Monitoring van de effecten van de aanpak van belastingontwijking

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202525 087Internationaal fiscaal (verdrags)beleidNr. 343 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 11 december 2024De afgelopen jaren zijn er veel maatregelen genomen om belastingont-wijking door multinationale bedrijven aan te pakken. Het kabinet monitortde effecten van deze maatregelen om te kunnen beoordelen of de aanpakeffectief is. Jaarlijks rapporteert het kabinet hierover in deze monitorings-brief. In deze brief worden van een groot aantal maatregelen voor deeerste keer de effecten gerapporteerd.Uit de analyses blijkt dat enkele belangrijke maatregelen tegen belasting-ontwijking inderdaad effectief belastingontwijking verminderen. Deconditionele bronbelasting op renten, royalty’s en dividenden heeft ertoebijgedragen dat de financiële stromen naar laagbelastende jurisdictiesaanzienlijk zijn afgenomen van € 37 miljard in 2019 naar € 7 miljard in2023. Belastingplichtigen die geraakt worden door de earningsstripping-maatregel uit de eerste EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD1)1betalen minder rente en hebben minder vreemd vermogen dan belasting-plichtigen die niet door die maatregel worden geraakt. Belastinguitstel viacv/bv-structuren wordt effectief aangepakt door de tweede EU-richtlijnantibelastingontwijking (ATAD2).2Paragrafen 2 tot en met 6 bevatten een analyse van elk van de maatre-gelen, waarvan de onderstaande tabel de resultaten samenvat. Inparagraaf 7 beschrijf ik de ontwikkelingen in de Europese en interna-tionale wet- en regelgeving op het vlak van belastingontwijking in het licht1Richtlijn (EU) 2016/1164 van de Raad van 12 juli 2016 tot vaststelling van regels ter bestrijdingvan belastingontwijkingspraktijken welke rechtstreeks van invloed zijn op de werking van deinterne markt (PbEU 2016, L 193/1).2Richtlijn (EU) 2017/952 van de Raad van 29 mei 2017 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2016/1164(ATAD1) wat betreft hybride mismatches met derde landen (PbEU 2017, L 144/1). kst-25087-343ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3431 van de motie-Dassen.3 Daarbij ga ik tevens in op de ontwikkelingen opnationaal terrein (paragraaf 7.8).4MaatregelDoelOordeel effectiviteitBronbelastingVoorkomen belastingontwij-kingEffectiefEarningsstripping (ATAD1)Voorkomen belastingontwij-kingEffectiefStimuleren financiering meteigen vermogenBeperkt effectiefAanvullende CFC-maatregel(ATAD1)Voorkomen belastingontwij-kingNiet te bepalenAanpak hybride mismatches:cv/bv (ATAD2)Voorkomen belastingontwij-kingEffectiefBeperking liquidatie- enstakingsverliesregelingEvenwichtige heffing vanmultinationalsEffectiefTegengaan mismatcheszakelijkheidsbeginselHet voorkomen van dubbeleniet-heffingNu niet te bepalen, mogelijkvolgend jaar Nog niet van alle maatregelen kunnen de effecten volledig in beeldworden gebracht. Het kabinet zal de effecten van de aanpak van belasting-ontwijking daarom jaarlijks blijven monitoren.1. Bronbelasting op renten, royalty’s en dividenden Op 1 januari 2021 is de Wet bronbelasting 2021 in werking getreden. Debronbelasting heeft tot doel om Nederland minder aantrekkelijk te makenvoor doorstroomstructuren naar laagbelastende jurisdictie (LBJ) en omhet risico van belastingontwijking door het verschuiven van (Nederlandse)belastinggrondslag naar LBJ’s te verkleinen. Op basis van deze wet wordtin bepaalde gevallen bronbelasting ingehouden. Het gaat om rente- enroyaltybetalingen die een in Nederland gevestigd lichaam doet aan eengelieerd lichaam dat gevestigd is in een LBJ en in misbruiksituaties. Hetbronbelastingtarief is gelijk aan het hoogste tarief in de vennootschapsbe-lasting (momenteel 25,8%). Vanaf 2024 is de reikwijdte van de bronbe-lasting uitgebreid naar dividenden.Om het effect van de bronbelasting te monitoren is in 2020 aangekondigddat de inkomensstromen van Nederland naar LBJ’s gemonitord zullenworden met behulp van statistieken van DNB.5 Dit is de derde keer dat ditgedaan is. Tabel 1 laat de Nederlandse inkomende en uitgaandeinkomensstromen naar LBJ’s zien, uitgesplitst naar rente, royalty’s endividenden. Ten opzichte van de vorige keer is tabel 1 uitgebreid met eenspecificatie van welk deel van de stromen naar LBJ’s gaat waarmeeNederland een belastingverdrag heeft gesloten.6 Tevens laat tabel 1 detotale Nederlandse inkomende en uitgaande inkomensstromen zien. Voorde verdere specificatie naar geografie verwijs ik naar de gegevens vanDNB.73Kamerstukken II 2022/23, 36 273, nr. 7.4In lijn met de toezegging aan het lid Vendrik tijdens de behandeling van het Belastingplan 2022in de Eerste Kamer (Handelingen I 2020/21, nr. 11, item 8, p. 29).5Kamerstukken II, 2019/20, 25 087, nr. 259.6In 2023 waren dat Bahrein, Barbados, Panama en de Verenigde Arabische Emiraten (VAE). DeVAE zijn per 2024 niet langer aangewezen als laagbelastende jurisdictie.7Zie tabel 12.21 op https://www.dnb.nl/statistieken/Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3432 Tabel 1: Inkomensstromen van en naar laagbelastende jurisdicties en totaal alle landen (miljard €, bron: DNB)1Inkomend201520162017201820192020202120222023Dividend (incl. ingehouden winst)11,511,39,911,69,64,710,75,69,4Rente1,41,21,01,01,81,00,50,40,8Royalty1,01,42,21,01,10,40,50,60,8Overig inkomen0,10,10,10,10,10,00,00,00,0Totaal LBJ’s14,014,013,213,712,66,111,76,711,0Waarvan vanuit verdragslanden323232354Totaal alle landen269259296312300213282352352UitgaandDividend (incl. ingehouden winst)3,78,89,33,01,11,57,46,95,7Rente4,94,13,94,93,82,41,30,81,0Royalty19,317,625,428,132,11,50,80,80,8Overig inkomen0,00,00,00,00,00,00,00,00,0Totaal LBJ’s27,930,538,536,037,15,59,58,57,4Waarvan naar verdragslanden116552433Totaal alle landen2792502822912832092333273241 Inkomen volgens definitie DNB, bestaande uit totale winst (uitgekeerd dividend en ingehouden winst), gerekende kosten voor IP (royalty’s), renteen overig inkomen. Tabel 1 laat zien dat de forse afname van de totale inkomensstroom naarLBJ’s die de afgelopen jaren reeds gerapporteerd kon worden, bestendigblijkt. Waar in 2019 de uitgaande inkomensstroom naar LBJ’s nog€ 37 miljard bedroeg, is deze sinds de invoering van de bronbelasting forsgedaald tot een bedrag van € 7 miljard in 2023. Uit de tabel blijkt ook datdeze resterende inkomensstroom voor het overgrote deel dividenden eningehouden winsten (€ 5,7 miljard in 2023) betreft. Dividenden vallenvanaf 2024 ook onder de reikwijdte van de bronbelasting. In de monito-ringsbrief van 2025, die in het najaar van 2025 zal worden verstuurd, kandaarom voor het eerst worden gerapporteerd over het effect van debronbelasting op dividenden.Vergelijking met aangiftegegevens bronbelastingDe ontwikkeling van de inkomensstromen kan worden vergeleken met degegevens uit de aangiften voor de bronbelasting bij de Belastingdienst. In2021 ging het om 555 aangiften met een grondslag van € 0,24 miljard aanrente- en royaltybetalingen, in 2022 360 aangiften met een grondslag vanTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3433 € 0,23 miljard en in 2023 340 aangiften met een grondslag van€ 0,47 miljard.Uit de DNB-statistieken volgt een totale rente- en royaltystroom van€ 1,8 miljard naar LBJ’s in 2023. De bedragen uit de aangiften zijndaarmee ca. € 1,3 miljard lager dan de bedragen in de DNB-statistiekenzoals weergegeven in Tabel 1. Een vergelijkbare discrepantie werd ookvorig jaar gevonden en toegelicht in de vorige monitoringsbrief.9 In decommissievergadering van 4 april jl. heeft de toenmalige StaatssecretarisFiscaliteit en Belastingdienst toegezegd om in overleg met DNB te tredenom te bezien of deze discrepantie nog nader onderzocht kan worden.10Hiertoe is overleg geweest met DNB. Daarbij is vastgesteld dat erverschillen bestaan tussen de doelen waarmee enerzijds macro-economische statistieken worden opgesteld en anderzijds