Verbeteringen in de bekostiging van het funderend onderwijs

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202631 293Primair Onderwijs31 289Voortgezet OnderwijsNr. 879 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUREN WETENSCHAP Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 2 juli 2026In Nederland ontvangen scholen in het funderend onderwijs jaarlijks ruim27 miljard euro voor het geven van goed onderwijs. Dit kabinet investeertdaarbovenop ook fors om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren.Het is van groot belang dat al deze middelen effectief worden benut voorgoed onderwijs en de besteding ervan inzichtelijk is voor zowel betrok-kenen in en rond de school, als voor de maatschappij. De afgelopen jarenzijn verschillende knelpunten in de doeltreffendheid en doelmatigheid vande bekostiging van scholen gesignaleerd, waar dit kabinet concreteverbeteringen in wil realiseren. Dit betreft het vergroten van het aandeelstructurele bekostiging, de afbouw van subsidies, transparantie in delumpsum en een nieuwe vorm van bekostiging die het mogelijk maakt om(tijdelijk) voorwaarden te stellen aan een deel van de bekostiging. In dezebrief informeer ik u over de stand van zaken en hoe we daarmeetoewerken naar een verbetering in de bekostiging voor scholen. Tot slotga ik in op de evaluatie van de twee eerdere wetswijzigingen in 2022 en2023 om de bekostiging in het primair en voortgezet onderwijs tevereenvoudigen.Knelpunten in de bekostiging van het funderend onderwijsIn het Interdepartementaal Beleidsonderzoek «Koersen op kwaliteit» en inde brief «Herijking sturing funderend onderwijs» zijn er in essentie drieproblemen rond de bekostiging gesignaleerd.Ten eerste, de afgelopen decennia is er vaak voor gekozen om – ook voorstructurele taken van scholen – tijdelijke subsidies te verstrekken, zelfs alsdeze middelen structureel beschikbaar zijn op de begroting. Het onderwijsheeft grote behoefte aan structurele bekostiging om duurzame investe-ringen te kunnen doen in personeel en onderwijskwaliteit. Ten tweede, inde huidige lumpsum is te weinig transparantie over de wijze en effecti-viteit van besteding van de middelen richting de school, maatschappij enpolitiek. Ten derde, de bekostiging kent weinig grip, omdat er geen kst-31293-879ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 293, nr. 8791 specifieke verplichtingen verbonden kunnen worden aan nieuweinvesteringen als deze via de bekostiging verlopen. Naar aanleiding vandeze probleemanalyse zijn er drie richtingen met concrete maatregelenaangekondigd, namelijk:1)meer structurele bekostiging via de afbouw van het aantal subsidies;2)meer transparantie in de bekostiging;3)een nieuw wettelijk instrument om tijdelijk voorwaarden te kunnenstellen aan bekostiging (gerichte bekostiging).1) Naar meer structurele bekostiging en afbouw van subsidiesHet onderwijs heeft behoefte aan zekerheid over de bekostiging. In deafgelopen jaren is jaarlijks ruim 3 miljard euro beschikbaar gekomen voorhet funderend onderwijs. Dit ging grotendeels in de vorm van grote,structurele budgetten voor specifieke thema’s, zoals de middelen voorverbetering van de basisvaardigheden, voor het aanbieden van extraactiviteiten in en om de school, voor de inzet van de brugfunctionaris enhet aanbieden van schoolmaaltijden.Een groot deel van deze middelen zijn niet als (structurele) bekostigingaan scholen verstrekt, maar als (tijdelijke) subsidie. Hierdoor is hetaandeel structurele (basis)bekostiging aan scholen in de afgelopen jarenkleiner en het aandeel (tijdelijke) subsidies groter. Zo was in 2015 hetaandeel subsidies van het totaal aan middelen dat scholen ontvangt nogcirca 1%, in 2025 