24886f26-0e40-4d47-8b9b-6a868744c730

Voorstel van wet van het lid Bushoff tot wijziging van de Mededingingswet in verband met de uitbreiding van het concentratietoezicht (Wet inroepbevoegdheid ACM) (36774) Antwoord 1e termijn + rest

Minister Herbert: Dank, voorzitter. Laat ik ook beginnen met het bedanken van meneer Bushoff, want het opstellen van zo'n initiatiefwetsvoorstel is geen makkelijke klus, vooral niet als het zo'n specifiek onderwerp, mededingingsrecht, betreft. Ik vermoed dat meneer Bushoff op onderdelen meer ervan afweet dan ik. Overigens zal de Kamer merken dat wij zeer in lijn liggen met elkaar. Mijn ambtenaren en ik hebben de heer Bushoff meerdere keren gesproken. Dat was een heel constructieve manier om samen op te trekken, om dat ook inhoudelijk te doen. De ambtenaren van mijn departement hebben gesproken met meneer Bushoff, maar ook met een brede groep aan stakeholders. Ook die stakeholders wil ik bedanken voor hun duidelijke en constructieve inbreng. Daaraan hebben we gemerkt dat we al die gesprekken hebben kunnen doen met eenzelfde doel voor ogen, namelijk zorgen dat die markten goed werken, zowel voor consumenten als voor ondernemers. Het kabinet staat positief tegenover dit voorstel. Dat heb ik in mijn brief aan de Kamer van voor de zomer ook uitgebreid toegelicht. Ook in het coalitieakkoord staat het voornemen opgenomen om de ACM een inroepbevoegdheid toe te kennen. Daar zijn gisteren grappende opmerkingen over gemaakt, over hoe fijn dit de samenwerking tussen coalitie en oppositie illustreerde. Het is wel een feit inderdaad dat het daarmee een snel ingevoerde wet zou kunnen zijn vanuit de coalitie. Ik ben dus heel blij met het initiatiefwetsvoorstel. Er zijn twee zaken waar ik voor wil waken. Eigenlijk zijn die al uitgebreid aan bod gekomen. Ik hecht eraan om die nog een keer te herhalen. Die zaken gaan over regeldruk en over rechtsonzekerheid. Het kabinet vindt het belangrijk om die verder te beperken, want ondernemers moeten ruimte krijgen om te groeien en regels die onnodig veel vragen aan bedrijven en ze rechtsonzekerheid geven, dragen daar niet aan bij. Dus dat moeten we proberen te voorkomen. Vanuit die optiek heeft het kabinet een aantal voorstellen gedaan om het voorstel verder te versterken. Dat is ook al uitgebreid toegelicht. Ik heb daarbij ook geprobeerd om rekening te houden met eerdere geluiden uit uw Kamer. Ik zal ingaan op de vragen die gesteld zijn, geordend langs een aantal blokken: regeldruk, rechtszekerheid, capaciteit bij de ACM en nog wat overige. Daarna zal ik dan ook de amendementen appreciëren. Dat doe ik natuurlijk in mijn adviseursrol. Ten eerste die regeldruk. Dan gaat het over de aanpassing van omzetdrempels. Ik hoop daarmee ook de vragen van de heer Kisteman te beantwoorden over hoe ik aankijk tegen regeldruk in generieke zin en de vraag van de heer Schoonis of de drempels eigenlijk wel afdoende zijn om kralenrijgers te pakken. Ik wil dat effectief toezicht ertoe leidt dat de ACM zich richt op zaken die mogelijk tot problemen leiden en dat, zo heeft de ACM ook aangegeven, kan zij nu onvoldoende. Ik hecht er daarbij wel aan om dan goed te kijken naar die asymmetrische drempels, naar omzetdrempels daarin. Daarna wil ik ook nog wat zeggen over de generieke drempel. Allereerst over die asymmetrische drempel. Het kabinet omarmt heel erg de toevoeging van een asymmetrische drempel, juist ook om te voorkomen dat, als