belastingaan-giften worden gedaan.11 Dat maakt een directe één-op-één-vergelijkinglastig, ook vanwege de geheimhoudings- en vertrouwelijkheidsregels.Toch is mogelijk het verschil grotendeels te verklaren aan de hand vantwee inhoudelijke oorzaken. Een eerste inhoudelijke oorzaak voor dediscrepantie is dat een deel van de inkomensstromen naar laagbelastendejurisdicties stroomt waar Nederland nog geen bronbelasting kan heffenvanwege een belastingverdrag.12 Deze stromen komen niet in beeld bij deBelastingdienst, maar wel bij DNB. Op de totale inkomensstroom, dusinclusief dividenden en ingehouden winsten gaat het om € 3 miljard vande € 7 miljard (zie Tabel 1). Vanwege mogelijke herleidbaarheid is het nietmogelijk dit bedrag verder uit te splitsen, maar het ligt in de rede dat hetom een aanzienlijk deel van het verschil tussen DNB en Belastingdienst inbedrag aan rente- en royaltybetalingen zal gaan.De tweede verklaring is dat in een deel van de gevallen de ontvangendeentiteit in de laagbelastende jurisdictie fiscaal transparant is (zowel vanuitNederlands perspectief als vanuit het perspectief van het achterliggendeland). Dit betekent dat de betalingen in de belastingheffing wordenbetrokken bij de achterliggers c.q. participanten in het achterliggendeland. Als dat land geen laagbelastende jurisdictie is, worden de betalingenvoldoende in de heffing betrokken. Om deze reden wordt geen bronbe-lasting geheven. Volgens de statistiek van DNB is het echter wel eenbetaling aan een laagbelastende jurisdictie. Hier is dus mogelijk op delensprake van een verschil tussen de fiscale gegevens en de statistieken vanDNB. DNB geeft aan dat dit een aannemelijke verklaring is voor hetverschil. Het is helaas niet mogelijk om dit verder op microniveau teonderzoeken vanwege de vertrouwelijkheid van de gerapporteerde dataaan DNB enerzijds, en de aangiftedata van de Belastingdienst anderzijds.We zullen wel blijven letten op mogelijke signalen uit de praktijk diebetrekking hebben op deze fiscaal transparante structuren.2. Earningsstrippingmaatregel (ATAD1) 2.1 Effectmeting De earningsstrippingmaatregel is afkomstig uit de eerste EU-richtlijnantibelastingontwijking (ATAD1)13 en is per 1 januari 2019 in de vennoot-schapsbelasting geïmplementeerd. Het is een generieke renteaftrekbe-9Kamerstukken II, 2023/24, 25 087, nr. 32010Kamerstukken II, 2023/24, 25 087, nr. 34011Zie daarvoor ook de toelichting in de vorige monitoringbrief.12Het betreft Bahrein, Barbados, Panama en de Verenigde Arabische Emiraten.13Richtlijn (EU) 2016/1164 van de Raad van 12 juli 2016 tot vaststelling van regels ter bestrijdingvan belastingontwijkingspraktijken welke rechtstreeks van invloed zijn op de werking van deinterne markt (PbEU 2016, L 193/1).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3434 perking. De maatregel beoogt belastingontwijking door renteaftrek tevoorkomen. Ook wordt met de maatregel gestreefd naar een meer gelijkefiscale behandeling van eigen vermogen en vreemd vermogen in devennootschapsbelasting. De aftrek van de rente wordt beperkt voor zoverhet saldo van de betaalde en de ontvangen rente groter is dan hethoogste van 20% van de EBITDA14 of € 1 miljoen. Dit percentage was inde periode 2019 tot en met 2021 30%. Per 2022 is dit verlaagd naar 20% enin het door de Tweede Kamer geamendeerd aangenomen wetsvoorstelBelastingplan 2025 wordt het percentage per 1 januari 2025 verhoogdnaar 24,5%.Om de effecten van deze maatregel in kaart te brengen zijn verschillendeanalyses gedaan. Voor de volledige analyse verwijs ik naar de effect-meting in bijlage 1 van deze brief. In de effectmeting is het effect van deearningsstrippingmaatregel op rente en vreemd vermogen onderzocht.Deze effectmeting gaat over de mate waarin de beoogde effecten van demaatregel zijn bereikt. Dit betreft geen volledige beleidsevaluatie.15 Zo iser geen onderzoek gedaan naar de neveneffecten van de earningsstrip-pingmaatregel, zoals het negatieve effect op investeringen.Uit de effectmeting blijkt dat de earningsstrippingmaatregel effectiefbelastingontwijking tegengaat doordat bedrijven minder winst hebbenverplaatst via aftrek van rente. Dat komt deels door de aftrekbeperkingzelf: sinds 2019 is een groot bedrag aan rente extra in aftrek beperkt. Waarin 2018 nog € 8 miljard in aftrek werd beperkt, werd in 2019 in totaal€ 19 miljard aan rente beperkt en € 15 miljard in 2021. Daarbij zijnNederlandse bedrijven ook minder rente gaan betalen. Bedrijven die doorde maatregel geraakt worden betalen naar verhouding ongeveer 16%minder netto rente (ca. € 5 miljard) dan bedrijven die niet door demaatregel geraakt worden. Deze daling is vooral te zien bij de betaalderente op leningen aan gelieerde concernonderdelen.Daarnaast heeft de maatregel, zoals beoogd, geleid tot een daling van hetvreemd vermogen. Het totaal vreemd vermogen bij bedrijven die geraaktworden door de maatregel is met 8% beperkt gedaald als gevolg van demaatregel. Het is daarbij ook relevant dat een aanzienlijk deel van deafname lijkt te gaan om vreemd vermogen dat wordt verstrekt vanuitandere concernonderdelen. De kapitaalstructuren van de Nederlandsebedrijfsonderdelen zijn daarmee wel verbeterd. Maar omdat hetonderzoek laat zien dat de effecten van de maatregel vooral betrekkinghebben op aanpassingen van interne leningen, kan hieruit niet geconclu-deerd worden dat ook de kapitaalstructuren van de concerns als geheelverbeterd zijn. Omdat het effect op vreemd vermogen aanzienlijk kleiner isdan het effect op de rente, lijken deze bedrijven naast het bedrag aanvreemd vermogen ook het rentepercentage van de interne groepsle-ningen te hebben verlaagd om zo de rente te beperken. Dit kan bijvoor-beeld doordat bedrijven interne leningen hebben overgesloten en bij denieuwe leningen de condities zo hebben gewijzigd dat daar een lagerpercentage bij paste.14Earnings Before Interest, Tax, Depreciation and Amortisation.15De Europese Commissie is momenteel bezig met een evaluatie van de ATAD1-richtlijn. Zie:Europese Commissie, «Richtlijn bestrijding belastingontwijking (ATAD) – evaluatie»,ec.Europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14287-Richtlijn-bestrijding-belastingontwijking-ATAD-evaluatie_nlTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3435 2.2 Implementatie earningsstrippingmaatregel door EU-lidstaten Het wetsvoorstel Belastingplan 2025 bevatte een maatregel om tevoorkomen dat vastgoedlichamen zich «opknippen», om zo voor iederevennootschap gebruik te kunnen maken van de aftrekruimte van€ 1 miljoen (de antifragmentatiemaatregel). Deze maatregel maakt nietlanger deel uit van het wetsvoorstel vanwege het amendement-Vermeerc.s.16 Hierdoor wordt het bedoelde «opknipgedrag» niet aangepakt. Hetkabinet onderzoekt naar aanleiding van de motie van de leden Van Eijk enVermeer of en, zo ja, welke antimisbruikmaatregelen andere EU-landenhebben geïmplementeerd om belastingconstructies waarbij misbruikwordt gemaakt van de generieke renteaftrekbeperking te bestrijden.17 Hetkabinet informeert de Tweede Kamer hierover naar verwachting voor 1 juli2025.Daarnaast is bij implementatie van ATAD1 door het toenmalige kabinettoegezegd een overzicht te geven van de wijze waarop andere lidstatendeze richtlijn hebben geïmplementeerd, zo mogelijk gevolgd door eenanalyse van hoe de implementatie in Nederland zich verhoudt tot dieandere EU-lidstaten.18 Deze toezegging vindt zijn achtergrond in de wensom inzicht te krijgen op welke wijze andere EU-lidstaten invulling hebbengegeven aan de uitzondering voor langlopende openbare-infrastructuurprojecten in ATAD1.In 2020 heeft de Europese Commissie aan het Europees Parlement en deRaad een voorlopig verslag uitgebracht over de uitvoering van ATAD1 ende tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD2)19 in de lidstaten.20Uit dit verslag volgt onder meer dat 16 EU-lidstaten ervoor hebbengekozen om leningen voor