Verantwoorde afbouw gaswinning op land

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202533 529GaswinningNr. 1264 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 6 december 2024Nederland gaat over op duurzame energie. Het gebruik van de diepeondergrond levert hierin de komende decennia een belangrijke bijdrage.De winning van aardwarmte uit de ondergrond zal toenemen net als deopslag van stoffen zoals waterstofopslag en CO2-opslag onder deNoordzee. Tijdens deze transitie speelt aardgas nog een belangrijke rol:ruim een derde van het primair energieverbruik van Nederland wordtingevuld door aardgas. In een drukbevolkt land als Nederland ismaatschappelijk draagvlak voor de gaswinning op land niet meervanzelfsprekend. Het kabinet zet daarom in op gaswinning op deNoordzee. Echter, ook gaswinning op land is in de transitieperiode nognodig. Zorgen over de impact hiervan op de omgeving en omwonendentrekt het kabinet zich zeker aan.Hoewel de omvang en mogelijke gevolgen van gaswinning uit kleinevelden op land veel kleiner zijn dan bij het Groningenveld, begrijpt hetkabinet de zorgen van omwonenden en regionale bestuurders. Hetkabinet heeft aandacht voor deze zorgen en wil hier invulling aan gevendoor duidelijkheid te bieden over de toekomst van gaswinning op land.Daarom wordt gewerkt aan een herziening van de Mijnbouwwet. Diewetswijzing kost tijd. Om op kortere termijn al duidelijkheid te kunnenbieden wil het kabinet vooruitlopend op de herziening van deMijnbouwwet afspraken maken met de sector over gaswinning op land.Deze afspraken zullen ingaan op de verdere afbouw van gaswinning opland en op de voorwaarden waaronder deze gaswinning nog plaats zalvinden. Ook zullen de afspraken betrekking hebben op de regionale lustenen lasten verdeling. De afspraken moeten helderheid bieden over de rolen toekomst van gaswinning op land. In het bijzonder aan omwonenden,richting medeoverheden en de sector.In deze brief wordt nader ingegaan op bovenstaande elementen en hoehet kabinet hiermee om wil gaan. kst-33529-1264ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12641 Aardgas onmisbaar in transitie naar een duurzaam energiesysteemWe werken aan een klimaatneutraal Nederland in 2050. Het kabinet spantzich in om ons energiesysteem naar de toekomst te verduurzamen. Erwordt gewerkt aan de groei van aardwarmte in de gebouwde omgevingen de inzet van waterstof als alternatief voor aardgas bij bijvoorbeeld deindustrie. Er is op dit moment helaas nog niet voldoende duurzameenergie beschikbaar en daarbij vormt ook het overvolle elektriciteitsneteen bottleneck om helemaal te stoppen met het gebruik van aardgas. Wehebben in Nederland nu nog gas nodig om thuis te koken, douchen enhuizen in de winter te verwarmen. Ook de Nederlandse industrie kan nogniet zonder. Door de sluiting van het Groningenveld vervullen de kleinevelden een steeds belangrijkere rol in de gasvoorziening van ons land. In2023 werd er in totaal ongeveer 32 miljard m3 aardgas in Nederlandverbruikt, ongeveer 36% van het primaire energieverbruik. De totalegasproductie in Nederland bedroeg in 2023 10,2 miljard m3. Hiervan wasongeveer 28% afkomstig uit kleine velden op land (2,9 miljard m3),ongeveer 58% uit kleine velden op zee (5,9 miljard m3) en 15% uit hetGroningenveld (1,5 miljard m3).Op korte termijn stoppen met gaswinning uit kleine velden zonder dat ernog voldoende andere energiebronnen zijn, zou de afhankelijkheid vanNederland van de import van gas uit landen buiten Europa verdervergroten. De Russische aanvalsoorlog in Oekraïne maakt duidelijk dat werisicovolle strategische afhankelijkheden als gevolg van import vanfossiele energiedragers zoveel mogelijk willen voorkomen. De gaswinninguit de kleine velden levert een belangrijke bijdrage aan het beperken vandeze importafhankelijkheid. Het significante effect van deze bijdrage komtvoort uit het cumulatieve effect van de winning uit meerdere kleinevelden. Daarnaast is de CO2-uitstoot van de winning en