het niet asymmetrisch zou zijn, allerlei kleine partijen die fuseren of samengaan in potentie onder het toezicht van de ACM zouden vallen. Die keuze van de hoogte van de drempel blijft natuurlijk ook het zoeken van een balans. Voor mij is dat dus iedere keer de zoektocht: hoe balanceer je effectief toezicht met onzekerheid en regeldruk aan de ander kant? Dat betekent dat het niet mijn inzet is om alle zaken altijd en overal te willen laten onderzoeken door de ACM, maar om dat te doen boven een bepaalde omzetdrempel. In de asymmetrische drempel denk ik dan dat 50 miljoen een mooie balans is hiertussen. Hoe kom dan op die 50 miljoen? Nou, eigenlijk zoals meneer Bushoff ook al mooi heeft toegelicht: vanuit de wetenschap dat de nu geldende drempel in de wet, zonder de asymmetrie te bezien, op 30 miljoen staat en dat die al meer dan 25 jaar in de wet staat. Als je dan indexeert, komt je ongeveer op die 50 miljoen uit. Ik vind het dan ook relevant om te noemen dat de ACM daarvan heeft gezegd dat zij denken dat bij deze drempel, dus die 50 miljoen, de problematische fusies en overnames beoordeeld kunnen worden door ze. Dan naar de reguliere omzetdrempel, waar de heer Bushoff zich inderdaad niet allereerst op heeft gericht. Ook die reguliere meldingsdrempels voor verplichte melding bij de ACM zou ik graag willen aanpassen, verhogen, ook omdat daar in de afgelopen jaren nooit een indexatie op heeft plaatsgevonden. Mijn voorstel daarbij is om de generieke drempel te verhogen naar 75 miljoen, ook weer in de zoektocht om een balans te vinden tussen vermindering van regeldruk enerzijds en effectief toezicht anderzijds. Vanzelfsprekend is het waar dat hoe hoger je die drempel zet, hoe groter het effect is op de vermindering van regeldruk. Tegelijkertijd vroeg meneer Schoonis hoe de ACM kijkt naar de verhoging naar 75 miljoen. Kunnen ze dan hun werk nog wel goed doen, vroeg hij. Bij de ACM zeggen ze: wij staan daar neutraal in; het is een politieke keuze. Ze hebben wel gezegd dat als zij terugkijken op de zaken die zij de afgelopen jaren hebben bekeken, zij dan zien dat eigenlijk alle zaken die problematisch zijn gebleken, boven die 75 miljoen zitten. Aan de hand daarvan denk ik dat er een goed voorstel ligt door dit naar 75 miljoen op te trekken. Daarmee geef ik ook antwoord op de vraag die meneer Claassen hierover heeft gesteld. Tot slot wil ik opmerken dat de omzetdrempel voor de inroepbevoegdheid met dit voorstel in de Mededingingswet zelf wordt opgenomen. Het kabinet vindt het wenselijk als daarbij wordt opgenomen dat deze drempel in de toekomst met een algemene maatregel van bestuur kan worden verhoogd. Daar is net ook uitgebreid toelichting op gegeven. Ik kan daar meteen ook bij zeggen: ja, die zou potentieel ook verlaagd kunnen worden. Daarmee kunnen we sneller en eenvoudiger meebewegen met allerlei zaken, zoals de economie of een inflatiecorrectie. Die mogelijkheid bestaat overigens al in de Mededingingswet voor reguliere meldingsdrempels. Ik wil daar dus ook graag bij aansluiten als het gaat om die asymmetrische drempel. Dan nu het onderwerp rechtszekerheid. Eigenlijk gaat het er meer om hoe we rechtsonzekerheid voorkomen. Dat is voor mij ook een heel belangrijk thema. Meneer Bushoff heeft al aangegeven dat hij het belangrijk vindt dat de ACM in een leidraad duidelijkheid biedt over hoe de ACM die inroepbevoegdheid gaat inzetten. Het kabinet steunt dit van harte. Je