Uitvoering van het ETS2

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 813Kabinetsaanpak Klimaatbeleid31 305Mobiliteitsbeleid21 501-32Landbouw- en VisserijraadNr. 1413 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 17 september 2024In deze brief informeer ik uw Kamer over de uitvoering van het Europeseemissiehandelssysteem voor fossiele brandstoffen in de gebouwdeomgeving, wegmobiliteit en aanvullende sectoren (ETS2). Het ETS2 isonderdeel van het Fit-for-55 pakket en dient ertoe de uitstoot van CO2kosteneffectief te verminderen. Doordat de CO2-emissies in de betreffendesectoren onder een aflopend EU-breed emissieplafond moeten blijven,biedt het ETS2 zekerheid dat de CO2-emissies in de EU afnemen endaarmee ook voor duidelijkheid voor consumenten en bedrijven.In de Voorjaarsnota van 2023 is uw Kamer voor het eerst geïnformeerd1over het voornemen om het ETS2 nationaal zo breed mogelijk in te voerenmiddels de zogenaamde opt-in. De opt-in levert een belangrijke bijdrageaan de klimaatdoelen, voorkomt significante problemen rondom deuitvoerbaarheid, fraudebestendigheid en handhaafbaarheid van het ETS2en verlaagt de regeldruk voor bedrijven. Om een zorgvuldige besluit-vorming over de opt-in mogelijk te maken zijn impactanalyses uitgevoerdvoor de sectoren landbouw, visserij en binnenvaart2. Als onderdeel van deklimaat- en energiemaatregelen bij de Voorjaarsnota 2024 is definitiefbesloten over de reikwijdte van de ETS2 opt-in3. Uw Kamer is toengeïnformeerd over het besluit om een uitzondering te maken voor devisserijsector wegens gebrek aan handelingsperspectief en om detoepassing van ETS2 op de glastuinbouw nog nader uit te werken metinachtneming van het Convenant Energietransitie Glastuinbouw (hierna:het convenant).Momenteel wordt nog onderzocht of het ETS2 toegepast kan worden inde glastuinbouw met behoud van de balans in het convenant en deWet Fiscale Klimaatmaatregelen Glastuinbouw. Daarbij wordt ook gekekennaar de mogelijkheid van een compensatieregeling voor het geval het1Kamerstukken 36 350, nr. 1 en Kamerstuk 32 813, nr. 1230.2Kamerstukken 21 501-32, nr. 1649 en Kamerstuk 31 305, nr. 4683Kamerstuk 32 813, nr. 1374. kst-32813-1413ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14131 ETS2 tarief hoger is dan nodig voor het behalen van het restemissiedoelin 2030 uit het convenant. In het kader van het convenant doen debetrokken departementen dit in overleg met de glastuinbouwsector.Uiterlijk in het voorjaar van 2025 zal een besluit worden genomen over detoepassing van ETS2 in de glastuinbouwsector waarbij ook de stapelingvan de verschillende beprijzingsinstrumenten wordt bezien.Bij het niet volledig invoeren van de opt-in ontstaan knelpunten in deuitvoering van ETS2. In de Voorjaarsnota 2024 is toegezegd om uw Kamerte informeren over deze uitdagingen4. Deze brief geeft hieraan invulling.Daarbij ga ik eerst in op de uitvoering van het ETS2 in het algemeen envervolgens sta ik specifiek stil bij de glastuinbouw en de visserij.De uitvoering van ETS2Hoewel het ETS2 vanaf 2027 pas volledig in werking zal zijn, starten vanaf2025 al de administratieve verplichtingen voor deelnemende bedrijven,energie- en brandstofleveranciers. Deze leveranciers zijn vanaf 2025verplicht om aan de hand van een zelf opgesteld en goedgekeurdmonitoringsplan de CO2-emissies van geleverde brandstoffen aan debetrokken sectoren te monitoren en rapporteren aan de NederlandseEmissieautoriteit (de NEa). Vanaf 2027 moeten zij vervolgens jaarlijks vooralle geverifieerde emissies ETS2-emissierechten aanschaffen en inleverenbij de NEa.Om over de juiste hoeveelheid emissies te rapporteren en de kosten vande aanschaf van ETS2-emissierechten correct door te kunnen rekenen aanhun klanten, moeten energie- en brandstofleveranciers een onderscheidmaken tussen leveringen aan klanten die wel en niet binnen de reikwijdtevan ETS2 vallen. Hiervoor kent de ETS2-regelgeving specifieke eisen enmethoden die zijn vastgelegd in de EU Verordening monitoring enrapportage emissiehandel5. Leveranciers kunnen dit onderscheid nietaltijd maken. Zo weet bijvoorbeeld een leverancier van benzine niet of debenzine uiteindelijk gebruikt zal worden in