transport van gasdat wordt gewonnen uit Nederlandse kleine velden enkele malen lagerdan de uitstoot van geïmporteerd aardgas. Tenslotte kan de infrastructuurvoor gaswinning in de toekomst mogelijk hergebruikt worden voor opwekof opslag van duurzame energie zoals waterstof.TernaardEen belangrijk dossier vraagt al een tijd om besluitvorming: degaswinning onder de Waddenzee vanuit Ternaard. De Raad van Stateheeft het kabinet opgedragen om voor 1 januari de besluitvorming af teronden. Dit betreft een moeilijk vraagstuk waarbij het maatschappelijke enpolitieke sentiment rondom de winning van gas onder een kwetsbaarnatuurgebied met een Werelderfgoedstatus is veranderd, maar dewettelijke kaders niet. Het kabinet staat ook voor een betrouwbareoverheid, wat betekent dat het zich dient te houden aan de wet. Hetmaatschappelijk en politiek draagvlak voor deze besluitvorming is echterniet breed aanwezig.Vanwege bovenstaand dilemma heeft het kabinet met de NederlandseAardolie Maatschappij (NAM) en diens aandeelhouders Shell en Exxon-Mobil verkend hoe we deze aanvraag in breder verband kunnenbeschouwen, met oog voor het Groningendossier en de andere activi-teiten van de NAM op land. Het kabinet wil het komende half jaar in goedoverleg proberen met de aandeelhouders van NAM tot een oplossing tekomen waarbij de NAM mogelijkerwijs zal afzien van de winning bijTernaard en het kabinet de principe-bereidheid heeft om de bredereonderhandelingen met de aandeelhouders van NAM te (her)openen. Alsovereenstemming wordt bereikt over de condities van een dergelijktraject, zal om tot inhoudelijke overeenstemming te kunnen komen,vervolgens een onderhandelingsmandaat worden opgesteld. Zowel deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12642 NAM, haar aandeelhouders als de staat zijn in beginsel bereid dit gesprekte voeren, onder voorbehoud van rechten over en weer mocht dit overlegniet tot de gewenste uitkomst leiden.In het belang van een zorgvuldige besluitvorming – juist ook in het belangvan die regio en de Waddenzee – kiest het kabinet deze route gericht opeen uitkomst die recht doet aan de gevoelens in de samenleving en depolitiek met inachtneming van de bestaande juridische kaders.WarffumIntussen heeft het kabinet op een ander dossier, de verlenging van dereeds lopende winning bij Warffum – besloten een positief ontwerpbesluitte nemen. Dit betreft een bestaande winning, waar geen nieuwe boringnodig is. De productieduur van de winning wordt tot en met 2032verlengd. Mede door de gesprekken die ik onlangs met bewoners hebgevoerd begrijp ik de zorgen over deze gaswinning, zeker gezien het feitdat het gasveld vlak bij het Groningenveld ligt. Het kabinet gaat daaromniet over één nacht ijs, zorgvuldigheid staat voorop. De aanvraag vanNAM is nauwkeurig bekeken en het besluit is genomen op basis van deadviezen van TNO, SodM en de Mijnraad. Uit de adviezen blijkt dat dewinning veilig en verantwoord kan worden voortgezet. Daar komt bij dathet een veld betreft waarvan de monitoring en het monitoringsnetwerkgoed op orde zijn. Het kabinet neemt nu een ontwerpbesluit. Op ditontwerpbesluit kunnen zienswijzen worden ingediend, welke wordenbetrokken bij het opstellen van het definitieve besluit.Naast een ontwerpbesluit over het gasveld Warffum, heb ik tevenspositieve (ontwerp)besluiten genomen over het voortzetten van dewinning uit het gasveld Pieterzijl-Oost en het gasveld Molenpolder. Dezekleine gasvelden liggen in de provincie Groningen. Ook hier geldt dat uitde adviezen van TNO, SodM en de Mijnraad blijkt dat de winning veilig enverantwoord voortgezet kan worden.Duidelijkheid bieden voor eenieder over gaswinning op landHet vorige kabinet heeft met de contourennota een eerste stap gezet naarnieuw beleid over het gebruik van de diepe ondergrond, het huidigekabinet wil hierop voortbouwen. Daarom werkt het kabinet aan eenherziening van de mijnbouwwet. Het kabinet ziet dat het maatschappelijkdraagvlak voor verschillende vormen van mijnbouw niet