openbare infrastructuur uit te sluiten van hettoepassingsbereik van de generieke renteaftrekbeperking (earningsstrip-pingmaatregel) die volgt uit ATAD1. Elf EU-lidstaten hebben er niet voorgekozen om deze leningen uit te sluiten. Een officieel overzicht van welkelanden het betreft en hoe zij invulling hebben gegeven aan de uitzon-dering voor langlopende openbare-infrastructuurprojecten is nietvoorhanden. Daardoor blijft het onduidelijk op welke wijze andereEU-lidstaten omgaan met de uitzondering voor langlopende openbare-infrastructuurprojecten en is dit lastig te vergelijken. In vervolg op ditvoorlopig verslag wordt door de Europese Commissie – in het kader vande evaluatie van ATAD – een uitgebreider verslag opgesteld over demaatregelen uit ATAD. Volgens de meest recente planning van deEuropese Commissie wordt dit verslag in het derde kwartaal van 2025gepubliceerd. Zodra dit beschikbaar is, wordt dit met de Tweede Kamergedeeld.16Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 130.17Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 104.18Kamerstukken I 2018/19, 35 030, nr. E.19Richtlijn (EU) 2017/952 van de Raad van 29 mei 2017 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2016/1164(ATAD1) wat betreft hybride mismatches met derde landen (PbEU 2017, L 144/1).20Verslag van de Commissie aan het Europees pParlement en de Raad over de uitvoering vanRichtlijn 2016/1164 van de Raad van 12 juli 2016 tot vaststelling van regels ter bestrijding vanbelastingontwijkingspraktijken welke rechtstreeks van invloed zijn op de werking van deinterne markt, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2017/952 van de Raad van 29 mei 2017 totwijziging van Richtlijn (EU) 2016/1164 wat betreft hybridemismatches met derde landen,COM(2020) 382 final, (19 augustus 2020), eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0383.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3436 3. Aanvullende CFC-maatregel (ATAD1) ATAD1 bevat voor EU-lidstaten ook een verplichting om een regeling voorzogenoemde gecontroleerde buitenlandse lichamen (CFC’s) te implemen-teren. Een dergelijke CFC-maatregel heeft tot doel om te voorkomen datbelastingplichtigen winsten verschuiven door mobiele activa (zoalsintellectueel eigendom) te verplaatsen naar laagbelastende jurisdictieswaar het inkomen niet of nauwelijks aan belastingheffing is onderworpen.Nederland is bij de implementatie van de CFC-maatregel verder gegaandan strikt noodzakelijk was en koos ervoor om naast de bestaandetoepassing van het zakelijkheidsbeginsel een regeling te introducerengebaseerd op «model A» van ATAD1.21 Het kabinet beoogde dat dezeaanvullende CFC-maatregel als stopbord zou werken (prohibitief karakter),zodat dergelijke structuren – met als doel belasting te ontwijken doorwinsten naar laagbelastende jurisdicties te verschuiven – zich viaNederland niet meer zouden voordoen.22Bij toepassing van de aanvullende CFC-maatregel wordt vanaf 2019buitenlands inkomen in de heffingsgrondslag in Nederland betrokken,mits aan de verschillende voorwaarden voor toepassing van deCFC-maatregel wordt voldaan. Zo moet er voor een CFC sprake zijn vaneen gecontroleerd belang en moet het betreffende lichaam gevestigd zijnin een laagbelastende jurisdictie. Ook moet er sprake zijn vanCFC-voordelen, zoals dividenden, renten en royalty’s. Tot slot kent deaanvullende CFC-maatregel een aantal uitzonderingen. Om voor Neder-landse bedrijven met reële buitenlandse activiteiten een concurrentie-nadeel ten opzichte van lokale bedrijven te voorkomen en de aanvullenderegeling uitvoerbaar te maken voor het bedrijfsleven en de Belasting-dienst, geldt een uitzondering voor wezenlijke economische activiteit.Daarnaast is er geen sprake van een CFC wanneer het lichaam doorgaanshoofdzakelijk andere voordelen ontvangt dan CFC-voordelen (zoalsdividenden, renten en royalty’s) of als in het lichaam een financiëleonderneming wordt gedreven en dit lichaam de CFC-voordelen doorgaanshoofdzakelijk van derden ontvangt.Effectiviteit van de aanvullende CFC-maatregelHet blijkt niet mogelijk om met enige zekerheid uitspraken te doen over deeffectiviteit van de aanvullende CFC-maatregel. Dit is namelijk bijzondermoeilijk te meten door het prohibitieve karakter van de maatregel. Wel zijner enkele aanwijzingen dat de aanvullende CFC-maatregel mogelijk een(beperkt) effect heeft gehad op structuren via laagbelastende jurisdicties.Met ingang van 2024 zal de Wet minimumbelasting 2024 onder omstan-digheden ook aangrijpen op structuren via laagbelastende jurisdicties. Ditbetekent dat het effect van de aanvullende CFC-maatregel naarverwachting afneemt, omdat de functie deels door deze nieuwe wet wordtovergenomen.Bijtelling in de belastingaangifteVanwege de beoogde werking van de aanvullende CFC-maatregel alsstopbord, zegt de additionele grondslag in de vennootschapsbelasting alsgevolg van de aanvullende CFC-maatregel («de bijtelling») weinig over deeffectiviteit ervan. Tabel 2 geeft de bijtelling per jaar weer, net als hetaantal geraakte bedrijven. Er blijkt een stabiele groep bedrijven te zijn die21Bij «model A» zijn categorieën van voordelen (dividend, rente, royalty’s, et cetera) bepaald dieals die door een CFC zijn genoten tot de winst van de belastingplichtige dienen te wordengerekend.22Kamerstukken II 2018/19, 35 030, nr. 3, p. 20.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3437 blijkbaar de bijtelling accepteert en de bestaande bedrijfsstructurenvoortzet. Dit gaat jaarlijks om steeds kleinere bedragen, wat betekent datde bijtelling met name geaccepteerd wordt in gevallen waarbij degevolgen relatief klein zijn.Tabel 2: Aanvullende CFC-maatregelBelastingjaar201920202021Aantal bedrijven met bijtelling op grond van aanvullendeCFC-maatregel868583Totale bijtelling als gevolg van aanvullende CFC-maatregel (€ mln)3197045 Aantallen dochterbedrijven in laagbelastende jurisdictiesEen indicator die mogelijk meer zegt over het effect van de aanvullendeCFC-maatregel is het aantal dochterbedrijven («deelnemingen») inlaagbelastende jurisdicties. Hoewel ook bijvoorbeeld kleindochters alsCFC kunnen classificeren, beslaan dochterbedrijven wel het grootstegedeelte van de CFC’s. Na een sterke stijging tussen 2010 en 2015, is daarvanaf 2020 een bescheiden trendbreuk (maar geen sterke daling)zichtbaar. Het aantal deelnemingen in laagbelastende jurisdicties daaldevan 2.218 naar 2.070. De laagbelastende jurisdictie met de meestedochters van Nederlandse bedrijven is de Verenigde Arabische Emiraten(VAE), die is apart getoond.23 Bij alle laagbelastende jurisdicties is eenstabilisatie of daling zichtbaar vanaf 2020. Deze daling zou een beoogdgevolg van de aanvullende CFC-maatregel kunnen zijn, maar een causaalverband kan niet worden vastgesteld. De daling kan ook zijn veroorzaaktdoor de bredere internationale aanpak van belastingontwijking.23De VAE zijn per 2024 niet langer aangewezen als laagbelastende jurisdictie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3438 Inkomende dividendstromen uit laagbelastende jurisdictiesAls een in een laagbelastende jurisdictie gevestigd dochterbedrijf van eenNederlandse onderneming winst maakt, dan wordt die winst doorgaansop een later moment aan de Nederlandse moedermaatschappij uitgekeerdin de vorm van dividend. Dergelijke CFC-structuren zouden daarom totinkomende dividendstromen uit laagbelastende jurisdicties moetenleiden. Uit Tabel 1 van deze brief blijkt dat die inkomende dividendentussen 2018 en 2020 daalden van € 11,6 miljard naar € 9,6 miljard in 2019en € 4,7 miljard in 2020. Deze daling zou een logisch gevolg van deaanvullende CFC-maatregel kunnen zijn. In 2021 zijn de bedragen aandividenden uit laagbelastende jurisdicties juist weer eenmalig gestegennaar € 10,7 miljard. Deze volatiliteit kan het gevolg zijn van slechts enkelezeer grote bedrijven en laat zien dat uit deze cijfers geen al te sterkeconclusies