kunt de onzekerheid voor ondernemers in een fusieproces aan de voorkant niet volledig wegnemen, maar er kan wel duidelijkheid worden geboden over de toepassing van de bevoegdheid. Daarom is het ook belangrijk dat zo'n document, zo'n leidraad, voldoende helderheid biedt. Meneer Claassen vroeg ik of bereid ben om de leidraad aan de Kamer toe te sturen voordat het besluit tot inwerkingtreding wordt genomen. Dat zeg ik hierbij graag toe. Als het gaat over de inhoud van zo'n document, dan zou het kabinet graag de volgende drie punten terugzien. Eén: concrete voorbeelden van casussen van killer acquisitions en kralen rijgen. Daarmee bouw je een soort van een gedeeld begrip. Twee: de punten waarop de ACM let bij de inhoudelijke beoordeling van welke concentratie zij gaat inroepen. Drie: welke informatie ondernemingen moeten aanleveren in de verschillende fases van het inroepproces. Al die zaken zijn erop gericht om te weten waar je aan toe bent. Het kabinet roept de ACM daarnaast op om ook in besluiten waarbij geen nader onderzoek nodig is nadat een zaak is ingeroepen, te motiveren waarom de ACM de concentratie goedkeurt, in ieder geval in de eerste vijf jaar. Daarmee bouwt de ACM namelijk een gedegen beschikkingenpraktijk op. Met ieder nieuw besluit wordt het steeds duidelijker in wat voor soort gevallen de ACM een fusie of overname zal inroepen. Natuurlijk vergt dat tijd en capaciteit bij de ACM, maar dit betaalt zich terug met meer duidelijkheid en rechtszekerheid voor bedrijven in de toekomst. Ook wil ik trouwens bedrijven zelf wijzen op iets wat meneer Bushoff ook al noemde, namelijk dat zij hun voornemen tot een fusie of overname kunnen voorleggen aan de ACM. Dan kan de ACM er guidance over geven of dit een fusie of overname is die ze in zouden willen roepen. Dat is een makkelijke manier om als bedrijf te weten waar je aan toe bent, en voorkomt onzekerheid.

Minister Herbert: Ik ben het zeer eens met mevrouw Nanninga dat natuurlijk allereerst een helder kader in de wet beschreven moet zijn. Ik ben ervan overtuigd dat dat nu ook zo is, in de nu bestaande Mededingingswet. Meneer Bushoff heeft ook een paar keer toegelicht dat deze toevoeging aan de wet — dat is het eigenlijk — voortbouwt op iets dat in de basis in de wet helder beschreven is en waarmee de ACM ook al jarenlang goed uit de voeten kan. Deze toevoeging zie ik dus ook echt als een handreiking om elk gevoel van onzekerheid weg te nemen bij partijen die zich nu in beeld voelen komen. Dit geldt als een handreiking.

Minister Herbert: Ik neem die wetgevende taak zeer serieus en ik ben ervan overtuigd dat de nu bestaande wet heel duidelijk definieert waar juist een gevaar bestaat voor goede marktwerking en het tegengaan van marktconcentratie. Meneer Bushoff heeft ook proberen uit te leggen dat het niet de bedoeling is om allerlei bedrijven bang te maken. Het is de bedoeling om bescherming te bieden tegen iets waarvan we allemaal niet willen dat het gebeurt, namelijk het verpesten van de markt. Daar zijn echt goede omschrijvingen voor, daar kan de ACM goed mee uit de voeten. Alles wat we daar extra aan kunnen doen, door het geven van informatie in de vorm van zo'n leidraad, door te zorgen dat men kan bellen met de ACM, is echt allemaal extra.

Minister Herbert: Ik moet bekennen dat ik denk dat de heer Bushoff de lead heeft in het hier verder vervolg aan geven, maar wij kunnen hier volgens mij samen naar kijken.