vanzelfsprekendis. Met de herziening van de Mijnbouwwet wil het kabinet rekenschapgeven van dit sentiment. In de Mijnbouwwet wil het kabinet meer regienemen op activiteiten in de ondergrond en ruimte bieden aan vormen vanmijnbouw die bijdragen aan een duurzaam energiesysteem, zoals dewinning van aardwarmte en de opslag van stoffen zoals waterstof. Metbetrekking tot nieuwe opsporingsvergunningen voor gas uit kleine veldenop land is in de contourennota ook onderstreept dat er geen nieuweopsporingsvergunningen op land meer zullen worden verleend en dat eenopsporingsvergunning alleen wordt verlengd als er de afgelopen jarenstappen zijn gezet om tot een proefboring te komen. Daarnaast zullengeen nieuwe winningsvergunningen worden afgegeven voor na 2045, debestaande winningsvergunningen met oneindige doorlooptijd of langelooptijd zullen worden beperkt in de tijd waarbij de kaders van artikel 1van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van deMens betreffende bescherming van eigendom in acht worden genomen.Zoals hierboven aangegeven streeft het kabinet naar een verantwoordeafbouw van de gaswinning op land. Het aanpassen van de wet kost echtertijd. Om op kortere termijn al duidelijkheid te kunnen bieden wil hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12643 kabinet vooruitlopend op de herziening van de Mijnbouwwet afsprakenmaken met de sector over de afbouw van gaswinning uit de kleine veldenop land. Zo wil het kabinet recht doen aan de zorgen van omwonenden ende wens om duidelijkheid en perspectief bij zowel de samenleving alsbedrijven. Het kabinet wil afspraken maken die rekening houden met delokale zorgen en belangen bij de winning van aardgas, de belangrijke rolvan aardgas in ons energiesysteem en de huidige wettelijke kaders. Uiteerste gesprekken met de sector ziet het kabinet bereidheid om stappen tezetten die recht doen aan het huidige tijdsgewricht en waarmee de licenseto operate, binnen heldere kaders en op die plekken waar dat veilig enverantwoord kan, voor de komende jaren wordt versterkt. Daarbij wordternaar gestreefd om deze afspraken te toetsen bij medeoverheden en ineen afwegingskader terecht te laten komen. Op deze manier wil hetkabinet duidelijkheid bieden over de toekomst van gaswinning op landvoor bewoners en bedrijven en streeft het naar afspraken op onder-staande thema’s:De afbouw van de winning in de tijdHet kabinet wil recht doen aan de lokale zorgen en belangen doorduidelijkheid te bieden over de toekomst van gaswinning. Deze duide-lijkheid wil het kabinet realiseren door samen met de gaswinningsbe-drijven te komen tot een set van afspraken over de verantwoorde afbouwvan gaswinning uit kleine velden op land. Het gaat dan bijvoorbeeld overde periode waarvoor vergunningen worden afgegeven.Voorwaarden waaronder gaswinning tot die tijd wel en niet mogelijk isMet het «Programma Duurzaam Gebruik Diepe Ondergrond» (DGDO)werkt het kabinet verder aan de uitwerking van beleid over het gebruikvan de diepe ondergrond, waarin inzichtelijk wordt welke activiteiten in dediepe ondergrond waar kunnen plaatsvinden en onder welkevoorwaarden. Vanwege het belang van maatschappel(k draagvlak b( derealisatie van energieprojecten heeft de maatschappel(ke dialoog met deprioritaire stakeholders, waaronder medeoverheden, een belangr(ke rol inde vormgeving van het programma.Vooruitlopend hierop wil het kabinet voor de zomer met de sectorafspraken maken over een set randvoorwaarden bij gaswinning op land.Belangrijke punten bij deze afspraken zijn het bieden van duidelijkheid enwederkerigheid, zo waarborgt het kabinet ook een betrouwbaar investe-ringsklimaat voor de sector. Deze afspraken krijgen vervolgens een plek inhet programma DGDO en de daarbij behorende maatschappelijke dialoog.Afspraken over de lusten en lastenMomenteel wordt verkend of het mogelijk is om de baten uit activiteitenin de diepe ondergrond deels terug te laten vloeien naar de regio waar deactiviteiten plaatsvinden. In lijn