kunnen worden getrokken.Zowel bij het aantal dochterondernemingen als bij de dividendstromen isdaarnaast niet met zekerheid een causaal verband met de CFC-maatregelvast te stellen, in het bijzonder omdat vanaf 2019 (zowel in Nederland alsinternationaal) ook andere maatregelen zijn getroffen tegen belastingont-wijking door multinationals. Daarom kan geen stellige uitspraak wordengedaan over de effectiviteit van de aanvullende CFC-maatregel.4. Hybridemismatchmaatregelen (ATAD2) 4.1 Effectmeting cv/bv-structuren Met ingang van 1 januari 2020 is de wetgeving in werking getreden die detweede EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD2)24 implementeert.Deze wetgeving heeft als doel om hybridemismatches tegen te gaan. Bijeen hybridemismatch wordt een financieel instrument, vaste inrichting ofeen bepaalde rechtsvorm voor fiscale doeleinden in het ene land andersbehandeld dan in het andere land. Door gebruik te maken van deverschillende behandeling kan een belastingplichtige belasting ontwijken24Richtlijn (EU) 2017/952 van de Raad van 29 mei 2017 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2016/1164(ATAD1) wat betreft hybride mismatches met derde landen (PbEU 2017, L 144/1).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3439 of uitstellen, omdat hij dan bijvoorbeeld in het ene land een kostenaftrekheeft vanwege een transactie, terwijl in het andere land er geen bijtellingin de winst plaatsvindt uit die transactie. ATAD2 neutraliseert de gevolgenvan een hybridemismatch door in een dergelijke situatie de aftrek teweigeren of de bate in de heffing te betrekken.Een belangrijke hybridemismatch die in Nederland werd toegepast, is dezogenoemde «cv/bv-structuur». Vanwege het hybride karakter vancv/bv-structuren, bleek het niet mogelijk om de aanwezigheid van destructuren – en de bedragen die ermee gemoeid zijn – direct te meten. Welzijn er vier indicaties aanwezig waaruit blijkt dat de wetgeving effectiefis:251.Er zijn geen rulings meer met betrekking tot cv/bv-structuren;2.Het aantal cv’s met Amerikaanse dollars is duidelijk dalende;3.Amerikaanse bedrijven rapporteren minder commerciële winst inNederland, terwijl hun wezenlijke economische activiteiten inNederland niet lijken te zijn afgebouwd;4.Daar waar nog wel hybridemismatches aanwezig zijn, wordt ook in deaangifte de winst aangepast.Hieruit kan worden geconcludeerd dat de maatregel belastinguitstel viacv/bv-structuren effectief tegengaat. Voor de volledige analyse verwijs iknaar de effectmeting in bijlage 2 van deze brief.4.2 Administratieve lasten documentatieverplichting (motie-Lodders c.s.) Bij motie van het lid Lodders c.s.26 is het kabinet verzocht om deadministratieve lasten als gevolg van de documentatieverplichting onderATAD2 voor het midden- en kleinbedrijf (mkb) te monitoren en zo snel alsmogelijk te bezien of aanvullende administratieve lastenverlichtingnoodzakelijk is. Daarnaast is door mijn ambtsvoorganger aan zowel deEerste Kamer als de Tweede Kamer toegezegd om op basis van praktijker-varingen te blijven kijken of er mogelijk nadere handvatten kunnenworden ontwikkeld ten aanzien van de documentatieverplichting.27Sinds de inwerkingtreding van de maatregelen uit ATAD2 per 1 januari2020 is door het mkb in de praktijk ervaring opgedaan met de toepassingvan de documentatieverplichting.28 Aan de hand van de opgedaneervaring zijn geen signalen opgekomen dat de administratieve lastenbezwaarlijk zijn voor het mkb. De extra administratieve lasten die volgenuit de documentatieverplichting zijn beperkt, omdat op grond vanartikel 52 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) reeds eenadministratieverplichting bestaat. De documentatieverplichting betreftdan ook met name een wettelijke verduidelijking van reeds geldend rechtom discussie te voorkomen over de vraag of de gegevens met betrekkingtot de maatregelen uit ATAD2 tot de administratie behoren.Daarnaast geldt dat de omvang van de groep belastingplichtigenwaarvoor de documentatieverplichting geldt, beperkt is. In totaal zijn er912.000 vennootschapsbelastingplichtigen in 2021 waarvan 860.000 tothet mkb behoren. Van het mkb opereert circa 17% oftewel 147.000 van het25Hierbij geldt de kanttekening met betrekking tot de cv/bv-structuur dat in de Verenigde Statenin 2018 ook de GILTI-wetgeving is ingevoerd. Dit maakte de cv/bv-structuur minder aantrek-kelijk. Het is niet mogelijk om in de resultaten deze twee effecten van GILTI en ATAD2 directvan elkaar te onderscheiden. Wel zijn de sterkste effecten zichtbaar vanaf 2020 (het jaar vaninvoering van ATAD2) en niet vanaf 2018 (het jaar van invoering van GILTI), wat suggereert datATAD2 de meeste impact heeft gehad.26Kamerstukken II 2019/20, 35 302, nr. 45.27Handelingen I 2019/20, nr. 12, item 12.28Kamerstukken II 2021/22, 35 925 IX, nr. 4.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34310 totale aantal belastingplichtigen internationaal. Nationaal opererendebelastingplichtigen, verreweg de grootste groep van circa 83% oftewel713.000 belastingplichtigen, hebben in beginsel geen extra administra-tieve lasten. Voor deze groep zal uit de bestaande administratie blijken dater geen sprake is van internationale betalingen of ontvangsten ingelieerde verhoudingen. Voor verreweg de meeste belastingplichtigen diewel behoren tot een internationale groep zijn de aanvullende administra-tieve lasten verwaarloosbaar, omdat de grensoverschrijdende vergoe-dingen of betalingen geen hybride element kennen. Dit geldt voor circa99,7% van het internationaal opererende mkb, oftewel 146.500. Voor deca. 500 gevallen waarin de grensoverschrijdende betalingen wel eenhybride element kennen, zal de documentatie beschikbaar zijn binnen degroep. Voor deze belastingplichtigen geldt dat het verkrijgen hiervanveelal een beperkte tijdsinspanning zal vergen van de belastingplichtige.De toename in administratieve lasten die uitgaat van de documentatiever-plichting onder ATAD2 is dus niet noemenswaardig geweest voor hetmkb. Een administratieve lastenverlichting is daarom niet noodzakelijk. Erbestaat op dit moment geen aanleiding om nadere wettelijke handvattente ontwikkelen.4.3 Samenloop hybridemismatchmaatregelen enearningsstrippingmaatregel Verder is toegezegd om te bezien of voor andere specifieke situatiesverduidelijking wenselijk is. Het gaat dan specifiek om de eventuelesamenloop tussen een bedrag aan dubbel in aanmerking genomeninkomen dat in aftrek komt en de toepassing van de generieke renteaftrek-beperking.29 Er zijn geen signalen bekend dat deze theoretisch denkbaresamenloop in de praktijk aanleiding geeft tot problemen. Gezien de in dememorie van antwoord bij het Belastingplan 2021 gegeven toelichting opdit punt zie ik geen aanleiding om in dit kader nadere wettelijke verduide-lijking te bieden.5. Beperking van de liquidatie- en stakingsverliesregeling De liquidatie- en stakingsverliesregeling maakt liquidatie- en stakingsver-liezen van (buitenlandse) deelnemingen en vaste inrichtingen op hetniveau van de belastingplichtige onder voorwaarden aftrekbaar in deNederlandse vennootschapsbelastinggrondslag. Vanaf 1 januari 2021 is dereikwijdte van de liquidatie- en stakingsverliesregeling versoberd.Daarmee wordt uitholling van de Nederlandse belastinggrondslagtegengegaan. De maatregel draagt zo bij aan een evenwichtige heffingvan multinationals. Voor toepassing van de liquidatieverliesregeling iszowel een temporele als territoriale en een materiële voorwaardeaangebracht, waarbij voor de laatste twee voorwaarden een franchisegeldt (zie hieronder). Door de temporele voorwaarde kunnen liquidatiever-liezen alleen in aanmerking worden genomen als de liquidatie plaatsvindtbinnen een termijn van drie jaar na het kalenderjaar waarin de onder-neming is gestaakt, tenzij de belastingplichtige aantoont dat de veref-fening niet is gericht op het ontgaan of uitstellen van de heffing vanvennootschapsbelasting. Deze driejaarstermijn geldt vanaf eind 2020. Ditbetekent dat ondernemingen die eerder dan 2020 gestopt waren, inbeginsel tot uiterlijk 2024 gebruik kunnen maken van de liquidatie- ofstakingsverliesregeling.29Kamerstukken I 2020/21, 35 572, nr. F.