was dat circa 4%. In het onderwijs is al langer behoefteaan meer structurele middelen.Het voordeel van subsidies ten opzichte van bekostiging is dat hetmogelijk is om verplichtingen te kunnen stellen aan de besteding van demiddelen. Het nadeel is dat subsidies steeds tijdelijk van aard zijn. Dat zitschoolbesturen in de praktijk in de weg, omdat zij geen duurzameinvesteringen kunnen doen en geen langetermijnbeleid kunnen voeren.Het personeel dat wordt aangesteld met incidentele middelen kan in veelgevallen alleen een tijdelijk contract krijgen. Dat is extra problematischvanwege de arbeidsmarkttekorten, maar ook vanwege de onderwijskwa-liteit. Uit onderzoek blijkt namelijk dat het vertrek van leerkrachten en hetaannemen van nieuwe leerkrachten gemiddeld genomen een negatiefeffect heeft op de leerprestaties voor taal en rekenen.1 Kortom, hetverstrekken van incidentele budgetten gaat in die gevallen ten koste vande effectiviteit van onderwijsbeleid. Ook zorgen subsidies voor extraadministratieve lasten ten opzichte van reguliere bekostiging, omdatscholen een aanvraag moeten doen en specifieke verantwoording moetenleveren.Het kabinet zet zich in om het aantal subsidies te verminderen. Uitgaandevan de huidige subsidieregelingen gaat er in 2027 circa 1,9 miljard euroaan subsidies naar scholen. Voor het grootste deel hiervan zijn er concreteplannen om dit om te zetten naar structurele bekostiging, ter waarde vancirca 1,2 miljard euro. Het gaat hier om:–De middelen voor verbetering van de basisvaardigheden (structureel515 miljoen euro) worden per 2027 niet langer als subsidie, maar alsaanvullende bekostiging en per 2028 als gerichte bekostiging (ziehieronder voor een toelichting op het wetsvoorstel) verstrekt.–De middelen voor school en omgeving, de brugfunctionaris enschoolmaaltijden (structureel 653 miljoen euro) worden per 2029 viaéén aanvullende bekostigingsregeling verstrekt. Om dit mogelijk te1Kennisrotonde. (2024). Wat is het effect van wisselingen van leerkrachten op de leerprestatiesvan leerlingen in het basisonderwijs? (Kennisrotonde-antwoord KR. 2305).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 293, nr. 8792 maken, is een wetswijziging nodig. Dit wetsvoorstel wordt binnenkortvoor internetconsultatie gepubliceerd.–De middelen voor praktijkgerichte havo en praktijkgerichte program-ma’s gl/tl (structureel 42 miljoen euro) worden per 2027 als aanvul-lende bekostiging verstrekt.Voor nog eens circa 460 miljoen euro aan subsidies zijn er mogelijkhedenom deze om te zetten in structurele bekostiging. Het gaat hier onderandere om de subsidies voor de onderwijsregio’s en voor Sterk Techniek-onderwijs. Wanneer de mogelijkheid zich voordoet om dit op eenverantwoorde manier om te zetten naar bekostiging en de beoogdebeleidsdoelen te kunnen realiseren, informeer ik uw Kamer daarover.Het blijft wenselijk om in sommige gevallen subsidies te verstrekken.Bijvoorbeeld voor pilots, die incidenteel zijn, of wanneer heel specifiekegroepen scholen bereikt moeten worden. Een deel van de (kleinere)subsidieregelingen ziet op kosten die echt tijdelijk zijn en per schoolkunnen verschillen op basis van daadwerkelijk gebruik. Daarom is hetinstrument van subsidie nog steeds nodig, maar wordt dit beperkt ingezet.Het gaat hier bijvoorbeeld om de subsidies voor zij-instroom en delerarenbeurs. De kosten waarvoor deze subsidies worden verstrekt zijntijdelijk en vinden alleen op scholen plaats die ook daadwerkelijk hiervangebruik maken.2) Een nieuw bekostigingsinstrument: gerichte bekostigingZoals hierboven is toegelicht is er in de afgelopen jaren, bij hetbeschikbaar komen van nieuwe budgetten, vaak gekozen voor hetsubsidie-instrument omdat een