Commissievoorstel voor financiële steun aan Oekraïne

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 045Situatie in OekraïneNr. 262 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN BUITEN-LANDSE ZAKEN EN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITEN-LANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 december 2025De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft op 3 december jl.voorstellen gedeeld voor twee mogelijke financieringsopties voor hetverlenen van steun aan Oekraïne. Dit betreft nadere technische uitwerkingvan een selectie van de opties die de Commissie eerder met de Raaddeelde, conform de vraag van de Europese Raad van 23 oktober jl.1. Deeerste optie betreft het verstrekken van herstelleningen aan Oekraïne opbasis van de geïmmobiliseerde Russische centralebanktegoeden die zichop EU grondgebied bevinden. De tweede optie houdt in dat de Commissieleent op de kapitaalmarkt en het doorleent aan Oekraïne. Het financie-ringsvraagstuk zal worden besproken tijdens de Europese Raad van18 december, met het streven om tot een politiek besluit op hoofdlijnen tekomen. Parallel daaraan wordt in Raadsverband in meer detail onder-handeld over de onderliggende voorstellen. Het kabinet vindt het hierbijbelangrijk dat de resterende zorgen, voor zover nog niet in de Commissie-voorstellen geadresseerd, van lidstaten die bijzonder betrokken zijnvanwege de aanwezigheid van Russische centralebanktegoeden op hungrondgebied, waar mogelijk en binnen het redelijke worden geadresseerd.Dit om tot een breed gedragen akkoord te komen.Steun vanuit de EU is voor Oekraïne van existentieel belang. Zowelmilitair om weerstand te bieden aan de Russische agressie, alsniet-militair om het land maatschappelijk en economisch op de been tehouden. Volgens de Commissie en het IMF heeft Oekraïne in de komendetwee jaar in totaal ca. 135 miljard euro aan urgente steun nodig terdekking van de militaire noden en het urgente financieringstekort. De EUis sinds de start van de grootschalige invasie een belangrijke en stabielepartner voor Oekraïne geweest en levert nog altijd significante brede1Zie verslag van de Europese Raad van 23 oktober 2025, Kamerstuk 21 501-20, nr. 2327, en degeannoteerde agenda voor de Eurogroep en Ecofinraad 11–12 december 2025, Kamerstuk21 501-07, nr. 2151. kst-36045-262ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2621 steun aan het land. Dit is ook van vitaal belang voor de veiligheid vanEuropa. Duidelijk is dat Europa substantieel meer verantwoordelijkheid zalmoeten nemen voor verdere financiële en militaire ondersteuning vanOekraïne. Gezien de urgente noden van Oekraïne en het belang van zichtop EU-financiering voor het nieuwe IMF-programma, dat naarverwachting in januari ter goedkeuring aan de Raad van bewind wordtvoorgelegd, zal op korte termijn besluitvorming over financiële steunplaats moeten vinden. Met deze brief wordt uw Kamer geïnformeerd overde inhoud van de huidige voorstellen, en de Nederlandse positie tenaanzien van de voorstellen. Omwille van een tijdige informatievoorzieningaan uw Kamer vervangt deze brief de gebruikelijke BNC-fiches. De Raadbereikte voorafgaand aan verzending van deze brief een akkoord op eeneconomische noodmaatregel om de ernstige economische moeilijkhedendie zijn veroorzaakt door de Russische agressie in Oekraïne te adresseren.Essentie voorstelIn het pakket met Commissievoorstellen voor de herstelleningen verstrektde EU leningen aan Oekraïne, die Oekraïne pas hoeft terug te betalenzodra Rusland de agressieoorlog beëindigt en herstelbetalingen aanOekraïne voldoet. Om deze lening te financieren gebruikt de EU kasgeldendie door de immobilisatie van Russische centralebanktegoeden (hierna:RCB) op de balans staan van centrale effectenbewaarinstellingen enandere financiële sector instellingen in de EU (hierna samengevat als:financiële instellingen). De immobilisatie is het gevolg van de sectoraleEU-sanctiemaatregelen die de EU daags na de start van de grootschaligeRussische invasie aannam. Er bevinden zich geen RCB in Nederland. DeCommissie stelt alleen voor om de RCB te gebruiken; gesanctioneerdeprivate Russische tegoeden worden niet gebruikt. De RCB binnen de EUhebben een omvang van in totaal ongeveer 210 miljard euro. HetCommissievoorstel creëert de mogelijkheid om tot maximaal dit bedragaan herstelleningen te verstrekken. De Commissie stelt daarnaast voor omde tegoeden te immobiliseren totdat Rusland stopt met zijn illegale actiesdie de stabiliteit van de EU-economie bedreigen en herstelbetalingen aanOekraïne heeft verstrekt. Volgens de Commissie is dit nodig om deeconomische stabiliteit in de EU te verzekeren.In de voorgestelde constructie worden de financiële instellingen verplichtom een bedrag ter grootte van de omvang van de kasgelden op hunbalans te investeren in een speciaal EU-schuldinstrument. De aanspraakvan de Russische centrale bank op de tegoeden blijft onverminderd vankracht, maar kan niet worden geëffectueerd zolang deze geïmmobiliseerdblijven. Hiermee is er dus geen sprake van confiscatie van de middelen.Om ervoor te zorgen dat de financiële instellingen te allen tijde aan hunverplichtingen jegens de Russische centrale bank kunnen