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34311 Door de ingevoerde franchise kan een liquidatieverlies van meer dan€ 5 miljoen alleen in aanmerking worden genomen wanneer aan zowel deterritoriale als de materiële voorwaarde wordt voldaan. De territorialeEU/EER of een staat waarmee de EU een specifieke associatieovereen-komst heeft gesloten. Door de materiële voorwaarde dient er sprake tezijn van een zogenoemd kwalificerend belang (namelijk dat een zodanigeinvloed op de besluiten van dat lichaam kan worden uitgeoefend dat deactiviteiten van dat lichaam kunnen worden bepaald). Voor toepassingvan de stakingsverliesregeling gelden territoriale en temporelevoorwaarden die op vergelijkbare wijze uitwerken als de territoriale entemporele voorwaarden in de liquidatieverliesregeling.In bijgaand overzicht is het gebruik van de liquidatie- en stakingsverliesre-geling weergegeven. Hierbij is onderscheid gemaakt naar het land waarde verliezen vandaan komen, en in hoeverre het bedrag boven of onderde € 5 miljoen was bij landen buiten de EU/EER. Met name deze laatstecategorie is door de aanpassing van de liquidatie- en stakingsverliesre-geling per 2021 in aftrek beperkt.Tabel 3: Gebruik liquidatie- en stakingsverliesregeling naar landengroep en bedrag(x mln)BelastingjaarNederlandBinnenEU/EURBuiten-EU/EUR enbedragonder 5 mln.BuitenEU/EER enbedragboven5 mln.Totaal20181.5711.4773032.2645.61520191.9411.5863381.5945.45920202.2461.3494903.6437.72820211.0131.0872974432.840 Uit de gegevens uit tabel 3 blijkt dat de versobering van de reikwijdte vande liquidatie- en stakingsverliesregeling tot een aanzienlijke daling van dein aftrek genomen liquidatie- en stakingsverliezen heeft geleid. Ook tonende cijfers anticiperend fiscaal gedreven gedrag, waarbij in 2020 extraverliezen in aftrek werden gebracht. Dankzij de ingevoerde driejaars-termijn is dergelijke planning in de toekomst niet meer mogelijk.Bij de verliezen in Nederland is dit gedaald van € 1,6 miljard in 2018 naar€ 1,0 miljard in 2021. Als anticiperend fiscaal gedreven gedrag zijnmoedermaatschappijen in Nederland oude bedrijven, waarvan deactiviteiten al gestopt zijn, daadwerkelijk gaan liquideren in 2020. Ditleidde tot een hoger bedrag in 2020, en een lager bedrag in 2021, toen deaanpassing van de liquidatie- en stakingsverliesregeling in werking wasgetreden. Dit anticipatie-effect in 2020 zal met name samenhangen met detemporele en/of de materiële voorwaarde, omdat de aftrekbaarheid vandergelijke verliezen niet beperkt wordt door de territoriale voorwaarde.Het bedrag aan verliezen in de EU/EER-landen is gedaald van € 1,4 miljardin 2018 naar € 1,1 miljard in 2021. Hier is vrijwel geen anticipatie-effectzichtbaar. Bij de bedragen onder de € 5 miljoen bij niet-EU/EER-landen iseen vrijwel verwaarloosbare daling te zien in 2021 ten opzichte van 2018,maar er is in 2020 wel een anticipatie-effect aanwezig.Het belangrijkste verschil is de behandeling van de verliezen buiten deEU/EER-landen die groter zijn dan 5 miljoen. Waar in 2018 en 2019 er nog€ 2,2 miljard respectievelijk € 2,6 miljard in aftrek werd gebracht, is datbedrag in 2021 gedaald tot € 0,4 miljard. Het is de verwachting dat ditbedrag na 2020 verder zal dalen, omdat steeds minder vaak gebruik zalkunnen worden gemaakt van het overgangsregime. Vanaf 2024 zal hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34312 bedrag naar verwachting vervolgens nihil zijn door de toepassing van detemporele voorwaarde.De ontwikkeling van de liquidatieverliezen is in lijn met de verwachting. Inde komende jaren zal de ontwikkeling blijvend gemonitord worden. Omdeze reden is het naar de mening van het kabinet niet noodzakelijk omdeze regeling vervroegd te evalueren. De regeling zal daarom meelopenin het reguliere evaluatieprogramma van fiscale regelingen.6. Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbe-ginsel Het zakelijkheidsbeginsel verplicht belastingplichtigen in Nederland omtransacties met gelieerde partijen voor Nederlandse fiscale doeleindentegen zakelijke prijzen te verantwoorden. Dit kan leiden tot neerwaartse(en opwaartse) correcties van de Nederlandse fiscale winst in combinatiemet een informele kapitaalstoring of een verkapte dividenduitkering.Andere landen gaan hier soms anders mee om. Dat heeft dan bijgrensoverschrijdende transacties tot gevolg dat het land van de partijwaarmee de transactie wordt aangegaan geen corresponderendecorrectie toepast. Er bestaat dan een mismatch (verrekenprijsverschil) bijde toepassing van het zakelijkheidsbeginsel. Dit kan leiden tot dubbelebelasting (als in Nederland de winst opwaarts wordt aangepast en in hetandere land niet neerwaarts wordt aangepast) of dubbele niet-belasting(als in Nederland de winst neerwaarts wordt aangepast en in het andereland niet opwaarts wordt aangepast).Sinds 1 juli 2019 is de rulingpraktijk van de Belastingdienst aangescherpt.Vooroverleg ter verkrijging van zekerheid vooraf is niet langer mogelijk bijeen neerwaartse correctie zonder een gelijke opwaartse correctie in hetandere land.Op 1 januari 2022 is de Wet tegengaan mismatches bij toepassingzakelijkheidsbeginsel in werking getreden voor boekjaren die aanvangenop of na 1 januari 2022.30 Deze wet is erop gericht om mismatches tevoorkomen die, in voornamelijk internationale situaties, ontstaan doortoepassing van het zakelijkheidsbeginsel en die leiden tot dubbeleniet-heffing. Deze wet beperkt de mogelijkheid voor belastingplichtigenom een neerwaartse aanpassing van de winst op grond van het zakelijk-heidsbeginsel in aanmerking te nemen. Een neerwaartse aanpassing magniet voor zover bij een ander gelieerd lichaam dat bij de transactiebetrokken is geen of een lagere corresponderende opwaartse aanpassingin de belastinggrondslag wordt betrokken. De maatregelen bewerkstel-ligen dat de winst in die gevallen ten minste eenmaal ergens wordt belast.Op het aangifteformulier wordt sinds 2016 aan belastingplichtigengevraagd of er sprake is van een neerwaartse aanpassing van de winst alsgevolg van een informele kapitaalstorting of verkapte dividenduitkeringen, zo ja, voor welk bedrag. Onderstaande figuur toont de resultaten toten met 2021.30Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel, Stb. 2021, nr. 654.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34313 In de figuren is te zien dat het aantal informele kapitaalstortingen vanaf2017 langzaam daalt, terwijl bij de verkapte dividenduitkeringen vanaf2020 de stijgende lijn is doorbroken. Tegelijkertijd is in het bedrag aaninformele kapitaalstortingen nog geen duidelijke daling waarneembaar.Bedragen zijn over het algemeen volatieler, omdat die sterk kunnenworden beïnvloed door een klein aantal zeer grote bedrijven.Vanaf 2022 mag een neerwaartse aanpassing alleen nog plaatsvinden alsdaar een opwaartse bijstelling elders tegenover staat. Als belastingplich-tigen vanaf 2022 inderdaad zijn gestopt met dergelijke informeelkapitaal-structuren en verkapte dividenduitkeringen, dan zou van 2021 op 2022 eeneenmalige daling van de cijfers zichtbaar moeten worden. De cijfers vanhet jaar 2022 zijn op dit moment echter nog niet voldoende volledig omdeze hypothese te kunnen toetsen. Ik zal in de volgende monitoringsbriefdie gegevens met uw Kamer delen, op basis waarvan mogelijk een eersteinschatting van de gevolgen van de maatregel kan worden gemaakt.7. Europese, internationale en nationale ontwikkelingen 7.1 Pijler 1 en 2 In het OESO/G20 Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting(IF) is de afgelopen jaren gewerkt aan een herziening van het interna-tionale belastingsysteem.31 De aanleiding hiervoor is gelegen in deuitdagingen die de globaliserende en digitaliserende economie met zichmeebrengt voor de belastingheffing van multinationals. De herziening vanhet internationale belastingsysteem bestaat uit Pijler 1 en Pijler 2. Pijler 2heeft inmiddels geleid tot de invoering van de Wet minimumbelasting31Het OESO/G20 Inclusive Framework on BEPS is in 2016 gevormd met het oog op implemen-tatie van de maatregelen uit het OESO/G20-project om grondslaguitholling en winstver-schuiving tegen te gaan (het BEPS-project) en verdere internationale samenwerking op hetgebied van belastingheffing. Binnen het Inclusive Framework werken lidstaten enniet-lidstaten van de OESO op gelijke voet samen. Het Inclusive Framework heeft op hetmoment van schrijven van deze brief 147 leden waarvan slechts enkele niet meedoen aan deherziening van het internationale belastingstelsel.