passend bekostigingsinstrument ontbrak.Het is op dit moment niet mogelijk om scholen zekerheid te bieden metstructurele bekostiging en tegelijkertijd nog (tijdelijke) voorwaarden tekunnen stellen. Dit gaat ten koste van de effectiviteit van alle inspan-ningen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren.Het wetsvoorstel gerichte bekostiging, dat recent aan uw Kamer isaangeboden2, is bedoeld om deze lacune in het financiële instrumen-tarium op te vullen. Met gerichte bekostiging kunnen bestaande subsidiesvoor duurzame onderwijsverbeteringen worden omgezet in structurelebekostiging, waarbij tijdelijke verplichtingen nog steeds zinvol kunnenzijn. Daarnaast wordt aan schoolbesturen meer zekerheid gegeven doorstructurele bekostiging te verstrekken, terwijl er nog wel tijdelijk verplich-tingen kunnen worden gesteld.Met de introductie van gerichte bekostiging kan de overheid meer regienemen op prioritaire thema’s door hiervoor verplichtingen te kunnenverbinden aan de bekostiging. Er zijn verplichtingen mogelijk op debesteding, activiteit en informatievoorziening met betrekking tot effecti-viteit. De verplichtingen gelden in principe vijf jaar, met de eenmaligemogelijkheid om dit nog eens te verlengen met vijf jaar. Gerichtebekostiging is bedoeld voor selectieve inzet en niet om bestaandemiddelen uit de lumpsum te vervangen. De basisbekostiging metbestedingsvrijheid blijft in stand. In de toelichting op het wetsvoorstelwordt nader ingegaan op de noodzaak van dit nieuwe bekostigingsin-strument.2Kamerstuk 36 981Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 293, nr. 8793 Eerste toepassing: basisvaardighedenBeoogd is om gerichte bekostiging voor het eerst toe te passen voor demiddelen voor de verbetering van basisvaardigheden. Eind april is aanschoolbesturen gemeld dat alle scholen vanaf 2027 structureel een bedragvan 206 euro per leerling krijgen voor de verbetering van basisvaardig-heden. Deze middelen zijn bedoeld om de leerprestaties op taal en deandere basisvaardigheden op alle scholen structureel te verbeteren. Hetvervangt de subsidieregeling voor de verbetering van basisvaardigheden.De subsidieregeling voor scholen met een inspectieoordeel «onvol-doende» of «zeer zwak» blijft komende jaren nog wel bestaan. Scholenhoeven door de omzetting van de subsidie naar bekostiging geenaanvraag meer te doen voor de betreffende middelen, maar krijgen ditambtshalve uitgekeerd. In 2027 worden de middelen nog verstrekt alsaanvullende bekostiging. Met de PO-Raad en VO-raad worden afsprakengemaakt ten aanzien van de verantwoording over deze middelen.Vanaf 2028 komt hiervoor gerichte bekostiging in de plaats. Met ditinstrument zijn structurele investeringen mogelijk voor de verbetering vande basisvaardigheden. Ook maakt dit instrument het mogelijk om tijdelijkvoorwaarden te kunnen stellen om te zorgen dat deze middelen effectiefworden besteed aan het verbeteren van de basisvaardigheden. Zo is eenontwikkelplan vereist voor de verbetering van basisvaardigheden op basisvan een evidence-informed werkproces. Dit houdt in dat scholengebruikmaken van actuele en relevante kennis uit onderzoek en de praktijkbij het bepalen van hun aanpak om het onderwijs te verbeteren en daarbijgoed te kijken naar de omstandigheden van de school. Dit plan, volgenseen vast format, moet voor advies worden voorgelegd aan de medezeg-genschapsraad. Voor een deel van de plannen vindt er op basis van eensteekproef een inhoudelijke toets plaats door DUS-I. Als er geen ontwik-kelplan wordt ingediend, het niet voldoet of het niet is voorgelegd aan demedezeggenschapsraad, dan start er een hersteltermijn. Mocht er dannog steeds niet voldoende actie ondernomen zijn, dan