichte van ander arbeidsmarktbeleid.Hoogte van de onbelaste reiskostenvergoeding ten opzichte van daadwer-kelijke reiskostenIn het verleden is er voor gekozen om de maximale onbelaste reiskosten-vergoeding af te stemmen op de variabele kosten van een middenklasseauto. De evaluatie laat zien dat de huidige regeling daaraan nog steedsbeantwoordt. Dat de huidige regeling niet in alle gevallen de variabeleautokosten dekt, met name in de hogere midden- en topklasse, komt doorhet forfaitaire karakter van het belastingvrije kilometerbedrag. Dit sluittevens aan bij de subdoelstelling om milieukosten te beperken.Ten tijde van het onderzoek lagen voor alle OV-vervoerbewijzen degemiddelde kosten boven de maximale onbelaste reiskostenvergoedingvan € 0,19 per kilometer. Met de verhoging naar maximaal € 0,21 in 2023en € 0,23 vanaf 2024, neemt dit verschil af. Voor de trein zal de kilometer-vergoeding in 2024 waarschijnlijk kostendekkend kunnen zijn, voor debus, tram en metro niet. Vanwege de mogelijkheid om voor OV de12Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 2615 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen(officielebekendmakingen.nl)13Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, hoofdstuk 4Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1415 werkelijke kosten te vergoeden hoeft de hoogte van het bedrag perkilometer geen knelpunt te vormen bij de keuze voor reizen met het OV.Effecten op de arbeidsmarktDoordat de onbelaste reiskostenvergoeding ervoor zorgt dat de totalekosten van woon-werkverkeer voor werknemers afnemen, neemt hetaantal bereikbare banen voor werknemers toe. Daar staat tegenover dathet wervingsgebied voor werkgevers ook groter wordt. Doordat er eengrotere groep mensen is die een specifieke baan kan bereiken, neemt deconcurrentie op de arbeidsmarkt toe. Dit leidt mogelijk tot een betereaansluiting tussen arbeidsvraag en -aanbod. Er is geen andere arbeids-marktmaatregel die zo een duidelijke bijdrage levert aan de geografischematching van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt.De invoering van de onbelaste reiskostenvergoeding heeft geresulteerd ineen gemiddelde toename van het aantal bereikbare banen in Nederlandvan 8%. Voor de auto geldt dat dit positieve effect niet teniet wordtgedaan door het negatieve effect van langere reistijden en meercongestie. Per saldo leidt de onbelaste reiskostenvergoeding tot extraarbeidsaanbod.De onbelaste reiskostenvergoeding heeft ook een positief effect op dewerkgelegenheid en arbeidsproductiviteit14.Overige effectenDe onbelaste reiskostenvergoeding heeft naast de al genoemde terreineneen positief effect op de woningmarkt en verkeersveiligheid.Volgens de onderzoekers kent de regeling echter ook belangrijkenegatieve effecten, waaronder de forse bijdrage aan congestie en deuitstoot van broeikasgas- en luchtvervuilende emissies. Ze concluderendat hoewel de onbelaste reiskostenvergoeding elementen bevat dietegemoet komen aan de subdoelstelling om negatieve milieueffecten encongestie te beperken, de mate waarin ze dit doen beperkt is.De onbelaste reiskostenvergoeding heeft daarnaast negatieve effecten ophet gebied van gezondheidsbaten, geluidshinder eninfrastructuuronderhoud- en aanleg.Doelmatigheid15De onbelaste reiskostenvergoeding kent een relatief groot budgettairbeslag van ruim € 2,7 miljard in 2022. Daarnaast zijn er uitvoeringskostengemoeid met de regeling. Omdat de onbelaste reiskostenvergoeding nietveel hoger is dan de gemiddelde variabele autokosten, zodat er in datopzicht geen sprake is van te hoge kosten om de hoofddoelstelling van deregeling te realiseren, beoordelen de onderzoekers de regeling metbetrekking tot de eerste hoofddoelstelling (het voorkomen dat zakelijkekosten in de loonheffing worden betrokken) vanuit overheidsperspectiefals doelmatig.Met betrekking tot de tweede doelstelling (het ondersteunen van een goedfunctionerende arbeidsmarktwerking) concluderen de onderzoekers dat deonbelaste reiskostenvergoeding