Arno Rutte

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202624 557KansspelenNr. 277 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE ENVEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 5 december 2025Met deze brief informeer ik uw Kamer over de actieve openbaarmakingvan documenten inzake de totstandkoming van de Wet kansspelen opafstand (Wet koa) en lagere regelgeving en documenten op het gebiedvan reclame. Deze actieve openbaarmaking is toegezegd in de beant-woording van de Kamervragen van de leden Bikker (ChristenUnie) en VanNispen (SP) op 11 juli 2023 over het bericht «Keer op keer werd deMinister gewaarschuwd, en nu heeft Nederland 450.000 nieuwegokkers».1De stukken zijn inmiddels gepubliceerd op de site van de rijksoverheid.2De openbaar gemaakte documenten bieden inzicht in de totstandkomingvan de Wet koa en lagere regelgeving op het gebied van reclame. Tevensgeven zij inzicht in het contact dat heeft plaatsgevonden met partijen uitde kansspelsector.In deze brief ga ik eerst in op het proces van actieve openbaarmaking.Vervolgens geef ik een overzicht van de bevindingen uit de openbaargemaakte documenten en geef ik een reactie hierop. Ik ga daarbij in lijnmet de gestelde Kamervragen eerst in op de informatie die het ministerieheeft ontvangen met betrekking tot een eventuele toename van het aantal(jonge) gokkers door regulering van de online markt. Vervolgens ga ik inop de bevindingen aangaande het contact met de kansspelsector bij detotstandkoming van beleid. Tot slot ga ik specifiek in op het Besluitongerichte reclame kansspelen op afstand (Besluit orka).1Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 3599.2https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2025/12/05/documenten-bij-kamerbrief-inzake-gedane-toezegging-openbaarmaking-stukken-wet-kansspelen-op-afstand kst-24557-277ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 557, nr. 2771 ProcesBinnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid is een uitgebreidegeautomatiseerde zoekslag uitgevoerd, waarbij meer dan 100.000documenten gescreend zijn. Die zoekslag besloeg documenten uit hetdigitale informatiesysteem en het archief van het ministerie, mailboxen enchatgesprekken van betrokken ambtenaren binnen het ministerie. Daarbijzijn ook gearchiveerde e-mailboxen van voormalige medewerkers enchatberichten van een voormalig bewindspersoon betrokken. Van die100.000 documenten, zijn circa 22.000 documenten verder handmatigbeoordeeld op relevantie. De relevante documenten zijn geselecteerd aande hand van een combinatie van brede zoektermen en termijnen dieopgesteld zijn op basis van de Kamervragen. De circa 1.900 documentendie als relevant naar voren kwamen, zijn beoordeeld op grond van de Wetopen overheid (Woo) en er is zienswijze gevraagd aan derden.De actieve openbaarmaking van documenten is conform de Woo en heefttot doel transparantie te bieden inzake de totstandkoming van Wet koa enlagere regelgeving op het gebied van reclame. Om zo veel mogelijktransparantie te bieden, is gekozen voor een brede reikwijdte. Er is eengrondige zoektocht uitgevoerd die verder reikt dan vragen uit eerdereWoo-verzoeken met betrekking tot dezelfde onderwerpen. Hierdoor is hetmogelijk dat nieuwe documenten openbaar gemaakt zijn die niet eerder inhet kader van voorgaande verzoeken zijn verstrekt en daarmee aanvul-lende of bredere context bieden. Daarnaast heb ik er bij deze openbaar-making voor gekozen om, naast reguliere documenten, bij uitzonderingook chatgesprekken en (verwijderde, maar niet vernietigde) mails actiefopenbaar te maken.BevindingenIn het hiernavolgende ga ik in op de bevindingen uit de openbaargemaakte documenten.Ontvangen informatieDe openbaar gemaakte documenten laten zien dat het Ministerie vanmeerdere organisaties inbreng ontvangen heeft met betrekking tot demogelijke gevolgen van de Wet koa.Zo is uit de documenten op te maken dat een aantal vragen hierovervanuit journalisten is ontvangen, die uiteindelijk hebben geleid totpublicaties in de media. Ook hebben verschillende belanghebbendenzorgen geuit, waaronder brancheorganisaties, verslavings- en ervarings-deskundigen en gezondheidsorganisaties. Een deel van die inbreng stamtvan voor de opening van de online kansspelmarkt in oktober 2021. Zoheeft de Kansspelautoriteit in 2019 gewaarschuwd voor een groei van demarkt als de reclames niet zouden worden beteugeld en wees zij op hetrisico dat de reclames kwetsbare groepen zoals minderjarigen enjongvolwassenen raken. Die inbreng is in het kader van een eerderWoo-verzoek reeds openbaar gemaakt. Ook heeft een brancheorganisatiein september 2021 in een brief aangegeven bezorgd te zijn over deverwachte ontwikkelingen van het totale volume aan gokreclame.3Het merendeel van de inbreng waarin zorgen geuit worden over degevolgen van de Wet koa, stamt van na oktober 2021, toen de eersteeffecten van de opening zichtbaar werden. Zo werden in een gesprek metervaringsdeskundigen in april 2022 zorgen geuit over de rol die reclame3Dit betreft een brief van 16 september 2021 van brancheorganisatie NOGA aan de Ministervoor Rechtsbescherming.