voldoen,verstrekken EU-lidstaten bilaterale garanties aan de EU. De Commissiestelt voor om deze bilaterale garanties te zijner tijd te vervangen door eengarantie uit de beschikbare ruimte onder de plafonds van het Eigenmidde-lenbesluit (EMB), de headroom 2, zodra de verordening voor het huidigMeerjarig Financieel Kader (MFK) hierin voorziet. De Commissie stelt alsonderdeel van het pakket voor om de MFK-verordening daartoe aan tepassen. De Raad besluit hierover met eenparigheid van stemmen(unanimiteit).2De headroom betreft de budgettaire ruimte tussen de uitgavenplafonds voor de EU-begrotingzoals vastgelegd in het Meerjarig Financieel Kader (MFK) en de plafonds zoals vastgelegd inhet EMB. Het EMB-plafond maximeert het financiële beroep dat de Unie mag doen op lidstatenen ligt hoger dan het MFK-plafond.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2622 Naast het voorstel voor EU-leningen aan Oekraïne op basis van de RCB,stelt de Commissie voor om, bij wijze van tweede financieringsoptie, demogelijkheid te creëren om leningen door te lenen aan Oekraïne; deCommissie leent dan namens de Unie middelen op de kapitaalmarkt diehet vervolgens doorleent aan Oekraïne tegen zachte voorwaarden. Hetprincipe dat de EU geldt leent en doorleent aan derde landen is eerdertoegepast (zoals MFA+ in 2023). De headroom wordt gebruikt alszekerheid voor de markt dat de Unie kan voldoen aan de aflossings- enrenteverplichtingen op de leningen die zij aangaat. Voor het gebruik vande headroom als garantie van een dergelijke lening aan een derde landzoals Oekraïne is een wijziging van de MFK-verordening nodig. Hethiervoor genoemde voorstel tot wijziging van de MFK-verordening dienttevens dit doel.Het pakket van de Commissie valt uiteen in zes onderdelen: een veror-dening waarmee de herstellening aan Oekraïne wordt ingesteld; eenvoorstel, als economische noodmaatregel, voor de immobilisatie vantegoeden; het al genoemde voorstel tot wijziging van de huidigeMFK-verordening; en drie voorstellen ten aanzien van het sanctiebeleid enaanvullende maatregelen om bescherming te bieden aan de financiëleinstellingen en de lidstaten waar deze instellingen zich bevinden. Hetkabinet kan vanwege de gebruikelijke vertrouwelijkheid over de onderhan-delingen over het sanctiebeleid op dit moment niet meer informatie gevenover deze drie specifieke voorstellen. Deze voorstellen om Raadsveror-dening 833/2014 te amenderen zullen zoals gebruikelijk door deCommissie worden gepubliceerd nadat de Raad een positie heeft bepaald.Onderstaand worden de openbare voorstellen nader toegelicht.De Raad bereikte op 12 december jl. een akkoord op het voorstel dattoeziet op de immobilisatie van de tegoeden als economische noodmaat-regel. Dit akkoord op korte termijn werd noodzakelijk geacht om zekerheidte verkrijgen ten aanzien van de immobilisatie van de RCB.Voorstel voor verordening tot instelling van een herstellening(COM(2025)5302)In dit voorstel richt de Commissie de herstellening voor Oekraïne op.Hierbij gaat de Commissie in op de hoogte van de leningen, de indicatieveverdeling van middelen, de bestedingsdoelen, de aansturing en debilaterale garanties.Van het maximale totaalbedrag van 210 miljard euro is indicatief 95miljard euro bedoeld voor macro-financiële steun, waarvan 45 miljardeuro wordt gereserveerd voor de terugbetaling van de ExtraordinaryRevenue Acceleration (ERA)-leningen en 50 miljard euro voor nieuwemacro-financiële steun, en 115 miljard euro ter ondersteuning van dedefensie-industriële capaciteit van Oekraïne. De leningen kunnen intranches worden afgegeven. Oekraïne wordt gevraagd om elk jaar eenFinancing Strategy bij de Commissie aan te bieden met details over denoden, in lijn met de IMF-ramingen, en financieringsbronnen. De Raadbesluit met gekwalificeerde meerderheid over het vrijgeven van middelen,op voorstel van de Commissie. De coherentie van de ingediendeFinancing Strategy met de voorgestelde indicatieve verdeling wordtjaarlijks getoetst door de Commissie. De herstellening is beschikbaar toten met 31 december 2030, met uitzondering van de aangewezenmacro-financiële begrotingssteun, die beschikbaar is tot en met31 december 2055.De macro-financiële steun onder de herstellening draagt bij aan hetdichten van het Oekraïense financieringsgat. Dit betreft essentiële steunom bijvoorbeeld kritieke overheidsdiensten draaiende te houden. Het IMFraamt het huidige financieringsgat voor macro-financiële steun voor 2026en 2027 op in totaal ca. 54 miljard euro. De Commissie stelt tweeTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2623 verschillende routes voor om deze steun aan Oekraïne te verstrekken: 1)macro-financiële bijstand, waarbij een memorandum of understanding(MoU) wordt afgesloten tussen de Unie en Oekraïne over de beleidsvoor-waarden waaraan Oekraïne dient te voldoen. Oekraïne moet voorafgaandaan de uitbetaling van de steun volledig aan deze beleidshervormingenhebben voldaan; 2) steun via de Oekraïne-faciliteit. Hierbij is uitbetalingvan steun voorwaardelijk aan het doorvoeren van hervormingsstappen uiteen bestaande hervormingsagenda (het Oekraïne-plan3). Oekraïne levertvoor elke tranche bewijs bij de Europese Commissie aan dat aan devastgestelde