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34314 2024, ter implementatie van de EU-richtlijn.32 De richtlijn voorziet niet ineen evaluatiebepaling. Het is de verwachting dat de OESO de implemen-tatie van de Pijler 2-regels zal monitoren. In dat kader wordt de informatie-uitwisseling tussen landen in de beschouwing betrokken. Wanneeraangiftegegevens hierover voorhanden zijn, zal het kabinet deze betrekkenin de monitoringsbrief.Pijler 1 is een herverdeling van heffingsrechten en is daarmee, net zominals het werk bij de VN, niet per se gericht op de bestrijding van belasting-ontwijking. Pijler 1 bestaat uit bedrag A en bedrag B.Bedrag A betreft een herverdeling van een deel van de winsten van degrootste en meest winstgevende multinationals. Landen waar bedrijvenveel afnemers of gebruikers hebben, krijgen op basis van bedrag A extraheffingsrechten toebedeeld. Andere landen zullen heffingsrechten moeteninleveren om te voorkomen dat de herverdeelde winsten dubbel wordenbelast. Voor de implementatie van Bedrag A wordt een multinationaalverdrag (MLC) opgesteld. Het is nog niet gelukt om in het IF een akkoordte bereiken over het MLC voor Bedrag A. De landen van de G20 hebbentijdens de top in Rio de Janeiro van 18-19 november jl. wederom hunvastbeslotenheid uitgesproken om tot een snelle implementatie van detwee Pijlers te komen, inclusief voortvarende onderhandelingen over hetfinale pakket van Pijler 1.33 Ik informeer de Tweede Kamer zo spoedigmogelijk bij nieuwe ontwikkelingen.Bedrag B is een beoogde vereenvoudiging van bestaande internationaleafspraken voor winsttoerekening aan marketing- en distributieactiviteiten.Voor Bedrag B is op 19 februari 2024 door de OESO een rapport gepubli-ceerd waarin richtlijnen en handreikingen worden gegeven voor detoepassing van Bedrag B. Toepassing van Bedrag B op basis van ditrapport is optioneel. Nederland zal Bedrag B niet algemeen geldendimplementeren. Wel heeft Nederland in het IF een politiek commitmentafgegeven om de toepassing van Bedrag B door bepaalde andere landenin specifieke situaties te accepteren. Nederland implementeert ditcommitment middels het «Bedrag B besluit 2025» dat per januari a.s.inwerking zal treden.7.2 Rol Verenigde Naties In 2023 is een initiatief gestart om de Verenigde Naties (VN) een grotererol te laten spelen bij het meer inclusief en effectief maken van discussiesover internationale belastingsamenwerking. In dat kader heeft een Ad HocCommittee (AHC) van de Algemene Vergadering van de VN in 2024 de«terms of reference» opgesteld voor een zogenoemde FrameworkConvention die de lidstaten van de VN bij voltooiing kunnen onderte-kenen. Die terms of reference laten nog veel vragen onbeantwoord maargeven al wel een idee van de onderwerpen die de Framework Conventionzou kunnen behandelen. Het belangrijkste onderwerp is gericht op eenherverdeling van de heffingsrechten over inkomen uit grensoverschrij-dende dienstverlening in een digitaliserende en globaliserende economie.Dit project is zodoende niet in eerste instantie gericht op de bestrijdingvan belastingontwijking, al wordt er wel gewezen op het belang vanbestrijding van zogenoemde «illicit financial flows» (illegale geldstromen).Andere onderwerpen die worden genoemd zijn de belasting van zeer32Richtlijn (EU) 2022/2523 van de Raad van 14 december 2022 tot waarborging van eenmondiaal minimumniveau van belastingheffing voor groepen van multinationale onderne-mingen en omvangrijke binnenlandse groepen in de Unie (PbEU 2022, L 328/1).33Zie paragraaf 21 van https://www.g20.org/pt-br/documentos/declaracao-de-lideres-do-g20-brasil/g20-rio-de-janeiro-leaders-declaration-final.pdf/@@download/file.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34315 vermogende personen en het oplossen van belastinggeschillen. De doorhet AHC ontwikkelde terms of reference zijn op 27 november jl. in deAlgemene Vergadering aan de orde gekomen. Er is een VN-resolutieaangenomen op basis waarvan een nieuw onderhandelingscomité wordtgevormd dat aan de hand van de terms of reference de FrameworkConvention gaat opstellen. De resolutie schrijft voor de FrameworkConvention in de komende drie jaar op te stellen door ieder jaar drievergaderingen van steeds 10 werkdagen te organiseren.Nederland steunt de doelstellingen achter het ontwikkelen van eenVN-raamwerkverdrag over internationale belastingsamenwerking en zetzich in voor een breed gedragen resultaat. Nederland staat echter nog nietachter de opzet van het raamwerkverdrag in de terms of reference. Dehuidige opzet is gericht op een onderwerp waaraan veel VN-lidstaten zichniet kunnen binden, namelijk de verdeling van heffingsrechten over dewinst van multinationals. Deze focus kan resulteren in een raamwerk-verdrag dat een groot aantal VN-lidstaten niet kan ondertekenen,waarmee de inspanningen de komende jaren tevergeefs zouden zijn. Omdeze bezwaren weg te nemen, heeft Nederland samen met de andereEU-lidstaten een aantal voorstellen gedaan. De essentie van dievoorstellen is dat de focus in het VN-raamwerkverdrag gericht moet zijnop afspraken die breed worden gedragen. Alleen op die manier kan eenbreed lidmaatschap een effectief VN-raamwerkverdrag overeenkomen entot een succes voor de praktijk maken.Deze voorstellen zijn vooralsnog niet overgenomen en daarom konNederland niet voor de resolutie stemmen. In het vervolgproces zietNederland nog veel ruimte voor een goede uitkomst en zal Nederland zichblijven inzetten om tot een breed gedragen VN-raamwerkverdrag tekomen. Om deze positieve instelling naast de zorgen tot uitdrukking telaten komen, hebben de EU-lidstaten besloten zich gezamenlijk vanstemming te onthouden.7.3 Richtlijnvoorstel Unshell Het kabinet juicht het EU-richtlijnvoorstel om misbruik van doorstroom-vennootschappen aan te pakken («Unshell») toe.34 De richtlijn bevatmaatregelen om informatie over doorstroomvennootschappen uit tewisselen tussen lidstaten en om bepaalde fiscale voordelen aandoorstroomvennootschappen te weigeren. Nederland zet zich bij derichtlijnonderhandelingen actief in, en neemt de aanbevelingen van deCommissie doorstroomvennootschappen35 daarin zo veel mogelijk mee.Met een internationale aanpak wordt het oneigenlijk gebruik vandoorstroomvennootschappen op een integrale en uniforme wijzeaangepakt. De discussies in de raadswerkgroepen zijn erop gericht omeen goede balans te vinden tussen het effectief aanpakken vandoorstroom en tegelijk de administratieve lasten voor de uitvoering waarmogelijk beperkt te houden. Hoewel er door de lidstaten en de EuropeseCommissie nagedacht wordt over een werkbaar compromis, is het beelddat het nog enige tijd zal duren om tot een akkoord te komen over hetUnshell-richtlijnvoorstel. De standpunten van lidstaten verschillen nog tenaanzien van het doel, de reikwijdte en de administratieve gevolgen van derichtlijn waarbij hier ook unanimiteit vereist is. Eerder is richting deTweede Kamer aangegeven dat een Europese afspraak het meestwenselijk is en dat een unilateraal vooroplopende aanpak niet wenselijk is.Mochten de richtlijnonderhandelingen uiteindelijk niet tot het gewenste34Richtlijn met het oog op het tegengaan van misbruik door doorstroomvennootschappen ophet gebied van belastingen en de aanpassing van Richtlijn 2011/16/EU (administratievesamenwerkingsrichtlijn).35Kamerstukken II 2021/22, 25 087, nr. 286, blg-1007733.