heeft dat gevolgenvoor de bekostiging die de school krijgt.De tijdelijke verplichtingen zullen in principe voor vijf jaar gelden.Gedurende deze vijf jaar worden de resultaten op het gebied vanbasisvaardigheden gemonitord, onder andere met de leerprestaties op hetgebied van taal en rekenen-wiskunde. Daarnaast wordt er ingezet op eenkwalitatieve implementatiemonitoring en worden de ingediende plannengeanalyseerd.Naast het effect op de basisvaardigheden wordt er kort na de invoeringvan de gerichte bekostiging ook een invoeringstoets uitgevoerd. Hiermeewordt geëvalueerd hoe de gerichte bekostiging uitwerkt in de praktijk,zowel bij scholen als in de uitvoering, waarbij aandacht is voor eventueleverbeteringen van het instrument. Als op basis van de voornoemdemonitoringsmaatregelen de voortgang op het gebied van basisvaardig-heden na vijf jaar onvoldoende is, dan kunnen de verplichtingen enmonitoring met vijf jaar worden verlengd of kan de bekostiging wordenbeëindigd.De concrete toepassing van gerichte bekostiging voor basisvaardighedenwordt momenteel uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur. Ikverwacht deze in het najaar van 2026 te publiceren voor internetconsul-tatie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 293, nr. 8794 3) Meer transparantie in de bekostigingHet is belangrijk dat de leraar en de schoolleider een stevige positiehebben als het aankomt op de onderwijskundige beslissingen binnen deschoolorganisatie. Zij staan het dichtst bij leerlingen en kunnen daardoorhet best inschatten wat nodig is. Hoe de bekostiging besteed wordt, heeftimmers invloed op de leerlingen in de klas. Bij de herijking van de sturingin het funderend onderwijs is vastgesteld dat de besteding van debekostiging nog onvoldoende transparant is. Het is nodig om dit teverbeteren zodat er binnen de schoolorganisatie beter zicht komt op debesteding van de bekostiging en hierover een beter gesprek gevoerd kanworden. Dit betekent dat schoolbesturen leraren en schoolleiders betermoeten meenemen in de keuzes vanuit de bekostiging en zich daar beterover verantwoorden. Meer transparantie draagt ook bij aan realistischebeelden over waar het geld aan besteed wordt en ondersteunt daarmeevertrouwen richting het schoolbestuur met betrekking tot de goedebesteding aan het onderwijs zelf.Om de transparantie over de besteding van de bekostiging te verbeteren,ben ik in gesprek met vertegenwoordigers van schoolbesturen, school-leiders, leraren en ouders. In deze gesprekken wil ik tot concrete maatre-gelen komen om de verantwoording te verbeteren zonder dat dit leidt toteen onevenredige verhoging van de administratieve lasten. Uit de eerstegesprekken is al duidelijk dat de wens tot meer transparantie breed wordtgedeeld. Zo is er binnen de school de behoefte om beter te weten waar debekostiging aan besteed wordt en is er ook bij schoolbesturen de behoefteom zichzelf te kunnen vergelijken met andere schoolbesturen.Het is belangrijk dat de verantwoording op zorgvuldige wijze wordtvormgegeven. Zo geldt dat niet voor elke schoolorganisatie dezelfdeinrichting leidt tot optimale resultaten voor de leerling. Hiermee wil ikrekening houden in de verdere uitwerking van de verantwoording.Uit het onderzoek van Infinite3 dat uw Kamer heeft laten uitvoeren, blijktdat de uitgaven die schoolbesturen doen aan overhead vergelijkbaar zijnmet de uitgaven aan overhead in de zorgsector. De uitgaven aan overheadlijken daarmee volgens het rapport niet onredelijk hoog. Daarbij geeft hetonderzoek van Infinite ook inzicht in een aantal risico’s van het sturen opeen generieke norm voor overhead. Allereerst blijkt er geen relatie tussende omvang van de overhead en de