Minister Herbert: Dan vroeg meneer Claassen hoe ik het oordeel van de Raad van State weeg dat de reikwijdte onevenredig breed is als wordt gekozen voor een generieke bevoegdheid. Laat ik helder zijn, ik hecht eraan dat het een generiek instrument is, omdat dat het toekomstbestendig maakt. We weten namelijk nog niet in welke sectoren problematische fusies en overnames in de toekomst gaan plaatsvinden. We kennen nu voorbeelden — die zijn vaak genoemd — in de zorg, de dierenartsenzorg, de kinderopvang en de techsector, maar het speelt net zo goed in andere sectoren. Daarom acht ik het niet onevenredig om de inroepbevoegdheid generiek in de wet op te nemen. Ik hecht daarbij wel aan die balans tussen rechtszekerheid en effectiviteit. Daarom vind ik de toevoeging van die leidraad, de guidance, van de ACM en de beschikkingspraktijk heel goede toevoegingen die zorgen voor de juiste balans. Bovendien heb ik het volste vertrouwen dat de ACM met de ervaring en expertise die zij al heeft opgebouwd, op een gedegen en betrouwbare manier kan afwegen welke fusies en overnames zij in de toekomst gaat inroepen, en het daarmee niet, nogmaals, een gevaar is voor allerlei bedrijven. Dan zou ik iets willen zeggen over de capaciteit die dit vraagt van de ACM. De ACM heeft zelf gezegd dat zij verwacht dat haar toezichtkosten per saldo nauwelijks veranderen en dat zij deze nieuwe toevoeging budgetneutraal kan verhapstukken, op voorwaarde — dat heeft ze daarbij wel gezegd — dat de meldingsdrempels omhooggaan. Dat onderstreept het punt dat ik eerder heb gemaakt over de verhoging van de drempels. Zonder die verhoging komt er geen capaciteit vrij voor de inzet van de inroepbevoegdheid. Wat ik zou willen voorkomen, en ik vermoed dat u dat ook wilt, is dat dit voorstel ertoe zou leiden dat de effectiviteit van het ACM-toezicht op andere mededingingsterreinen afneemt, bijvoorbeeld het toezicht op kartels en het misbruik van economische machtsposities. De heer Van der Lee vroeg of de invoeringstoets al één jaar na invoering kan plaatsvinden. Dat vind ik een goed idee, want als blijkt dat de inroepbevoegdheid ten koste gaat van andere toezichtstaken, waar ik het net eigenlijk al over had, dan kan zo'n invoeringstoets ervoor zorgen dat er kan worden bijgestuurd. Het kabinet kan zich daarnaast ook vinden in de toegevoegde evaluatie, bijvoorbeeld na drie of na vijf jaar, waarin dan wordt gekeken naar de praktische uitwerking. Bijvoorbeeld de hoogte van de drempels kan dan weer bezien worden en hoe een en ander zich verhoudt tot het toezicht op andere mededingingsterreinen. Mevrouw Bühler vroeg of ik ook kan toezeggen om bij de invoeringstoets te kijken of de leidraad en de informele zienswijze voor ondernemers voldoende duidelijkheid bieden en wat de gevolgen zijn voor de uitvoering door de ACM. Zeker, dat zeg ik graag toe. Dat zullen we meenemen bij die invoeringstoets. Dan heb ik nog een paar restvragen, voordat ik naar de amendementen ga. Meneer Kisteman vroeg of ik geen signalen heb ontvangen van bijvoorbeeld VNO-NCW dat deze wet een rem zet op investeringen. Het is zo geweest dat er vanuit mijn departement op meerdere momenten in het proces ambtelijk gesproken is met ondernemers, ook met VNO-NCW. Deze ondernemers hebben in eerste instantie hun zorgen geuit over de gevolgen voor investeringen en investeringsbereidheid. Tegelijkertijd hebben we ook met elkaar geconstateerd dat natuurlijk lang niet alle fusies en overnames problematisch zijn. Sterker nog, de meeste zijn dat helemaal niet. Dat geldt ook als het