zich onderscheidt ten opzichte van14Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, Paragrafen 4.4.3en 4.4.415Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, hoofdstuk 5Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1416 andere meer generieke fiscale maatregelen op de arbeidsmarkt doorsignificant bij te dragen aan het verbeteren van de geografische matchingvan werknemers en banen wat bijdraagt aan een hogere gemiddeldearbeidsproductiviteit. Ander generiek fiscaal beleid op de arbeidsmarktheeft volgens de onderzoekers bij hetzelfde budgettaire beslagwaarschijnlijk lagere arbeidsmarktbaten. Vanuit overheidsperspectief is erdan ook geen reden om aan te nemen dat de regeling niet doelmatig ismet betrekking tot de tweede hoofddoelstelling.De onderzoekers geven ook aan dat de onbelaste reiskostenvergoedingper saldo leidt tot aanzienlijke maatschappelijke kosten van € 528 miljoenin 2022, waarbij vooral de kosten van congestie (€ 413 miljoen) in het oogspringen.Toetsingskader fiscale regelingenCE Delft en Significance concluderen dat de regeling op 3 van de 7onderdelen van het Toetsingskader Fiscale Regelingen niet of slechtsgedeeltelijk volstaat.16 Allereerst is het te bereiken doel van de regelingniet duidelijk geformuleerd in de wettekst of in specifieke beleidsdocu-menten. Daarom wordt de aanbeveling gedaan om de doelen van deregeling vast te leggen. Ten tweede concluderen de onderzoekers dat tenaanzien van het stimuleren van een goed functionerende arbeidsmarktniet overtuigend aangetoond kan worden dat een fiscale subsidie devoorkeur verdient boven een directe subsidie. Hoewel een fiscale subsidiebeter inpasbaar is in de huidige fiscale structuur en eenvoudiger is om teimplementeren, zou een directe subsidie gerichter ingezet kunnen wordenom bijvoorbeeld werknemers in bepaalde inkomensklassen of sectoren testimuleren. Tot slot is er geen horizonbepaling ingesteld. Dit is volgens deonderzoekers een politieke afweging.Toekomstverkenning17Op verzoek van de opdrachtgever hebben de onderzoekers ook een zestalmogelijke toekomstige beleidsrichtingen met betrekking tot de onbelastereiskostenvergoeding beoordeeld:1.Verhoging van de onbelaste reiskostenvergoeding naar € 0,30 perkilometer;2.Verlaging van de onbelaste reiskostenvergoeding naar € 0,12 perkilometer;3.Afschaffing van de onbelaste reiskostenvergoeding voorwoon-werkverkeer;4.Afschaffing van de onbelaste reiskostenvergoeding voor de auto inwoon-werkverkeer;5.Begrenzing van de onbelaste reiskostenvergoeding tot 25 kilometerenkele reis voor het woon-werkverkeer;6.Differentiatie van de onbelaste reiskostenvergoeding voor de autonaar emissieklasse.De verschillende scenario’s zijn door de onderzoekers beoordeeld op deeffecten voor het wagenpark, het aantal reizen per vervoerswijze,budgettaire effecten, inkomenseffecten, arbeidsmarkteffecten, werkgele-genheid, arbeidsproductiviteit, woningmarkteffecten, milieueffecten,congestie, verkeersveiligheid, administratieve lasten en doenvermogen.16Voor een volledig overzicht van de beoordeling volgens het Toetsingskader, zie hoofdstuk 6van de evaluatie.17Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, hoofdstuk 7Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1417 De doeltreffendheid van de regeling neemt alleen toe in het scenariowaarin de onbelaste reiskostenvergoeding wordt verhoogd naar € 0,30per kilometer (variant 1). De doeltreffendheid van de regeling neemt hetmeest af in variant 3, afschaffen onbelaste reiskostenvergoeding voorwoon-werkverkeer. Een versobering van de huidige fiscale regeling zalwaarschijnlijk vooral werknemers met lagere inkomens die werken en/ofwonen in rurale gebieden treffen.De analyses van de onderzoekers laten duidelijk zien dat er een trade-offzit tussen enerzijds de doeltreffendheid van de onbelaste reiskostenver-goeding en anderzijds de (maatschappelijke) kosten die aan de regelingzijn verbonden. Een verbetering van de doeltreffendheid van de regelingdoor