hervormingsstappen is voldaan. Indien blijkt dat Oekraïneeerdere hervormingen die zijn gedaan onder het Oekraïne-plan of hetIMF-programma terugdraait, wordt de lening direct opeisbaar.De overige steun is specifiek gericht op het ondersteunen van deontwikkeling van de Oekraïense defensie-industrie via economische,financiële en technische samenwerking. Oekraïne kan deze steun ookgebruiken om militaire middelen aan te kopen. Hierbij wordt er gebruikgemaakt van een cascademodel, waarbij zoveel mogelijk wordt ingezet opproductie in de EU, EEA EFTA-landen4 of in Oekraïne. Indien dit nietmogelijk is, mag productie plaatsvinden in een faciliteit buiten ditgrondgebied, eigendom van een bedrijf uit de EU, EEA EFTA-landen ofOekraïne. Als dit gezien de urgente noden niet mogelijk is of levertijdensignificant korter zijn, zijn verdere uitzonderingen mogelijk. In die gevallenmag productie in derde landen plaatsvinden door bedrijven die nietgevestigd zijn in de EU, EEA EDTA-landen of Oekraïne, zolang dit niet ingaat tegen de veiligheids- en defensiebelangen van de Unie en haarlidstaten. De Commissie beoordeelt of sprake is van deze urgentie, opbasis van bewijslast die Oekraïne aanlevert. Ook kan de Commissiebesluiten een derde land in aanmerking te laten komen voor dezelfdevoorwaarden voor EU, EEA EFTA-landen en Oekraïne, indien dit derdeland aanzienlijke aanvullende steun aan Oekraïne levert.Voor het verkrijgen van steun vanuit de herstelleningen zijn het respec-teren van effectieve democratische mechanismen, zoals een meerpartijen-stelsel en rechtsstatelijkheid, en het eerbiedigen van mensenrechtenrandvoorwaardelijk. De Commissie monitort de vervulling hiervan.Om de herstellening te financieren wordt de Commissie gemachtigd omte lenen van de financiële instellingen, die daarvoor een speciaal op terichten EU-schuldinstrument krijgen. De rente over het specialeEU-schuldinstrument zal gelijk zijn aan de rente die de financiëleinstellingen verschuldigd zijn aan de Russische Centrale Bank. Ten aanzienvan andere financiële sector entiteiten dan centrale effectenbewaarinstel-lingen geldt dat de Commissie zelf kan bepalen op welke entiteiten zij eenberoep doet. Daarbij houdt de Commissie o.a. rekening met de financie-ringsvoorwaarden zoals rentekosten en de beschikbaarheid van eurocashtegoeden. De eventuele rentekosten die deze entiteiten doorbelastenaan de EU worden door Oekraïne betaald en komen niet ten laste van delidstaten.Het voorstel beoogt dat de 27 lidstaten gezamenlijk bilaterale garantiesafgeven voor het volledige maximale bedrag aan leningen (210 miljardeuro). Hiermee staan lidstaten garant in het geval er uitbetaling moetplaatsvinden aan Rusland. Dit kan in twee gevallen gebeuren: 1) indien deimmobilisatie van de tegoeden wordt opgeheven en Rusland de RCB bijde financiële instellingen opeist; of 2) wanneer een juridische claim onder3Het Oekraïneplan is de hervormings- en investeringsagenda op basis waarvan liquiditeitssteunonder pijler I van de huidige Oekraïne-faciliteit wordt uitbetaald. Hierin zijn hervormings-stappen vastgelegd waaraan Oekraïne moet voldoen.4De landen in de Europese Vrijhandelsassociatie (EFTA), die tevens lid zijn van de EuropeseEconomische Ruimte (EEA) zijn IJsland, Liechtenstein en Noorwegen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2624 het bilateraal investeringsverdrag5 van een lidstaat met Rusland wordtingewilligd en leidt tot een verplichting van de betreffende lidstaat om tebetalen. In dit tweede geval delen de lidstaten dus gezamenlijk in derisico’s.Afgifte van de garanties gebeurt in twee stappen: de eerste 50% (105miljard euro) bij het afsluiten van de garantie-overeenkomst en de tweede50% automatisch op 1 januari 2028, tenzij een lidstaat voor 31 december2027 heeft aangegeven daarvan af te willen zien. De EU verstrekt pasleningen aan Oekraïne wanneer de helft van de garanties zijn afgegeven,om te voorkomen dat de risico’s bij een kleine groep lidstaten neerslaan.De verstrekte leningen zijn nooit hoger dan de afgegeven bilateralegaranties. Deelname aan de bilaterale garanties gebeurt op basis vanvrijwilligheid, waarbij het van belang is dat alle lidstaten zich commit-teren. De omvang van de bilaterale garanties wordt vastgesteld op basisvan het aandeel van lidstaten in het BNI van de EU (BNI-sleutel), conformde EU-begroting voor 2026. In het geval niet alle lidstaten een bilateralegarantie verstrekken, worden de niet verleende garanties in minderinggebracht op het maximaal uit te lenen bedrag aan Oekraïne. Anderelidstaten nemen de ontbrekende garanties dus niet over.Om er zeker van te zijn dat de bilaterale garanties volledig en snel wordenbetaald indien ze worden ingeroepen, kunnen lidstaten vrijwillig gebruikmaken van een liquiditeitsmechanisme. Lidstaten ontvangen dan eenlening van de EU. De lidstaten blijven verantwoordelijk voor de aflossingvan de hoofdsom, rente en andere gerelateerde kosten aan de leningen.De EU leent hiervoor middelen op de kapitaalmarkt. De headroom wordtgebruikt om de leningen en de rentelasten te garanderen. Hiervoor isgeen aanpassing van de MFK-verordening nodig, omdat deze al voorzietin de mogelijkheid om de headroom te gebruiken ten behoeve vanleningen