gaat om grote bedrijven die kleine bedrijven overnemen. De toets in de Mededingingswet is leidend en wijzigt ook niet. In die bijeenkomsten met ondernemers is ook gekeken hoe verdere zorgen over onzekerheid voor bedrijven weggenomen zouden kunnen worden. Daar kwam ook dat idee uit van die duidelijke leidraad voor de ACM, de mogelijkheid om de ACM vooraf om guidance te vragen en het verhogen van die drempels. De heer Kisteman vroeg vervolgens ook hoe ik weeg wat de economische gevolgen zijn als de ACM de inroepbevoegdheid krijgt. Dan zou mijn basisstelling zijn dat goed functionerende markten juist heel goed zijn voor de economie en dat dit wetsvoorstel bijdraagt aan het verbeteren van de concurrentie binnen Nederland. Daarmee heeft het een positief effect op de economie. De ACM zal ook alleen fusies en overnames onderzoeken die in potentie een negatief effect op de economie hebben, zoals dat nu ook al de bedoeling is in de mededingingswetgeving. Meneer Prickaertz had nog een aantal vragen over de toetsing door de ACM. Zijn eerste vraag ging over de basis waarop de ACM kan besluiten of er sprake is van onwenselijke concentratie, dus hoe secuur ze daarin kunnen zijn. Het is zo dat de ACM bij het kijken naar marktmacht allereerst een afbakening doet van relevante markten, de markten waar dit aan de orde zou kunnen zijn. Dat is dus stap een. Nadat ze dat gedaan hebben, gaan zij onderzoeken of er onwenselijke marktmacht gaat ontstaan op deze markt. Dat is stap twee. Dat doen zij door zich te baseren op richtlijnen en bekendmakingen van de Europese Commissie. Ze kunnen dan specifieke marktkenmerken meenemen in die analyse, want dan is een markt voor kinderopvang echt iets anders dan een techmarkt, zoals we allemaal kunnen begrijpen. Dit wordt ook zichtbaar in de besluiten, die de ACM gemotiveerd moet nemen. Meneer Prickaertz vroeg ook hoe we gaan voorkomen dat we met één generieke norm alle sectoren over één kam scheren. Of er dus wel maatwerk is voor losse sectoren, vroeg hij. Hier zou ik willen bekrachtigen dat de ACM zelf de keuze maakt wanneer zij die bevoegdheid wil inzetten en dat dat altijd maatwerk is. Zij benutten daarvoor al die expertise die zij hebben en de informatie die hun ter beschikking staat. Als er dus geen probleem is in een sector of in een markt, ligt het niet voor de hand dat de ACM ingrijpt bij fusies of overnames. Ondanks dat er dus een generieke norm is, worden niet alle sectoren over één kam geschoren. Het is altijd maatwerk, niet per sector, maar zelfs per geval. Ten slotte was er een vraag van meneer Prickaertz over een meldpunt. Hij vroeg of dat de ACM zou kunnen helpen om meer inzicht te krijgen in mogelijke toekomstige marktconcentraties. Dat kan inderdaad helpen, zo'n meldpunt. Het is niet nodig om daar iets nieuws voor in te richten, want het bestaat al. De ACM ontvangt ook daadwerkelijk meldingen vanuit allerlei hoeken in de samenleving over marktproblemen en soms ook over fusies of overnames. Iedereen kan daar een melding doen of een klacht indienen. Marktpartijen kunnen ook informeel met de ACM bespreken of hun fusie mogelijk tot problemen zou kunnen leiden. Daar heb ik eerder al wat over gezegd. Tot slot. De ACM ontvangt veel signalen tijdens hun onderzoeken en door zelf de media in de gaten te houden. Zij hebben hierin dus ook een actief scannende rol. Voorzitter. Ik rond hiermee de toelichting op de kabinetsvisie en de beantwoording van enkele vragen af. Het kabinet is positief over dit voorstel. Wat ons betreft is het een waardevolle aanvulling