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34316 resultaat leiden, dan kan het kabinet overwegen of nog unilateraleimplementatie van één of meer van de aanbevelingen van de Commissiedoorstroomvennootschappen geboden is. Op dit moment blijft het kabinetinzetten op een akkoord over het richtlijnvoorstel.7.4 Richtlijnvoorstel FASTER Op 14 mei 2024 heeft de Raad van de Europese Unie een voorlopigakkoord bereikt over de richtlijn van de Raad voor een snellere enveiligere vermindering van te veel ingehouden bronbelasting (FASTER).36De richtlijn moet op 31 december 2028 geïmplementeerd zijn en treedt op1 januari 2030 inwerking.FASTER heeft als doel teruggaafprocedures en procedures voor eenvrijstelling aan de bron in de dividendbelasting te harmoniseren, teversnellen en daarnaast om deze bestendiger te maken tegen misbruik.Deze procedures zijn van groot belang voor de kapitaalmarktunie enkunnen momenteel belemmerend werken nu deze omslachtig, duur enlangdurig zijn en beleggers dus hun rechten in de kapitaalmarktunie nietkunnen effectueren. Anderzijds zijn de huidige procedures in de EUfraudegevoelig.Ten opzichte van het originele voorstel zijn aanpassingen gedaan omervoor te zorgen dat meer beleggers toegang hebben tot de FASTERprocedures. Contractuele beleggingsfondsen hebben nu, waaronderNederlandse fondsen voor gemene rekening, toegang tot de procedureswanneer deze, of hun beleggers, recht hebben op vermindering vanbronbelasting. Dit is een belangrijke uitbreiding van het toepassingsbereikter versterking van de kapitaalmarktunie.De procedures worden optioneel voor lidstaten die zowel een kleinereaandelenbeurs hebben als een goedwerkend systeem om beleggers eenvrijstelling aan de bron te geven voor de overtollige bronbelasting. Ditbetekent dat alle beleggers die normaliter onder de FASTER procedureszouden vallen, gebruik moeten kunnen maken van de vrijstelling aan debron in de desbetreffende lidstaat en dat hierbij niet meer informatiegevraagd mag worden aan de belegger dan onder de FASTER procedures.Ten aanzien van het bestendiger maken tegen misbruik zijn meerdereaanpassingen gedaan. Er zijn ruimere mogelijkheden gegeven aanlidstaten om de FASTER procedures te mogen weigeren. FASTERprocedures mogen bijvoorbeeld geweigerd worden wanneer het aandeelvijf dagen voor de ex-dividenddatum verkregen is. Verder moet er meerinformatie over het dividend en de belegger door financiële instellingenaan de Belastingdienst worden gerapporteerd. Bovendien is nu verduide-lijkt dat de FASTER procedures niet leiden tot een vermindering van dehandhavingsmogelijkheden voor belastingdiensten.7.5 Richtlijnvoorstel Verrekenprijzen Op 12 september 2023 is het richtlijnvoorstel Verrekenprijzen gepubli-ceerd. Het voorstel heeft als doel om de regels rondom de toepassing vanhet arm’s-Lengthbeginsel uit de OESO-guidelines binnen de EuropeseUnie te harmoniseren. De Tweede Kamer heeft de kabinetsappreciatie vandit richtlijnvoorstel door middel van het BNC-fiche ontvangen.37Gedurende de nog lopende onderhandelingen heeft Nederland, conformhet BNC-fiche, uitgedragen de algemene doelstellingen achter het36Zie Kamerstukken II 2023/24, 21 501-07, nr. 2042.37Kamerstukken II, 2023/24, 22 112, nr. 3820.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34317 richtlijnvoorstel, zoals het bieden van meer zekerheid aan multinationaleondernemingen, te steunen. Daartoe is ingezet op het opnemen van hetarm’s-lengthbeginsel in Europese wetgeving en tegelijkertijd gepleit voorhet voorkomen van een separate Europese standaard ten aanzien van deinterpretatie van de OESO-richtlijnen inzake verrekenprijzen. Gedurendede onderhandelingen hebben verschillende lidstaten aangegeven geenvoorstander te zijn van een Europese richtlijn op het terrein van verreken-prijzen. Op dit moment wordt daarom onderzocht of er andere,niet-wetgevende, mogelijkheden zijn om in Europees verband betersamen te werken aan praktijkverbeteringen op het terrein van verreken-prijzen. Nederland steunt deze ontwikkelingen omdat betere samen-werking kan bijdragen aan meer zekerheid voor belastingplichtigen.7.6 Richtlijnvoorstel BEFIT Op 12 september 2023 is het richtlijnvoorstel Business in Europe:Framework for Income Taxation (BEFIT) gepresenteerd. Het voorstel bevateen gemeenschappelijke grondslag voor de winstbelasting en eenwinsttoerekeningsmechanisme. De Tweede Kamer heeft de appreciatievan het kabinet door middel van het BNC-fiche ontvangen.38 Bij debehandeling van het voorstel in de Tweede Kamer is de motie Tony vanDijck aangenomen,39 die de regering verzoekt niet in te stemmen metBEFIT en dat ook onomwonden kenbaar te maken aan de EuropeseCommissie in Brussel. Dit is op hoogambtelijk niveau besproken met deEuropese Commissie. In de Raad is momenteel weinig steun voor hetBEFIT-voorstel. Het ligt daarom niet in de lijn der verwachting dat er opkorte termijn overeenstemming wordt bereikt.7.7 Internationale informatie-uitwisseling Een ander speerpunt van het Nederlandse fiscale beleid is de uitwisselingvan informatie in grensoverschrijdende situaties. Het doel daarvan iseveneens het tegengaan van belastingontduiking en -ontwijking. Deuitgewisselde informatie stelt landen beter in staat om te komen tot deheffing van hetgeen ingevolge hun belastingwetgeving is verschuldigd.Voor de belastingheffing relevante informatie kan automatisch, spontaanof op verzoek worden uitgewisseld. De juridische instrumenten daarbijzijn het Verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand in belasting-zaken (het WABB-verdrag), bilaterale belastingverdragen en de adminis-tratieve bijstandsrichtlijn – Directive on Administrative Cooperation (DAC).In dat kader wordt in toenemende mate ingezet op automatischeinlichtingenuitwisseling. Reden daarvoor is dat informatie dan in de regelsneller kan worden uitgewisseld, hetgeen bijdraagt aan de effectiviteit vanhet voorkomen van belastingontwijking of -ontduiking en, waar gepast,het kunnen bestraffen van belastingontduiking. Automatische inlichtin-genuitwisseling manifesteert zich vooral in opeenvolgende wijzigingenvan de DAC, welke wijzigingen in de Wet op de internationale bijstands-verlening bij de heffing van belastingen (WIB) worden geïmplementeerd.Zo wisselen belastingautoriteiten automatisch met elkaar uit overfinanciële rekeninggegevens (DAC2)40, rulings (DAC3) en landenrapportenvan multinationals (country-by-country reporting, DAC4). Dat geldt ookvoor gegevens en inlichtingen over potentieel agressieve grensoverschrij-dende fiscale planningsconstructies (DAC6) en gegevens en inlichtingenover verkopers die inkomsten vergaren via digitale platformen (DAC7). Demeest recente wijziging van de DAC – de zevende wijziging (DAC8) – is de38BNC-fiche COM(2023)53239Kamerstukken II, 2023/24, 21 501-07, nr. 198140DAC2 komt overeen met de door de OESO in 2014 vastgestelde Common Reporting Standard(CRS).