aan lidstaten. Lidstaten maken in principe automatisch gebruikvan het liquiditeitsmechanisme, tenzij zij voor de gestelde deadlineaangeven de garantie met eigen contante middelen in te zullen willigen.Derde landen kunnen bijdragen aan de herstelleningen door garanties teverstrekken. Indien EU-lidstaten voldoende garanties verstrekken om hetvolledige bedrag van 210 miljard euro af te dekken, komen de garantiesvan derde landen daarbovenop als «overgaranties». Gevolg hiervan is datde bilaterale garanties van EU-lidstaten pro-rata afnemen. IndienEU-lidstaten onverhoopt minder dan het maximale bedrag afdekken, dandragen de garanties van derde landen hieraan bij totdat het maximum van210 miljard euro is bereikt. De garanties van derde landen delen niet meein het risico dat er juridische claims onder een bilateraal investerings-verdrag aan Rusland moeten worden uitbetaald.In het voorstel moeten de Unie en lidstaten, overeenkomstig deVerdragen, alle noodzakelijke maatregelen nemen om de financiële enjuridische risico’s te beperken. De Commissie stelt in de verordening datbilaterale investeringsverdragen tussen lidstaten en Rusland niet inovereenstemming zijn met het EU-investeringsbeleid en dat betrokkenlidstaten deze moeten beëindigen.Voorstel voor economische noodmaatregelen (COM(2025)3501)De Commissie stelt voor dat de Raad noodmaatregelen vaststelt om deernstige economische moeilijkheden die zijn veroorzaakt door deRussische agressie in Oekraïne, te adresseren. Het gaat hier om eenverbod op de overdracht van de RCB zoals we die ook kennen uit desectorale sanctieregelgeving voor Rusland.5Bilaterale investeringsverdragen hebben als doel wederzijdse investeringen van bedrijven tebeschermen tegen arbitrair overheidshandelen door het andere land en (indirect) om daarmeemeer investeringen aan te trekken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2625 Ook wordt met dit voorstel geregeld dat Russische claims die verbandhouden met de reparatieleningen, niet worden erkend. Volgens deCommissie zijn deze maatregelen noodzakelijk om de economischestabiliteit in de EU te verzekeren. Deze maatregelen eindigen als deRussische acties in Oekraïne geen ernstig risico meer vormen voor destabiliteit van de economie van de EU, met name wanneer de oorlog stopten Rusland herstelbetalingen heeft gedaan.In de eerste versie van het voorstel stelde de Commissie voor omfinanciële instellingen te verplichten om een bedrag ter grootte van dekasgelden op de balans te investeren in het speciaal op te richtenEU-schuldinstrument uit de verordening over de herstellening. Dezeverplichting maakt geen onderdeel uit van de maatregelen die op12 december jl. zijn aangenomen, teneinde niet vooruit te lopen op hetvervolg van de onderhandelingen. Deze verplichting maakt nog welonderdeel uit van de andere Commissievoorstellen.Voorstel tot wijziging van het MFK (COM (2025) 3500)De voorgestelde wijziging van de MFK-verordening beoogt de bestaandegarantie uit de headroom die nu van toepassing is op leningen aanOekraïne onder macro-financiële bijstand (MFA+), het leningendeel van deOekraïne-faciliteit en het EU-aandeel in de ERA-leningen uit te breidennaar dit nieuwe leeninstrument. Dit dient – zoals hierboven opgemerkt –twee doelen. Ten eerste om de bilaterale garanties die nodig zijn voorherstelleningen op basis van de geïmmobiliseerde RCB te vervangen dooreen garantie uit hoofde van de headroom. Ten tweede om, bij wijze vande hierboven genoemde tweede financieringsoptie, EU-leningen aanOekraïne te kunnen verstrekken door te lenen op de kapitaalmarkt.Nederlandse positie ten aanzien van het voorstelEssentie Nederlands beleid op dit terreinHet is existentieel voor Oekraïne dat het zich kan blijven verweren tegende voortdurende Russische agressie. Het verloop van de oorlog inOekraïne raakt de Europese en daarmee de Nederlandse veiligheid eneconomie fundamenteel. Het kabinet blijft Oekraïne daarom actiefsteunen, zowel militair, politiek, financieel en moreel, voor zolang als datnodig is. Hierbij zet het kabinet in op blijvende solidariteit en bepleit hetook eerlijke lastendeling tussen EU-lidstaten.Het grootste deel van de financiële steun aan Oekraïne wordt sinds destart van de grootschalige invasie door de EU verstrekt, onder meer viamacro-financiële bijstand en de Oekraïne-faciliteit. In EU-verband draagtNederland bij aan de steun die via de EU-begroting aan Oekraïne wordtverstrekt en staat Nederland garant voor zijn aandeel in de verstrekteleningen aan Oekraïne op basis van het Nederlands BNI-aandeel (MFA+,het EU-aandeel in de ERA-leningen en het leningendeel van de EUOekraïne-faciliteit).Nederland heeft sinds de start van de grootschalige invasie circa 13,5miljard euro aan militaire steun en circa 3,5 miljard aan uitgaven voorniet-militaire steun toegezegd aan Oekraïne. Naast militaire steun helptNederland ook op andere manieren, zoals energiesteun en herstel vankritieke infrastructuur. Zo kondigde het kabinet recent een steunpakket vanin totaal 25 miljoen euro aan om in te zetten voor extra energiesteun aanOekraïne6.6Kamerstuk 36 045, nr. 241.