kwaliteit van het onderwijs. Wel kan dekwaliteit van overhead van invloed zijn. Een schoolbestuur kan bijvoor-beeld relatief veel uitgaven aan overhead hebben, maar daarmee wel veeldiensten leveren en de leraar die voor de klas staat vergaand ontzorgen.De kwaliteit van overhead laat zich echter lastig vangen in één percentage.Een norm kan er daarmee toe leiden dat schoolbesturen (enkel) wordenafgerekend op het volume van de overhead en niet op de kwaliteit van dediensten die daaronder vallen. Daarnaast kan een generieke norm leidentot onbedoelde prikkels. Schoolbesturen kunnen hun taakbeleidaanpassen, waardoor taken die onder overhead vielen worden uitgevoerddoor lesgevend of onderwijsondersteunend personeel. Op grond van decijfers lijkt de overhead dan laag, maar feitelijk wordt deze dan voor eengroter deel uitgevoerd door personeel dat voor de klas staat en zichdaardoor minder bezig kan houden met lesgeven. Tot slot kennen de datadie nu beschikbaar zijn om te gebruiken voor een norm nog tekortko-mingen. Dit laatste punt wordt ook onderschreven door het onderzoek vanAndersson Elffers Felix waar ik opdracht toe heb gegeven. Hierin isgekeken naar verschillende definities van overhead. Dit rapport is alsbijlage bij deze brief opgenomen.32025D50350Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 293, nr. 8795 De hiervoor genoemde risico’s herken ik en ik vind het belangrijk om hierrekening mee te houden. Tegelijk is het belangrijk dat we zorgen voormeer transparantie. We verkennen nu of het (aanvullend) voor detransparantie behulpzaam kan zijn om de middelen die naar het primaireproces gaan inzichtelijk te maken. Ook wordt samen met veldpartijen(vertegenwoordigers van schoolbesturen, schoolleiders, leraren, oudersen leerlingen) bezien wat de beste wijze van verantwoorden is om debeoogde transparantie te bereiken. Bij het zorgen voor transparantie is hetook belangrijk dat de cijfers betrouwbaar zijn. Zoals hiervoor aangegevenkennen deze cijfers op dit moment nog tekortkomingen. Met veldpartijenwerk ik daarom eveneens aan het verbeteren van de betrouwbaarheid vandeze gegevens. Daarmee moet het zowel mogelijk worden om op hetniveau van het schoolbestuur als op landelijk niveau beter inzicht teverschaffen in het primaire proces en overhead. Daarmee geef ik ookinvulling aan de motie Soepboer4 die vraagt om onderzoek naar eennormeringspercentage voor het onderwijsgeld in de lumpsum dat isbedoeld voor het primaire proces.Uiterlijk in het tweede kwartaal van 2027 informeer ik uw Kamer over deactuele stand van zaken en concrete maatregelen die ik voor ogen heb.Andere zaken omtrent de bekostigingEvaluatie vereenvoudiging bekostigingIn de afgelopen jaren zijn er al stappen gezet om de bekostiging teverbeteren. Belangrijke stappen waren in 2022 en 2023, toen de bekosti-gingssystematiek voor respectievelijk het vo en het po ingrijpend isherzien en vereenvoudigd.5 Het doel van deze vereenvoudigingen isgeweest om te komen tot een transparanter, eenvoudiger en voorspel-baarder bekostigingssysteem waar minder onbedoelde sturing vanuitgaat. Bij de wetsvoorstellen destijds is een evaluatie aangekondigd, om tebekijken of de doelen van de vereenvoudiging zijn behaald. Hiervoor iseen flitspeiling door ResearchNed uitgezet onder schoolbesturen in hetfunderend onderwijs. Ook zijn enkele onderdelen uit de memorie vantoelichting of moties op basis van monitoring en analyses en binnenge-komen signalen geëvalueerd.Uit de flitspeiling blijkt dat de doelen van de vereenvoudiging zijnbehaald. De huidige bekostiging leidt tot minder regeldruk voor schoolbe-sturen. 