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34318 op 13 november 2023 in werking getreden wijziging waarmee aanbiedersvan cryptoactivadiensten worden verplicht bepaalde informatie over hungebruikers te verstrekken aan de belastingautoriteiten van de lidstaatwaarin zij zijn geregistreerd. Daarnaast actualiseert DAC8 onder meer watfinanciële instellingen sinds de implementatie van DAC2 moetenverstrekken, waardoor bijvoorbeeld ook elektronisch geld en door centralebanken uitgegeven digitale valuta onder de DAC zullen vallen. Ook breidtDAC8 de reikwijdte ten aanzien van rulings uit door ook bepaalde rulingsmet (vermogende) natuurlijke personen onder de DAC te brengen.Lidstaten moeten DAC8 per 1 januari 2026 in hun nationale wetgevinghebben geïmplementeerd. Daarom wordt momenteel aan een implemen-tatiewetsvoorstel gewerkt.Om de praktijk rondom het uitwisselen van gegevens te verbeteren heeftde Europese Commissie in juli 2022 een Expert Group opgericht, waarinalle lidstaten zijn vertegenwoordigd.41 De Expert Group kijkt naarmogelijkheden voor verbetering en «best practices» op het gebied van deeffectiviteit van de implementatie en werking van verschillende interna-tionale fiscale gegevensuitwisselingen. De Expert Group heeft deuitvoering van Richtlijn 2011/16/EU (DAC1), Richtlijn 2014/107/EU (DAC2),Richtlijn 2015/2376/EU (DAC3) en Richtlijn 2016/811/EU (DAC4) onder-zocht. Het VISDAC Expert team van de Expert Group heeft de Nederlandsebelastingdienst in november 2023 bezocht. Het onderzoek voor Nederlandis afgerond, maar een definitief rapport met resultaten en bevindingenvan het VISDAC Expert team ten aanzien van Nederland is er momenteelnog niet. Zodra het definitieve rapport beschikbaar is kan een kopiedaarvan desgewenst vertrouwelijk ter inzage worden gelegd. In de EU isnog niet duidelijk of alle lidstaten akkoord gaan met de openbaarmakingvan het geconsolideerde rapport van het VISDAC Expert team, dat in 2025verwacht wordt.42Een ander belangrijk implementatiewetsvoorstel is inmiddels tot wetverheven. Op 7 december 2023 is namelijk de Implementatiewet Richtlijnopenbaarmaking winstbelasting in werking getreden. Op grond van dezewet zijn multinationale ondernemingen verplicht om een afzonderlijkverslag over hun winstbelasting op te stellen en openbaar te maken. Ditstaat ook wel bekend als openbare «Country-by-country reporting». Dezeverplichting geldt voor boekjaren die aanvangen op of na 22 juni 2024.Landenrapporten (country-by-country reporting)De OESO werkt aan verschillende indicatoren van belastingontwijking,onder meer door de (geanonimiseerde) gegevens uit landenrapporten inhet kader van country-by-country reporting te verzamelen. Zoals ook deOESO zelf aangeeft, is een landenrapport vooral nuttig om bij eenmultinational (substantiële) risico’s op het gebied van verrekenprijzen enbelastingontwijking te beoordelen. Het is niet per definitie zo dat eenoptelsom van de landenrapporten resultaten geeft waaruit een maatstafvan belastingontwijking volgt. In deze gegevens zitten vaak dubbeltel-lingen van winsten die elders zijn belast. Dit kan tot een overschatting vande winsten van wel 75% leiden. Daarnaast wordt bij het berekenen van heteffectieve tarief vaak ook geen rekening gehouden met verliezen die ineerdere jaren zijn gemaakt. Dit leidt tot een lagere belasting in latere jaren.Als hier niet op de juiste manier voor gecorrigeerd wordt, kunnen dezegegevens de suggestie wekken dat winsten van multinationals tegen eenlaag tarief worden belast. In de afgelopen jaren zou het effectieveNederlandse tarief voor 2020 en 2021 zonder correcties respectievelijk41De volledige naam van de Expert Group is Expert Group «VISDAC» (FISC-2022-ET-VISDAC).42Kamerstukken II 2023/24, 25 087, nr. 327, p. 25.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34319 12,7%, 13,5% zijn. Na correcties zouden deze percentages respectievelijk18,0% en 21,3% zijn. Dit verklaart deels waarom sommige onderzoekenconcludeerden dat Nederland voor een groot deel van deel van interna-tionale belastingontwijking verantwoordelijk zou zijn.In dat kader is het goed om op te merken dat in het meest recente rapportvan Tax Justice Network Nederland verantwoordelijk is voor slechts 1,8%van de totale wereldwijde belastingontwijking. In eerdere jaren werd datpercentage aanmerkelijk hoger ingeschat. In de laatste versie43 zijn er 17landen die verantwoordelijk zijn voor een groter deel van de wereldwijdebelastingontwijking dan Nederland. Nederland staat daarmee achterlanden zoals Canada (8,1%), Denemarken (3,3%) en Brazilië (2,5%). Hetrapport geeft nu, in tegenstelling tot eerdere versies van het rapport, aandat Nederland per saldo meer verliest aan belastingontwijking dan dat hetwint.7.8 Nationale ontwikkelingen De internationale en nationale maatregelen van de afgelopen jarenhebben het belastingstelsel aanzienlijk robuuster gemaakt tegen demogelijkheden om belastingen te ontwijken. Het kabinet wil belastingont-wijking blijven aanpakken. Daarbij waakt het kabinet ervoor dat dergelijkemaatregelen negatieve effecten hebben op reële bedrijvigheid. De focusvan het kabinet ligt daarom vooral op internationaal en Europeesgecoördineerde maatregelen. Zulke maatregelen zijn namelijk het meesteffectief tegen internationale belastingontwijking. Bij unilaterale maatre-gelen bestaat het risico dat belastingontwijking zich alleen maar verplaatstnaar andere landen. Bovendien is het voor de concurrentiepositie van hetNederlandse bedrijfsleven van belang dat in Nederland gevestigdebedrijven niet worden benadeeld. Daarom hanteert het kabinet alsuitgangspunt om in de aanpak van internationale belastingontwijking aante sluiten bij internationale of Europese afspraken, en af te zien vaneenzijdige nationale koppen op nieuw beleid. Het kabinet zal ook nietovergaan tot unilaterale maatregelen waar internationale of Europeseinitiatieven niet, of nog niet, tot maatregelen hebben geleid.Dat neemt niet weg dat het kabinet zich in blijft zetten om ook metnationale maatregelen belastingconstructies aan te pakken. Zo bevat hetBelastingplan 2025 concrete maatregelen om belastingconstructies aan tepakken in het domein van de btw en overdrachtsbelasting. Het kabinet zalbij de komende Voorjaarsnota opnieuw een lijst met belastingconstructiesopnemen, waar mogelijk met opties om deze met beleid te adresseren.Bovendien heeft dit kabinet zich gecommitteerd aan een taakstellendeopdracht van 250 miljoen euro structureel voor de aanpak van opmerke-lijke belastingconstructies en de afbouw van fiscale regelingen.Het kabinet zet eveneens de aanpak van dividendstripping voort. Metingang van 1 januari 2024 is reeds een aantal maatregelen ter versterkingvan de aanpak van dividendstripping in werking getreden. Deze maatre-gelen waren onderdeel van de Overige Fiscale Maatregelen 2024. In dememorie van toelichting bij deze maatregelen is door het vorige kabineteen onderzoek aangekondigd naar aanvullende maatregelen tegendividendstripping. Ook dit kabinet onderschrijft dat verdere versterkingvan de aanpak van dividendstripping wenselijk is. Daarom wordt hetonderzoek, dat is gestart door het voorgaande kabinet, voortgezet. Naarverwachting zal over het onderzoek in het voorjaar van 2025 aan deTweede Kamer worden gerapporteerd.43https://taxjustice.net/reports/the-state-of-tax-justice-2024/ (November 2024).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34320 8. Afronding De afgelopen jaren zijn veel maatregelen genomen om deze belastingont-wijking door multinationals aan te pakken. Uit deze brief blijkt dat enkelebelangrijke hiervan deze belastingontwijking effectief tegengaan.Ook in rapporten van externe partijen is deze positieve ontwikkelingzichtbaar. In het meest recente rapport van Tax Justice Network is debijdrage van Nederland aan de totale wereldwijde belastingontwijkingaanmerkelijk lager ingeschat dan in vorige jaren. Nederland zou volgensdit rapport nu per saldo meer verliezen aan belastingontwijking dan dathet wint. Dit onderstreept dat Nederland geen aantrekkelijk land is voorbelastingontwijkende structuren.Nog niet van alle maatregelen kunnen de effecten volledig in beeldworden gebracht, zoals van de bronbelasting op dividenden naarlaagbelastende landen en van de Wet tegengaan mismatches bijtoepassing zakelijkheidsbeginsel op informeelkapitaalstructuren. Hetkabinet zal de effecten van de aanpak van belastingontwijking daaromjaarlijks blijven monitoren.De Staatssecretaris van Financiën,T. van OostenbruggenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 34321