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2626 De EU heeft eerder de buitengewone rente-inkomsten die voortvloeien uitde immobilisatie van de RCB onder de sectorale sanctiemaatregelen aanOekraïne ter beschikking gesteld voor de terugbetaling van de G7ERA-leningen van 45 miljard euro, waarvan 18,1 miljard euro door de EUis verstrekt. Ook ontving Oekraïne vanuit de EU militaire en niet-militairesteun gefinancierd met de buitengewone inkomsten.In lijn met de moties Boswijk c.s., Dobbe c.s., Krul c.s. en Brekelmans c.s.7roept het kabinet al langere tijd op tot het verkennen van aanvullendemaatregelen op basis van de (inkomsten over) bevroren RCB. Hierbij heefthet kabinet uitgedragen dat van belang is dat 1) aanvullende maatregelentechnisch, juridisch en financieel houdbaar zijn; 2) sprake is van lasten-deling tussen EU-lidstaten en betrokkenheid van G7-partners; 3) de nodenvan Oekraïne leidend zijn, waarbij strikte EU-only criteria wordenvoorkomen; 4) gebruik wordt gemaakt van gepaste conditionaliteiten,waaronder op het gebied van corruptiebestrijding en rechtsstatelijkheid.Beoordeling en inzet ten aanzien van dit voorstelHet kabinet is op hoofdlijnen positief over de Commissievoorstellen omherstelleningen aan Oekraïne te verstrekken op basis van de RCB. Dit sluitaan op de kabinetslijn voor blijvende solidariteit voor Oekraïne en op dedoor uw Kamer breed gesteunde oproep om op korte termijn de RCB aante spreken voor steun aan Oekraïne8. De voorgestelde financiële steun iseen logische en noodzakelijke aanvulling op eerder door de Unieverleende macro-financiële bijstand en de Oekraïne-faciliteit, en maaktdeel uit van buitengewone inspanningen van de EU om Oekraïne teondersteunen in de strijd tegen de Russische agressie. Het kabinet steunthet idee dat de EU financiële steun verleent in de vorm van leningen diepas hoeven te worden terugbetaald als Rusland herstelbetalingen doet.Dit biedt een oplossing voor de urgente behoefte aan middelen, zonderdat het een verdere belasting vormt van de schuldhoudbaarheid vanOekraïne. Het benutten van de kasgelden op de balans van centraleeffectenbewaarinstellingen biedt als voordeel dat de EU hierover geenrente betaalt, waardoor de budgettaire gevolgen voor lidstaten wordenbeperkt. Het is daarbij positief dat de aanspraak van de Russische CentraleBank op de geïmmobiliseerde activa juridisch volledig intact blijft, zodat ergeen sprake is van confiscatie. Het kabinet acht het van belang dat delasten en risico’s van de constructie gezamenlijk door EU-lidstaten wordengedragen. Hierbij moet oog zijn voor de resterende zorgen van lidstatendie bijzondere betrokkenheid bij de herstelleningen hebben vanwege deaanwezigheid van RCB op hun grondgebied, voor zover nog niet in deCommissievoorstellen geadresseerd.Het kabinet acht het positief dat de Commissie ook een beroep kan doenop andere financiële entiteiten dan centrale effectenbewaarinstellingen,zoals commerciële banken, bij het benutten van RCB, waarbij hetverstandig is dat de Commissie daarbij rekening kan houden met definancieringsvoorwaarden zoals rentekosten en de beschikbaarheid vaneuro kastegoeden.Het behoud van de Russische claim op de geïmmobiliseerde tegoedenbetekent dat de financiële instellingen altijd in staat moeten zijn om detegoeden terug te betalen. In dit licht heeft het kabinet begrip voor denoodzaak voor EU-lidstaten om garanties te verlenen ter grootte van deingezette RCB voor de herstelleningen, zodat de Unie haar leningen aande financiële instellingen altijd kan afbetalen. Het kabinet vindt het positiefdat de garanties ook voorzien in risicodeling wanneer een juridische claim7Kamerstuk 21 501-02, nr. 2962 (motie Boswijk c.s.), Kamerstuk 36 410 V, nr. 65 (motie Dobbec.s.), Kamerstuk 21 501-20, nr. 1959 (motie Krul, c.s.) en Kamerstuk 21 501-20, nr. 2304 (motieBrekelmans c.s.).8Kamerstuk 36 045, nr. 248 (motie Dobbe c.s.)Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2627 onder het bilateraal investeringsverdrag van een lidstaat met Rusland zouworden ingewilligd en zou leiden tot een verplichting van de betreffendelidstaat om te betalen. Dit voorkomt dat een individuele lidstaat dejuridische risico’s draagt van de herstelleningen.Het kabinet staat daarom welwillend tegenover het voorstel om bilateralegaranties af te geven. Het is daarbij positief dat lidstaten deelnemen naarrato van hun BNI-aandeel. Dit zorgt ervoor dat de risico’s en lasten zoveelmogelijk gezamenlijk door alle EU-lidstaten gedragen worden, waarbijsprake is van lastendeling.Het kabinet staat ook welwillend tegenover het voorstel om op termijn debilaterale garanties te vervangen door een garantie uit hoofde van deheadroom indien de huidige MFK-verordening met unanimiteit wordtaangepast. Dit heeft als voordeel dat alle lidstaten automatisch meedoenaan garantiestelling. Met het oog op het bieden van zekerheid aanfinanciële instellingen heeft Nederland ook begrip voor het voorstel omeen liquiditeitsmechanisme op te richten, dat elke twijfel over debeschikbaarheid van liquide middelen bij het inroepen van nationalegaranties wegneemt. Uiteraard mogen lidstaten ook zelf in staat wordengeacht om snel liquide middelen aan te trekken op de financiële markten.Met het oog op de schade die de acties van Rusland toebrengen aan deeconomie van de EU, financiële