het bieden van een ruimere maximale onbelaste vergoeding leidtover het algemeen tot hogere kosten, terwijl een versobering van deregeling in termen van kosten leidt tot lagere doeltreffendheid. Hierbijspeelt vooral de afweging tussen de arbeidsmarktbaten enerzijds en decongestie- en milieukosten anderzijds.AanbevelingenDe onderzoekers doen in hun rapport een vijftal aanbevelingen. Hetkabinet neemt deze aanbevelingen ter harte.181. Definieer duidelijke (SMART) doelstellingen voor de onbelastereiskostenvergoeding.De onbelaste reiskostenvergoeding bestaat in enigszins aangepaste vormal decennialang. De doelstellingen van de regeling zijn bij het ontstaan (enbij latere aanpassingen) niet eenduidig geformuleerd en vastgelegd,waardoor ze nu lastig te reconstrueren zijn. Duidelijke doelstellingenkomen toekomstige evaluaties van de doeltreffendheid en doelmatigheidvan de regeling ten goede en helpen verbetermogelijkheden van deregeling inzichtelijk te maken. Gelet op deze voordelen van duidelijkedoelstellingen van de regeling, wenst het kabinet de aanbeveling van deonderzoekers op te volgen en de doelstellingen van de regeling explicietvast te leggen. De onderzoekers van CE Delft hebben de doelstellingenvan de regeling in hun onderzoek gereconstrueerd aan de hand van debeleidshistorie en -theorie.De eerste doelstelling die de onderzoekers aangeven is: het voorkomendat de vergoeding die werknemers ontvangen voor zakelijk gemaaktekosten ten onrechte belast wordt als loon. Deze doelstelling is eenduidig,geldig vanaf de start van de regeling en ook terug te vinden in detoelichting bij latere wetswijzigingen19. Het kabinet neemt dezedoelstelling daarom over.De tweede doelstelling die de onderzoekers beredeneren is: het (fiscaal)ondersteunen van een goed functionerende arbeidsmarkt. Omdat dezedoelstelling niet expliciet in toelichtingen of andere beleidsdocumenten isvastgelegd, neemt het kabinet deze niet over als doelstelling van deregeling en beperkt het kabinet zich tot de eerste geformuleerdedoelstelling.18Evaluatie onbelaste reiskostenvergoeding, CE Delft en Significance, juni 2023, pagina 10819Kamerstukken II 2009/10, 32 130, nr. 3, p. 6Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1418 Doelstelling van de regeling voor de onbelaste reiskostenvergoedingals bedoeld in artikel 31a lid 2, sub a, onderdelen 2 en 3 Wet op deloonbelasting 1964:Het voorkomen dat de vergoeding die werknemers ontvangen tercompensatie van gemaakte zakelijke kosten als belastbaar loonwordt aangemerkt.De maximale onbelaste vergoeding per kilometer is forfaitair vastgesteldom de administratieve lasten voor werkgevers en werknemers tebeperken. Dit heeft als consequentie dat het mogelijk is dat werknemershogere kosten per kilometer hebben voor zakelijke reizen met de auto20dan onbelast vergoed mag worden. De regeling streeft niet na dat allevariabele reiskosten, ongeacht de hoogte daarvan, onbelast vergoedmogen worden. Voor de hoogte van de vergoeding die onbelast magworden verstrekt wordt gepoogd aan te sluiten bij de reële variabeleautokosten van een kleine of middenklasse auto (klasse A t/m C).Hieronder vallen brandstofkosten, kosten voor reparatie, onderhoud enbanden. In lijn met de definitie van variabele autokosten zoals in hetverleden gehanteerd werd, worden variabele afschrijvingskosten niet totde variabele autokosten gerekend. De mate waarin de hoogte van deonbelaste reiskostenvergoeding aansluit bij de daadwerkelijke variabeleautokosten van een kleine of middenklasse auto zal periodiek onderzochtworden zoals verder toegelicht onder aanbeveling 2.2. Zorg voor een periodieke evaluatie van de hoogte van demaximale onbelaste reiskostenvergoeding.Het past in de eerste hoofddoelstelling van de onbelaste reiskostenver-goeding dat de kilometervergoeding, rekening houdende met de anderedoelstellingen van de regeling, zo goed mogelijk aansluit bij de variabelereiskosten. Het kabinet is bereid om een periodieke evaluatie van hetkilometerbedrag