daarmee is het streven om bij deze setafspraken ook tot een gebiedsgerichte verdeling van lusten en lasten tekomen.Veiligheid staat vooropIn de toekomst wordt de ondergrond een bron van warmte (aardwarmte),levert de ondergrond ruimte voor opslag van energie (zoals waterstof) envoor het halen van de de klimaatdoelen (bijvoorbeeld CO2-opslag). Dediepe ondergrond is daarmee essentieel voor het realiseren van de doelenvoor de energietransitie van dit kabinet. Het is mijn verantwoordelijkheidTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12644 als Minister dat dit veilig en verantwoord gebeurt. Daarbij worden delessen uit Groningen toegepast.Hierbij benadrukt het kabinet dat veiligheid voor mens, natuur en milieueen absolute voorwaarde is voor mijnbouw en daarmee ook voorgaswinning op land. Dit is geborgd in de verschillende wettelijke kaders,waaronder de Mijnbouwwet en de Omgevingswet, en de daarbij horendebesluitvormingsprocessen waarbij onder meer de Mijnraad, SodM enTNO en regionale overheden een adviserende rol vervullen. Op basis vandie adviezen wordt beoordeeld of de betreffende mijnbouwactiviteit veiligen verantwoord kan plaatsvinden. Daarnaast is – mede door de uitvoeringvan de maatregelen uit Nij Begun – de capaciteit van ambtenaren en dekennis op het gebied van de ondergrond uitgebreid. Ook dit draagt bij aande kwaliteit en zorgvuldigheid van de besluiten. Tenslotte ziet SodM alsonafhankelijke toezichthouder toe op de naleving van wet- en regelgevingbij mijnbouwactiviteiten in Nederland. Met de natuurvergunning vanuithet Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuurworden de significante negatieve effecten op het Natura 2000-gebiedbeoordeeld. Gaswinning op land zal dus enkel plaatsvinden als deze veiligen verantwoord is.Ook tijdens de winning wordt de veiligheid in de gaten gehouden door hetmonitoren van effecten. Daarbij wordt gebruik gemaakt van metingen vanbodemdaling en seismiciteit. SodM houdt hier toezicht op en kanhandhavend optreden indien nodig. Het seismisch meetnetwerk wordt dekomende jaren verder uitgebreid als onderdeel van de maatregelen vande parlementaire enquête Groningen. Het kabinet zal de Kamer hier inmeer detail over informeren in 2025, onder andere over hoe, waar enwanneer dit netwerk wordt uitgebreid.Ondanks dat het kabinet er alles aan doet om de veiligheid rondommijnbouw te waarborgen, kan het voorkomen dat omwonenden ervarendat er schade aan hun huis is ontstaan door gaswinning uit de kleinevelden. Dit is erg ingrijpend. Een rechtvaardige en snelle afhandeling vanschade is in dat geval van het grootste belang. Omwonenden dievermoeden dat er schade aan hun huis is ontstaan kunnen zich melden bijde Commissie Mijnbouwschade; het landelijke loket voor mijnbouw-schade. Het uitgangspunt van de schadeafhandeling bij de CommissieMijnbouwschade is dat deze laagdrempelig, transparant, deskundig enonafhankelijk is. Om het makkelijker te maken voor de schademelder,neemt de commissie in de praktijk de bewijslast van de melder over. Opdeze manier wordt de overlast voor de bewoners bij eventuele schadebeperkt. Als de Commissie Mijnbouwschade beoordeelt dat de schadedoor mijnbouw komt, dan is de mijnbouwonderneming – die zichgecommitteerd heeft aan de schadeafhandeling door de CommissieMijnbouwschade – verplicht om deze schade te vergoeden. Recent heb ikde Commissie Mijnbouwschade op het hart gedrukt goed te blijven kijkennaar de wijze van communiceren richting bewoners zodat dit echt zohelder mogelijk is.Schade in het effectgebied van het Groningenveld wordt door het InstituutMijnbouwschade Groningen (IMG) behandeld. De bewoner kan bij hetIMG nu kiezen voor daadwerkelijk herstel of de verhoogde vastevergoeding, waarbij er niet meer naar de oorzaak van de schade wordtgekeken bij schade die naar zijn aard mijnbouwschade kan zijn. Alleen alsde bewoner kiest voor een maatwerkbeoordeling kan het zo zijn dat hetIMG op basis van een onderzoek naar de schadeoorzaak bewoners