houdbaarheid van de voorstellen en hetbeperken van financiële risico’s is het essentieel dat de RCB geïmmobili-seerd blijven zolang Rusland de agressieoorlog voortzet en geenherstelbetalingen doet. Het kabinet volgt de Commissie in haar visie datde immobilisatie van de RCB niet alleen gerechtvaardigd is vanuit eensanctieperspectief, maar ook nodig is om de economische stabiliteit vande EU te verzekeren. Het is dan ook positief dat de Commissie voorsteltom een verbod in te stellen op de overdracht van RCB op basis van artikel122 VWEU. Dit besluit stelt zeker dat de immobilisatie van kracht blijft totRusland de oorlog beëindigt en herstelbetalingen voldoet. Gezien deurgentie van deze maatregel achtte het kabinet instemming met hetvoorstel op 12 december jl. gerechtvaardigd.Het kabinet is ook positief over de blijvende betrokkenheid vanG7-partners, onder andere met het oog op risicodeling. Dit gebeurt o.a.door de ERA-leningen, die mede door G7-partners zijn verstrekt, nietdirect af te lossen maar de bestaande betaaltermijnen in stand te houdenwaardoor volledige afbetaling pas op lange termijn plaatsvindt (maximalelooptijd is 45 jaar). Daarnaast wordt de mogelijkheid gecreëerd voor derdelanden om (over)garanties te verstrekken die de bilaterale garanties vanEU-lidstaten kunnen verlagen. Gelet op de omvang en complexiteit van deherstel- en wederopbouwopgave en de veiligheidsopgaven voor Oekraïnezal grootschalige inzet van de rest van de internationale gemeenschap,internationale financiële instellingen en private sector essentieel blijven.De Commissie heeft aangegeven blijvend commitment van anderedonoren te verwachten en hier ook gesprekken over te voeren.Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie om Oekraïnejaarlijks te vragen een financing strategy in te dienen, die door deCommissie wordt beoordeeld. Voor het deel van de herstelleningen datspecifiek gericht is op militaire steun, indicatief 115 miljard euro, staatvoor het kabinet voorop dat het mogelijk moet zijn voor Oekraïne om opbasis van de daadwerkelijke noden en urgentie materiaal aan te kunnenkopen, waaronder in derde landen. Dit mede gelet op de staat van oorlogwaarin het zich bevindt. Ook het voorgestelde cascademodel dienthiervoor voldoende ruimte en flexibiliteit te bieden, waarbij disproporti-onele administratieve lasten voor Oekraïne moeten worden voorkomen enhet beoordelingsproces aan moet sluiten op de urgente noden vanOekraïne.Een element waar het kabinet veel waarde aan hecht is het voorstel ombeleidshervormingen als conditionaliteit te verbinden aan de macro-financiële steun, onder meer op het gebied van corruptiebestrijding enTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2628 rechtsstatelijkheid. Samen met de Commissie is het kabinet van meningdat deze voorwaarden zoveel mogelijk moeten voortbouwen op hervor-mingen die zijn afgesproken en uitgevoerd onder het Oekraïne-plan en hetIMF-programma, ook om administratieve overbelasting van Oekraïne tevoorkomen. Het voorstel van de Commissie om de macro-financiële steunvia de Oekraïne-faciliteit te kanaliseren sluit hierop aan. Het kabinet geefter dan ook de voorkeur aan om de macro-financiële steun uit de herstelle-ningen in de eerste plaats via de Oekraïne-faciliteit aan Oekraïne teverstrekken.Tot slot stelt het kabinet vast dat het opzeggen van de bilaterale investe-ringsbeschermingsovereenkomsten tussen EU-lidstaten en Rusland nietzal kunnen voorkomen dat Russische investeerders investeringsgeschil-lenbeslechting kunnen starten. Het investeringsverdrag bepaalt dat hetnog vijftien jaar na de datum van beëindiging van kracht blijft. Er is dusgeen directe meerwaarde in het opzeggen van het verdrag. Daarnaastgeldt dat dit verdrag Nederlandse investeringen in Rusland beschermt enblijft beschermen. Daarbij geldt dat de medewerking van de Russischeautoriteiten niet noodzakelijk is voor investeerders om een beroep te doenop de overeenkomst. Indien echter blijkt dat een grote groep EU-lidstatenwel bereid is de eigen investeringsovereenkomsten met Rusland op tezeggen, dan zal het kabinet dit ook in overweging nemen.De tweede financieringsoptie die de Commissie voorstelt, namelijk dat deEU leent op de kapitaalmarkt en doorleent aan Oekraïne, sluit het kabinetniet bij voorbaat uit aangezien Oekraïne urgent behoefte heeft aanfinanciële steun en een aantal lidstaten voorlopig terughoudend is watbetreft de herstelleningen. Het principe dat de EU geldt leent en doorleentaan derde landen is eerder toegepast (o.a. voor MFA+ in 2023). Het isdaarmee een voortzetting van bestaande praktijk. De rente die de EUdaarbij zelf betaalt over de lening kan zij niet doorbelasten aan Oekraïne.Ook bij deze optie zullen RCB geïmmobiliseerd moeten blijven zolangRusland geen herstelbetalingen doet, in lijn met het politieke commitmenten met het oog op het beperken van de financiële risico’s van de EU. Dezeoptie zal volgens het kabinet overbodig zijn als lidstaten overeen-stemming weten te bereiken over de herstelleningen op basis vangeïmmobiliseerde RCB.Bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteitBevoegdheidAls onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform deEU-verdragen toetst het