op ons toezicht en zorgt het ervoor dat de randvoorwaarden voor beter werkende markten worden versterkt. Mijn suggesties zijn punten om het instrument dus scherper te richten en beter uitvoerbaar te maken, niet om het fundamenteel te veranderen. Ik dank daarmee meneer Bushoff nogmaals. Ik kijk uit naar het debat. Zal ik de amendementen meteen meenemen? Ja? Dan tik ik die snel af. Het amendement op stuk nr. 12 van mevrouw Bühler geef ik oordeel Kamer. Het amendement op stuk nr. 13 geef ik oordeel Kamer. U zult van mij begrijpen dat ik positief sta tegenover de beide amendementen, omdat ik net heb toegelicht waar mijn motivatie vandaan komt. Het amendement op stuk nr. 14 van meneer Claassen is een amendement waarbij meneer Bushoff al mooi heeft toegelicht dat er eigenlijk allerlei elementen in zitten die wat mij betreft net een andere appreciatie verdienen. Daardoor zou ik het geheel echter ontraden, juist omdat het als een geheel gepresenteerd is. Als ik daar toch ook wat verfijnder naar zou kijken, zou ik dezelfde afdronk hebben als meneer Bushoff. Ik heb namelijk geen bezwaar tegen het formaliseren van de invoeringstoets in het wetsvoorstel en ook niet tegen het vervroegen van de evaluatietermijn van vijf naar drie jaar. Ik wil dit amendement echter sterk ontraden, juist vanwege de toevoeging dat een inroepbevoegdheid alleen mag worden ingezet voor zover er sprake is van een fusie binnen een bij AMvB aangewezen sector. Dat zou nou net dit hele wetsvoorstel minder effectief maken. Meneer Bushoff heeft daar sterkere bewoordingen bij gebruikt, die ik eigenlijk ook onderschrijf. Dan het laatste amendement: dat op stuk nr. 15 van de heer Prickaertz. Ik vond het heel interessant hoe daarin eigenlijk, in de toenadering die meneer Bushoff deed, naar een preciezere vorm bewogen werd die ik vervolgens oordeel Kamer zou kunnen geven. In de vorm zoals het amendement nu voorligt zou ik het in mijn adviseursrol en in mijn formele appreciatie ontraden. Met de voorgestelde aanpassingen, eigenlijk precies zoals ze net zijn voorgesteld en waar ik meneer Prickaertz volgens mij bij zag knikken, zou ik oordeel Kamer geven. Daarmee ben ik door mijn beantwoording heen.

Minister Herbert: Dit klinkt mij bekend in de oren. Nu kijk ik even snel of ik daarover in mijn aantekeningen iets heb gemist. Ik kan dit zo even niet vinden.

Minister Herbert: Mag ik daar straks even op terugkomen? Oké. Dank, voorzitter.

Minister Herbert: Ik vind het bijna jammer, voorzitter, dat ik hier nu nog het woord moet nemen na deze prachtige afsluitende woorden van meneer Bushoff, waar ik me alleen maar bij kan aansluiten. Ik heb nog één vraag openstaan, van mevrouw Bühler. Ja, ik kan aan mevrouw Bühler toezeggen om de effectiviteit regeldruk, rechtszekerheid én het investeringsklimaat in de evaluatie van de wet mee te nemen. Dan zijn er twee moties die ik inderdaad vanuit mijn rol als minister en daarmee verantwoordelijke voor de uitvoering van de wet wil appreciëren. De motie-Van der Lee op stuk nr. 16 geef ik graag oordeel Kamer. In mijn toelichting heb ik net volgens mij al verteld hoezeer ik de gedachte steun. Hetzelfde geldt voor de motie-Bühler c.s. op stuk nr. 17, die ik ook graag oordeel Kamer geef. Die motie gaat over het openbaar consulteren van de leidraad. Ik heb er alle vertrouwen in dat daar iets goeds uitkomt. Mijn aanname is dat de moties-Kisteman, op stuk nr. 18 en stuk nr. 19, gelet op de toelichting van meneer Bushoff niet door mij geapprecieerd worden, omdat deze gaan over het initiatiefwetsvoorstel.