moetdoorverwijzen naar de Commissie Mijnbouwschade. Dit gebeurt wanneerschade mogelijk is veroorzaakt door andere mijnbouw dan de gaswinninguit het Groningenveld of de gasopslagen Norg en Grijpskerk. Om ook indie situaties de schadeafhandeling milder, menselijker en makkelijker teTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12645 maken willen het IMG en de Commissie Mijnbouwschade bewoners nietmeer naar elkaar doorverwijzen. Zij hebben daarom, mede naaraanleiding van de motie van het lid Segers c.s.1, na een gezamenlijkeverkenning besloten de samenwerking verder te intensiveren en te gaanwerken met een één-loket-werkwijze. Het uitgangspunt hierbij is datbewoners niet meer te maken krijgen met verschillende procedures bijtwee instanties, maar na één procedure uitsluitsel krijgen over alleschade. Beide organisaties behouden hierbij hun bestaande bevoegd-heden. De organisaties werken deze één-loket-werkwijze momenteel uiten bereiden de implementatie voor. Naar verwachting is deze werkwijze inhet eerste kwartaal van 2025 geïmplementeerd.Juridische kaders gaswinningBij de afbouw van gaswinning op land is het van belang om te melden datdeze plaatsvindt binnen de bestaande wettelijke kaders. Het kabinet isgebonden aan deze juridische kaders bij de beoordeling van individueleaanvragen om gas te winnen. Het kabinet kan aanvragen voor vergun-ningen niet zomaar weigeren. Op grond van de Mijnbouwwet kangaswinning slechts op een aantal weigeringsgronden worden afgewezen.Het kabinet kan niet zomaar nieuwe weigeringsgronden toevoegen aan deMijnbouwwet voor reeds lopende projecten. Het eigendomsrecht vangaswinningsbedrijven met een opsporings- of winningsvergunning wordtnamelijk beschermd op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij hetEuropees Verdrag voor Rechten van de Mens. Regulering van diteigendomsrecht kan slechts onder strikte voorwaarden en vergt daaromzorgvuldige onderbouwing. Vervolgens kan het aanvullend nodig zijn omgederfde inkomsten van gaswinningsbedrijven te compenseren. Ookloopt de staat dan zelf aardgasbaten mis. Tegelijkertijd heeft het kabinetveel begrip voor zorgen die er zijn. Door duidelijkheid te bieden over degaswinning op land, wil het kabinet gehoor geven aan die zorgen metinachtneming van de bestaande juridische kaders.VervolgprocesKortom, mijnbouw in Nederland is nú en in de toekomst belangrijk voorhoe we energie opwekken en opslaan. Het kabinet wil helderheid biedenover de rol en toekomst van gaswinning op land aan omwonenden,medeoverheden en de sector. Vooruitlopend op een wetswijziging zet hetkabinet zich daarom in om afspraken te maken met de sector overgaswinning op land. Deze afspraken gaan in op de afbouw vangaswinning op land, de voorwaarden waaronder deze gaswinning nogplaats zal vinden en de regionale lusten en lasten verdeling. Dat akkoordzal vervolgens verdere uitwerking krijgen in het programma duurzaamgebruik diepe ondergrond, waarin ook op de andere vormen vanmijnbouw in Nederland (waaronder zoutwinning, geothermie enenergieopslag in de diepe ondergrond) richting zal worden gegeven.Hierbij worden decentrale overheden en maatschappelijke organisatiesbetrokken.Het ontwerpbesluit voor Warffum en het voornemen om in goed overlegmet de aandeelhouders van NAM tot een oplossing te komen overTernaard, waarbij mogelijkerwijs zal worden afgezien van winning, latenzien dat er geen eenvoudige keuzes zijn. Maar het kabinet wil en zal meerduidelijkheid bieden over gaswinning in de toekomst. De komendemaanden worden benut om de lijnen van een sectorakkoord te verkennen.In het voorjaar van 2025 zal het kabinet de Kamer verder berichten over de1Kamerstuk 33 529, nr. 1018Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12646 totstandkoming van het sectorakkoord gaswinning op land en devoortgang in het proces om te komen tot een breder programmaduurzaam gebruik diepe ondergrond dat op dat akkoord zal volgen.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 529, nr. 12647