in te richten. Zoals ook vastgelegd in bijlage 9 van deMiljoenennota van 2024 zal de onbelaste reiskostenvergoeding opnieuwgeëvalueerd worden in 2028. In dit onderzoek zal de hoogte van hetkilometerbedrag opnieuw getoetst worden. Bij elke volgende evaluatie zalde hoogte van het maximale bedrag per kilometer opnieuw getoetstworden.3. Onderzoek de mogelijkheden om de administratieve lasten vande combinatie van onbelaste reiskostenvergoeding en thuiswerk-vergoeding te verminderen.De Belastingdienst deelt op korte termijn een invoeringstoets over degerichte vrijstelling voor het vergoeden van thuiswerkkosten met uwKamer. Over het algemeen geldt dat de introductie van de vrijstelling per2022 als positief wordt ervaren door werkgevers en werknemers. Wel isaangegeven dat de anti-samenloopregeling moeilijk te begrijpen is en alscomplex wordt ervaren. Werkgevers zijn er ook niet altijd mee bekend ofbegrijpen de werking niet. De vrijstelling voor een thuiswerkkostenver-goeding zal onderdeel zijn van de evaluatie van de werkkostenregeling,die momenteel wordt opgestart. Aan de hand van deze evaluatie kanbeoordeeld worden of aanpassing van de gerichte vrijstelling thuiswerk-kostenvergoeding wenselijk is. Gelet op de groep die onbekend is met deregeling, wordt ook bezien of de communicatie kan worden geïntensi-veerd.20Voor reizen met het OV mogen de werkelijke kosten onbelast vergoed worden en voor reizente voet of met de fiets is er geen sprake van variabele kosten per kilometer.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1419 4. Houd oog voor de aansluiting van de regeling bij nieuwemobiliteitsvormen.Er ontstaan de laatste jaren steeds meer vormen van deelvervoer. Deonderzoekers vragen hier aandacht voor. Deze aanbeveling valt groten-deels samen met de motie van het lid Van Ginniken21 die het kabinetverzoekt te onderzoeken hoe de deelauto nader gestimuleerd zou kunnenworden binnen bestaande groene fiscale regelingen voor werkgevers,waaronder de onbelaste reiskostenvergoeding. Uw Kamer wordt in eenaparte brief nader geïnformeerd over de stappen die worden gezet naaraanleiding van de motie van het lid Van Ginniken.5. Vergroot het inzicht in het gedrag van werkgevers in reactie opwijzigingen in de onbelaste reiskostenvergoeding.Het kabinet maakt altijd een (zo goed mogelijke) inschatting van mogelijke(gedrags)effecten die kunnen optreden als gevolg van wetswijzigingen opbasis van beschikbare gegevens. Dit zal bij toekomstige wijzigingen vande onbelaste reiskostenvergoeding niet anders zijn. Bij de volgendeevaluatie van de onbelaste reiskostenvergoeding in 2028 zal specifiekaandacht worden besteed aan de reactie van werkgevers op de verhogingvan de maximale onbelaste reiskostenvergoeding, veranderingen in hetgebruik van de reiskostenvergoeding door werknemers en veranderingenin reisgedrag.22ConclusieDe onbelaste reiskostenvergoeding wordt door de onderzoekers alsdoeltreffend en waarschijnlijk doelmatig beoordeeld. Op basis van dezeconclusies en de overige bevindingen van de onderzoekers, inclusief debeoordeelde toekomstverkenningen, ziet het kabinet op dit moment geenaanleiding om de onbelaste reiskostenvergoeding aan te passen, andersdan de extra verhoging van de onbelaste reiskostenvergoeding naar€ 0,23 per kilometer met ingang van 2024. Deze verhoging, wettelijkgeregeld in het Belastingplan 2024, was al eerder opgenomen in hetcoalitieakkoord. Door de verhoging van het maximale bedrag dat onbelastvergoed kan worden, beoogt het kabinet werkgevers te stimuleren eenhogere reiskostenvergoeding aan werknemers te verstrekken. Hierdoor zalde vergoeding in iets meer gevallen waarin belastingplichtigen reiskostenmaken kostendekkend zijn.De Staatssecretaris van Financiën,M.L.A. van Rij21Kamerstukken II, 2023–24, 31 305, nr. 42222Zoals ook opgenomen in de memorie van toelichting bij het Belastingplan 2024, KamerstukkenII 2023–2024 (Kamerstuk 36 418, nr. 3)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 14110