70% van de respondenten in het po en 76% in het vo geeft aan datde bekostiging eenvoudiger of veel eenvoudiger is geworden. Daarnaastvindt ook circa de helft van de schoolbesturen de administratie gemakke-lijker geworden en vindt circa een derde van de schoolbesturen debekostiging minder sturend. De bekostiging kon voor de vereenvoudigingvaker onbedoeld sturend overkomen door haar gedetailleerde opbouw.Dit leidde tot keuzes die te vaak enkel financieel gedreven waren en nietzozeer onderwijsinhoudelijk.Beide vereenvoudigingstrajecten hebben geleid tot herverdeeleffecten bijschoolbesturen. Voor beide trajecten is een uitgebreide overgangsre-geling ingesteld, zodat schoolbesturen ruim de tijd hebben gehad om zichvoor te bereiden op de nieuwe hoogte van de bekostiging. Mede opverzoek vanuit uw Kamer6 zijn de financiële effecten voor schoolbesturen4Kamerstukken II 2023/24, 36 410 VIII, nr. 735Kamerdossiers 35 605 en 35 3546Het gaat hier om de moties van het lid Peters (CDA) c.s. (Kamerstukken II 2020/21, 35 605, nr.10) en het lid Peters c.s. (Kamerstukken II 2020/21, 35 605, nr. 11) die met deze brief alsafgedaan worden beschouwd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 293, nr. 8796 gemonitord. Uit de monitoring zijn geen signalen naar voren gekomen dater schoolbesturen zijn geweest die naar aanleiding van de vereenvou-diging in de financiële problemen zijn gekomen.Specifiek voor het vo is, zoals aangegeven in de memorie van toelichtingvan het wetsvoorstel, gekeken naar het effect van de vereenvoudiging ophet aantal nevenvestigingen en de spreiding van technischevmbo-profielen. Sinds de vereenvoudiging krijgen, naast hoofdvesti-gingen, ook nevenvestigingen een vaste voet. Dit kan als onbedoeldgevolg hebben dat het aantal nevenvestigingen toeneemt. Er zijn in het vogeen signalen dat de vereenvoudiging heeft geleid tot een toename vanhet aantal nevenvestigingen. Er zijn geen grote veranderingen in despreiding van de technische vmbo-profielen sinds de vereenvoudiging. Indeze periode is er met het Sterk Techniekonderwijs gewerkt aan het instand houden van het technische aanbod in het vmbo. Het aantalvestigingen die minstens één technisch vmbo-profiel aanbieden en deverdeling van de leerlingen over technische en niet-technische profielen isgelijk gebleven.Op basis van bovengenoemde uitkomsten concludeer ik dat de vereen-voudiging van de bekostiging voor het po en vo succesvol is geweest. Ikvind het dus ook belangrijk dat we bij nieuw te nemen maatregelen steedshet belang van een eenvoudige systematiek in ogenschouw nemen.Verlenging brede campusregelingIn 2022 is naar aanleiding van de motie Van Meenen7 aanvullendebekostiging geïntroduceerd voor (twee) vestigingen onder dezelfde schooldie gezamenlijk het brede onderwijsaanbod aanbieden en als school-campus zijn georganiseerd. Deze regeling loopt tot 31 december 2026.Deze regeling wordt met twee jaar verlengd tot 31 december 2028. Deregeling biedt een financiële stimulans voor scholen om het onderwijsvorm te geven op een manier waarbij leerlingen van de verschillendeonderwijssoorten elkaar langer blijven tegenkomen. De ambitie uit hetcoalitieakkoord om te zorgen voor een goede regionale mix tussen bredebrugklassen en onderwijs in één richting is een belangrijke basis voor eeneventueel vervolg op deze regeling.Tot slotEen eenvoudige, voorspelbare en transparante bekostiging is eenbelangrijke randvoorwaarde om de kwaliteit van het onderwijs teverbeteren. Met deze brief heb ik toegelicht hoe de onderwijsbekostigingverder wordt verbeterd. Over vervolgstappen wordt uw Kamergeïnformeerd.De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,J.Z.C.M. Tielen7Kamerstukken II 2020/21, 31 289, nr. 446.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 293, nr. 8797