kabinet of de EU handelt binnen de grenzen vande bevoegdheden die haar door de lidstaten in de EU-verdragen zijntoegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.Het oordeel van het kabinet over de bevoegdheid van de EU voor dezevoorstellen is positief.Het voorstel voor de herstellening aan Oekraïne is gebaseerd op artikel212 VWEU. Op grond van deze bepaling kan de EU activiteiten onder-nemen voor economische, financiële en technische samenwerking, metinbegrip van bijstand op met name financieel gebied, met derde landendie geen ontwikkelingsland zijn. Volgens het kabinet is de EU op grondvan deze bepaling bevoegd om de herstellening voor Oekraïne op terichten. Op het terrein van economische, financiële en technischesamenwerking met derde landen is sprake van een gedeelde bevoegdheidtussen de EU en de lidstaten.Het voorstel voor de immobilisatie van de tegoeden en de investerings-plicht voor financiële instellingen is gebaseerd op artikel 122, lid 1, VWEU.Deze bepaling geeft de EU de bevoegdheid tot het vaststellen van voor deTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2629 economische situatie passende maatregelen. Volgens het kabinet kan indit geval op goede grond een beroep worden gedaan op artikel 122, lid 1,VWEU. De lidstaten worden geconfronteerd met ernstige economischeverstoringen als gevolg van de Russische inval in Oekraïne, en doorverschillende hybride aanvallen op het grondgebied van de EU. Als detegoeden worden vrijgegeven kan Rusland deze inzetten om zijn illegaleacties in Oekraïne en de EU te ondersteunen. Naast het directe effect opde economie bedreigen deze acties ook de veiligheid van de EU, die eenvereiste is voor economische stabiliteit. De verslechtering van deveiligheidssituatie in Oekraïne en in de lidstaten, de onzekerheid over devraag of Oekraïne in 2026 wel aan zijn begrotingsbehoeften zal kunnenvoldoen, en de noodzaak voor de Unie om zijn eigen defensie teversterken maken het dringend noodzakelijk dat de maatregelen getroffenworden. Volgens het kabinet is het daarom passend om deze maatregelente treffen als economische noodmaatregel. De huidige sanctiemaatregelenop basis van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleidkunnen parallel aan de voorgestelde maatregelen blijven bestaan. Demaatregelen zijn ontworpen als tijdelijke maatregelen, namelijk totdat deRaad besluit dat de EU geen substantiële economische risico’s meer looptals gevolg van de acties van Rusland, en Rusland herstelbetalingen doetaan Oekraïne (artikel 7 in het voorstel). Met betrekking tot economischbeleid heeft de EU een coördinerende bevoegdheid (zie artikel 5, lid 1,VWEU).Het voorstel tot wijziging van de MFK-verordening is gebaseerd op artikel312 VWEU. Deze bepaling bevat de bevoegdheid het MFK te bepalen. Hetkabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Het bepalen van het MFKis een exclusieve bevoegdheid van de Unie.SubsidiariteitAls onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform deEU-verdragen toetst het kabinet de subsidiariteit van het optreden van deUnie. Dit houdt in dat het kabinet op de gebieden die niet onder deexclusieve bevoegdheid van de Unie vallen of wanneer sprake is van eenvoorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden uitgeoefend,toetst of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten opcentraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maarvanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beterdoor de Unie kan worden bereikt (het subsidiariteitsbeginsel).Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing op het voorstel totaanpassing van de MFK-verordening, aangezien dat behoort tot deexclusieve bevoegdheid van de EU. Het subsidiariteitsbeginsel is daaromalleen van toepassing op het voorstel voor het herstellening en hetvoorstel voor de economische noodmaatregelen.Het oordeel van het kabinet over de subsidiariteit is voor beide voorstellenpositief. Gezien de omvang van de leningen die beschikbaar wordengesteld aan Oekraïne (tot 210 miljard euro), kan dit onvoldoende door delidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Ditrechtvaardigt een EU-aanpak. Omdat het grootste deel van de tegoedenop het grondgebied van één lidstaat worden bewaard (namelijk België),kunnen de lidstaten niet zelf deze maatregelen nemen om de econo-mische stabiliteit te waarborgen. Het kabinet is daarom van mening dateen aanpak op EU-niveau gerechtvaardigd is.ProportionaliteitAls onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform deEU-verdragen toetst het kabinet of de inhoud en vorm van het optredenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 26210 van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen vande EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.Het doel van het voorstel voor de herstellening is om Oekraïne in staat testellen dringende en omvangrijke investeringen te doen ter ondersteuningvan de Oekraïense defensie-industrie en de integratie ervan in deEuropese defensie-industrie. De bedragen zijn gebaseerd op eeninschatting van de daadwerkelijk financiële noden van Oekraïne voor dekomende jaren. Volgens het kabinet is het voorstel geschikt om dit doel tebereiken. Het voorgestelde