het wegverkeer (verplichteETS2-sector) of in de recreatievaart (geen verplichte ETS2-sector). Indienhet voor leveranciers niet mogelijk is om aan te tonen dat specifiekeleveringen buiten ETS2 vallen, zullen zij genoodzaakt zijn onterecht kostendoor te berekenen aan eindgebruikers. Bedrijven en consumenten dievanaf 2027 op deze manier onterecht kosten voor ETS2 maken, hebbenrecht op een teruggave van de overheid. De Europese Commissie werktop dit moment een teruggaveregeling uit die vervolgens in Nederland zalworden geïmplementeerd.Het genomen besluit over de uitbreiding van het ETS2 zorgt ervoor dathet onderscheiden van verschillende brandstofleveringen in de meestegevallen niet nodig is. Omdat er dan aanzienlijk minder onterechtekostendoorrekening kan plaatvinden, wordt grootschalig beroep op eenteruggaveregeling voorkomen. Dit scheelt regeldruk bij leveranciers enklanten, alsook uitvoeringskosten voor toezicht, handhaving enteruggaveverzoeken.4Kamerstuk 32 813, nr. 1374.5Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 van de Commissie van 19 december 2018 inzake demonitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig Richtlijn2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot wijziging van Verordening (EU)nr. 601/2012 van de Commissie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14132 De glastuinbouwIn het Convenant Energietransitie Glastuinbouw 2022–2030 en de WetFiscale Klimaatmaatregelen Glastuinbouw zijn afspraken gemaakt om debroeikasgasuitstoot in de glastuinbouwsector richting 2030 terug tedringen, met de ambitie van een klimaatneutrale en economischrendabele glastuinbouwsector in 2040. Onderdeel van deze afspraken isde introductie van een CO2-heffing in de glastuinbouw vanaf 2025, dieborgt dat het restemissiedoel voor 2030 wordt gehaald (4,3 Mton CO2-eq).Voor dit doelbereik is het toepassen van ETS2 in deze sector daarom nietnoodzakelijk. De glastuinbouwsector zat voor 2022 ruim onder hetCO2-plafond.Tegelijkertijd zou een uitzondering van ETS2 voor de glastuinbouw in hetbijzonder problematisch kunnen zijn voor de uitvoering van ETS2, zoalsde Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) als uitvoerder en toezichthouderop het ETS2 aangeeft in hun uitvoeringstoets. De multi-interpretabeledefinities in combinatie met de gedetailleerde monitoring en administratiedie nodig is om een vrijstelling te verlenen, maakt dat NEa oordeelt datvrijstelling vooraf van de glastuinbouw in ETS2 onuitvoerbaar, slechthandhaafbaar, en fraudegevoelig is. De uitvoeringstoets van de NEa vindtu als bijlage bij deze brief. Afgelopen tijd hebben de betrokken departe-menten deze problematiek besproken met de glastuinbouwsector in hetkader van het convenant.Het kabinet gaat het effect van de ETS2 opt-in nog nader onderzoekenvoor de glastuinbouwsector en neemt in het voorjaar van 2025 een besluitover het eventueel toepassen hiervan. Daarin worden alle relevantenaspecten zorgvuldig bekeken zoals rechtszekerheid, handhaafbaarheid,uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid van en voor alle betrokkenpartijen. Uw Kamer wordt daar nog nader over geïnformeerd.Wanneer het voor energieleveranciers niet mogelijk zou zijn om voorafvrijstelling te geven aan het deel van de glastuinbouw dat niet verplichtonder ETS2 valt, zullen zij genoodzaakt zijn ETS2-kosten door teberekenen. Glastuinbouwbedrijven zullen vervolgens zelf periodiek eenteruggaveverzoek moeten indienen inclusief bewijsvoering over hetaandeel aardgas dat buiten ETS2 valt op basis van de EU-definities. Dejaarlijkse uitvoeringslasten voor de overheid kunnen naar schattingoplopen tot ca. 7–15 miljoen euro. In alle gevallen geldt echter dat degeldende EU-definities leiden tot juridische onzekerheid, waarbijterugvorderingen van onterechte teruggaven niet uitgesloten kunnenworden.Een vrijstelling van de glastuinbouw van ETS2 heeft ook gevolgen voor debijmengverplichting groen gas, waarvan invoering voorzien is per 2026.De reikwijdte van het wetsvoorstel voor de bijmengverplichting sluit aanbij de reikwijdte van ETS2, om de uitvoerbaarheid van de bijmengver-plichting te verbeteren, de uitvoeringskosten te beperken, en de