optreden gaat, gezien de geopolitieke situatie,niet verder dan noodzakelijk, omdat deze van tijdelijke aard is, totdatRusland herstelbetalingen doet voor de schade die het heeft veroorzaaktin Oekraïne.Het doel van het voorstel voor de economische noodmaatregelen is omde economische stabiliteit van de EU te waarborgen. Volgens het kabinetzijn de maatregelen geschikt om dat doel te bereiken, aangezien dezeervoor zorgen dat Rusland geen aanvullende middelen heeft voor zijnillegale acties, en Oekraïne over meer middelen beschikt om zich te blijvenverdedigen tegen de Russische agressie. Dit voorkomt een grotere impactop de economie van de EU en op de begrotingssituatie van de lidstaten.Het optreden gaat niet verder dan nodig is, omdat het alleen ziet op deRCB en Rusland uiteindelijk verantwoordelijk is voor de economischeschade die het heeft veroorzaakt in Oekraïne en de EU. De aanspraak diede Russische centrale bank heeft op de geïmmobiliseerde activa blijftintact, zodat deze kan worden terugbetaald indien dat nodig is. Verder ishet voor de proportionaliteit van belang dat de maatregelen tijdelijk zijn(artikel 7 van het voorstel) en elk jaar worden geëvalueerd (artikel 6 vanhet voorstel).Het voorstel tot wijziging van de MFK-verordening beperkt zich tot devoortzetting van de bestaande werkwijze waarbij leningen aan Oekraïneworden gegarandeerd vanuit de headroom, zodat de EU garant kan staanvoor de herstelleningen en zelf kan lenen ten behoeve van leningen aanOekraïne. Volgens het kabinet is het voorstel geschikt om dat doel tebereiken en gaat het niet verder dan nodig is.Financiële gevolgenDe Commissie stelt een maximale omvang van de herstellening van 210miljard euro voor, waarvan in 2026 en 2027 maximaal 50% kan wordenuitgekeerd (105 miljard euro). Lidstaten dienen in maximaal twee tranchesbilaterale garanties af te geven. Bij het huidige BNI-aandeel vanNederland van 6,38% bedraagt de maximale Nederlandse garantie circa13,4 miljard euro voor de totale omvang van de herstelleningen. IndienNederland besluit in twee keer de garanties af te geven bedraagt de eerstegarantie circa 6,7 miljard euro voor de periode 2026–2027, en volgt inbeginsel automatisch uiterlijk 31 december 2027 een tweede garantie terhoogte van eveneens circa 6,7 miljard euro voor de periode daarna.Nederland kan de Commissie voor 31 december 2027 informeren detweede garantie niet af te zullen geven. Derde landen kunnen ook(over)garanties verstrekken. Aangezien de maximale omvang van deherstelleningen (210 mld. euro) niet kan stijgen, zal dit leiden tot eenpro-rata lagere bilaterale garantie van lidstaten. Indien er met eenpa-righeid van stemmen in de Raad wordt besloten om de huidigeMFK-verordening aan te passen, zullen de bilaterale garanties wordenvervangen door een garantie uit hoofde van de headroom onder hetEigenmiddelenbesluit (die dan ook tot uiting zal komen op de begrotingvan het Ministerie van Financiën).Het kabinet zal de Nederlandse bilaterale garantie voor de herstelleningenbudgettair verwerken. Om de garantieverplichting rechtmatig in 2026 aante gaan, is autorisatie door het parlement nodig voordat Nederland eenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 26211 garantieverplichting tekent. Daarom zal het kabinet voor de verwerkingvan de bilaterale garanties een nota van wijziging voorbereiden op deOntwerpbegroting 2026, en uw Kamer hier zo spoedig mogelijk verderover informeren. Uw Kamer ontvangt uiterlijk voor ondertekening van degarantieverplichting ook het bijbehorende toetsingskader risicorege-lingen. Op 18 december kan Nederland in de ER de toezegging uitsprekende bilaterale garanties te verwerken onder voorbehoud van parlementairegoedkeuring. Indien de Unie middelen leent op de kapitaalmarkt in hetkader van het liquiditeitsmechanisme, kan er worden bezien of er eenNederlandse garantie opgenomen moet worden op de begroting van hetMinisterie van Financiën.Tot slotDe Russische agressieoorlog tegen Oekraïne is de grootste geopolitiekeinbreuk op internationale politieke en economische stabiliteit sinds deTweede Wereldoorlog. Deze uitzonderlijke situatie rechtvaardigt eenuitzonderlijke maatregel. Europa staat voor een historische veiligheidsuit-daging. De veiligheid en toekomst van Oekraïne staan op het spel, endaarmee de veiligheid van Europa als geheel. Voor het kabinet blijft hetuitgangspunt een duurzame en rechtvaardige vrede, waarbij Oekraïneonderhandelt op basis van een positie van kracht. Hiervoor is onvermin-derde en actieve steun aan Oekraïne nodig. De kabinetspositie ten aanzienvan de Commissievoorstellen moet in deze context worden gezien.Voorafgaand aan de Europese Raad van 18 december heeft uw Kamer degelegenheid om hierover in debat te gaan met het demissionaire kabinet.Uw Kamer zal zo spoedig mogelijk worden geïnformeerd over deuitkomsten van de Europese Raad in het gebruikelijke verslag. Daarnaastzal uw Kamer worden geïnformeerd over de uitkomsten van de onderhan-delingen over de onderliggende voorstellen.De Minister van Financiën,E. HeinenDe Minister van Buitenlandse Zaken,D.M. van WeelDe Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,A. de VriesTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 26212