kosten tespreiden over een grotere groep afnemers.6 Als er geen sprake is van eenvolledige opt-in onder de bijmengverplichting dan zal het wetsvoorstelsignificant gewijzigd moeten worden. Omdat dit niet past binnen devoorgenomen tijdslijn van besluitvorming over ETS2 in de glastuinbouwbeslist het kabinet apart over de bijmengverplichting. Hierdoor ontstaatdit jaar duidelijkheid over de reikwijdte van de bijmengverplichting, dus ofde glastuinbouw hieronder valt. Wanneer dit niet gedaan zou worden,ontstaat een reëel risico dat wanneer in het voorjaar besloten zou wordentegen een opt-in onder ETS2, de termijn van inwerkingtreding per6Kamerstuk 32 813, nr. 1352.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14133 1 januari 2026 van de bijmengverplichting niet gehaald wordt en debijmengverplichting voor een tweede maal, met bijbehorende risico’svoor investeringsvertrouwen, moet worden uitgesteld. Bij het ontwerpvan de bijmengverplichting is uitgegaan van een volledige deelname vande glastuinbouw. Indien het wetsvoorstel aangepast wordt omdatglastuinbouw toch niet onder de bijmengverplichting valt, heeft dittwee consequenties. Ten eerste zorgt dit voor een complexere enfoutgevoeligere uitvoering, waarbij wellicht met correcties in latereboekjaren gewerkt zal moeten worden. Ten tweede zorgt dit voorverdeling van de meerkosten van groen gas over een kleinere groepafnemers, met hogere kosten voor bijvoorbeeld huishoudens als gevolg.Het zo spoedig mogelijk laten ingaan van de bijmengverplichting is nodigvoor de opbouw van groen gas productie in Nederland. Hiermee kan eengrote en noodzakelijke bijdrage van 2,0 Mton directe CO2-eq.-reductieworden gerealiseerd en een significante extra reductie bereikt worden vanmethaan- en ammoniakuitstoot in de landbouw. De bijmengverplichtinggroen gas draagt ook bij aan toekomstbestendig verdienvermogen vooragrarische bedrijven. Het kabinet streeft naar spoedigst mogelijkebesluitvorming over de reikwijdte van de bijmengverplichting. Daarbijworden ook de resultaten betrokken van het lopende onderzoek naar demeerkosten van de bijmengverplichting. Over de uitwerking en procesrondom de bijmengverplichting groen gas, en andere relevanteelementen van het Programma groen gas, wordt uw Kamer later dit jaargeïnformeerd.De visserijAfgelopen voorjaar is op basis van een impact analyse het besluitgenomen om visserijvaartuigen niet onder ETS2 te brengen7. Voor dezesector is onvoldoende handelingsperspectief geïdentificeerd, bestaan erEuropeesrechtelijke beperkingen in subsidieverlening voor verduurzamingin de visserij en is specifiek sprake van een bijzondere kwetsbaarheid vooreen ongelijk speelveld met concurrerende visserijlanden in de EU.Wegens de complexe leveringsketens van vloeibare brandstoffen, gevenbrandstofleveranciers aan niet altijd zicht te hebben op waar de brand-stoffen terecht komen en waarvoor deze worden gebruikt. Er vindt op ditmoment nog onvoldoende administratieve vastlegging plaats ombrandstofleveringen aan vissersvaartuigen op een controleerbare manierte onderscheiden van leveringen aan andere vaartuigen. De problematiekin deze sector verschilt met de problematiek die geldt voor deglastuinbouw, omdat er theoretisch een duidelijk onderscheid te maken istussen de visserij en andere sectoren. De NEa adviseert in haar uitvoe-ringstoets om samen met de betrokken ministeries en de brandstoffen-branche te zoeken naar een oplossing om brandstofleveringen aanvissersvaartuigen in de praktijk te kunnen onderscheiden van leveringenaan vaartuigen die binnen reikwijdte van ETS2 vallen. Het kabinet acht hetvan belang dat vissers geen onnodige kosten en regeldruk krijgen enneemt dit advies over. Dit betekent dat het kabinet samen met betrokkenministeries en sectorpartijen gaat zoeken naar een oplossing om visserijvooraf vrijstelling te verlenen en zo een beroep op een teruggaveregelingte voorkomen. Het streven is om uiterlijk in 2027, wanneer de kostendoor-berekening van ETS2 begint, een oplossing gevonden te hebben.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. Hermans7Kamerstuk 21 501-32, nr. 1649.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 813, nr. 14134