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 557, nr. 2772 en sponsoring spelen in de normalisering van gokken.4 De inbreng zietdeels op het risico van normalisering van gokken en het gebrek aancommunicatie over de gevaren van gokken. In de inbreng wordt degezondheidsschade die door online kansspelen kan optreden benadrukt.Ook ziet een deel van de inbreng op de hoeveelheid reclame vankansspelaanbieders die men verwachtte bij de openstelling van de markt,waardoor meer mensen dan voorheen in aanraking zouden komen metonline gokken, wat de risico’s op gokschade zou doen toenemen.Contact kansspelsectorUit de openbaar gemaakte documenten blijkt dat er bij de totstandkomingvan de Wet koa en lagere regelgeving veelvuldig contact is geweest metorganisaties en personen uit de kansspelsector. Zo is er contact geweestmet de sector omtrent de consultatie van het Besluit kansspelen opafstand en hebben reguliere ambtelijke overleggen plaatsgevonden overandere lopende beleidstrajecten. Ook zijn partijen in de kansspelsectorgeconsulteerd over het verbod op de inzet van rolmodellen en is ercontact geweest over de reclamecode voor online kansspelen. Daarnaastis in de openbaar gemaakte documenten te zien dat diverse aanbiedersactief reageren op (beleids)ontwikkelingen via de mail en via appwisse-lingen met medewerkers van het departement. Er heeft ook contactplaatsgevonden tussen de toenmalige bewindspersoon en verschillendepartijen uit de sector, zowel tijdens formele overleggen als via een-op-eencommunicatie.Totstandkoming reclamebeleidDe openbaar gemaakte documenten geven inzicht in het proces omtrentde totstandkoming van het reclamebeleid voor kansspelen, waaronder deuitvoering van de moties van de leden Van Nispen c.s. en Van Dijk c.s. enhet Besluit orka.5 Uit de stukken blijkt dat er veelvuldig overleg is gevoerdmet uiteenlopende stakeholders, zoals kansspelaanbieders, brancheorga-nisaties en verslavings- en ervaringsdeskundigen. Voorts blijkt datverscheidene partijen aanvullend schriftelijke input en zienswijzen hebbengeleverd op vraagstukken rond het verbod. Daarbij is een aantal aspectenin het bijzonder belicht: de definitie van gerichte en ongerichte reclame,de reikwijdte van het verbod op ongerichte reclame, de reclamecode voorkansspelen op afstand, een verbod op sponsoring en de mogelijkeintroductie van online venstertijden voor reclame.BeleidsreactieHieronder geef ik een reactie op de bevindingen omtrent de ontvangeninformatie, het contact met de kansspelsector en de totstandkoming vanhet reclamebeleid, waaronder het Besluit orka.Ontvangen informatieUit de documenten blijkt dat het Ministerie van verscheidene partijeninbreng heeft ontvangen waarin zorgen geuit worden dat de Wet koamogelijk een toename van het aantal gokkers en in het bijzonder vanjonge gokkers tot gevolg heeft. De inhoudelijke punten die in de inbrengnaar voren komen, zijn betrokken bij de wetsbehandeling. Zo is bij debehandeling van de Wet koa in de Eerste en Tweede Kamer gesprokenover de mogelijke risico’s van een toename van het aantal (jonge) spelers.4Dit betreft een verslag van een werkbezoek van de Minister voor Rechtsbescherming aanorganisatie AGOG op 11 april 2022.5Kamerstuk 24 557, nr. 186; Kamerstuk 33 996, N.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 557, nr. 2773 Deze risico’s zijn meegewogen bij de totstandkoming van de Wet koa doorhet ministerie en in het parlementaire proces. Op basis van de stukkenvalt niet per individueel geval te achterhalen of de inbreng de politieke topvan het ministerie heeft bereikt. Bij de totstandkoming van de Wet koa zijnde betreffende documenten met de inbreng van verschillende partijen nietindividueel met de Kamer gedeeld.In de actieve openbaarmaking wordt de ontvangen informatie weerge-geven zonder de context waarin deze indertijd is besproken en gewogen.Destijds zijn de zorgen die naar voren kwamen in de inbreng beoordeeldin samenhang met overige beschikbare informatie en inzichten. Dezeinformatie en inzichten zijn gedeeld en meegewogen in commissiede-batten, plenaire vergaderingen en brieven en stukken aan de Kamers. Degemaakte afwegingen en het daaruit volgende beleid indertijd warengestoeld op de visie op kansspelen uit 2011, die de eigen verantwoorde-lijkheid van de speler en de markt tot uitgangspunt nam. Een belangrijkeoverweging in de totstandkoming van de Wet koa was dat het legaleaanbod attractief genoeg moet zijn om de beoogde kanalisatiegraad naarlegaal aanbod van 80% te bereiken. Inmiddels is, mede uit de evaluatievan de Wet koa, gebleken dat het beleid onvoldoende bijdroeg aan eenverantwoord en controleerbaar spelaanbod om de beleidsdoelstellingenvan consumentenbescherming en verslavingspreventie daarmee op korteof lange termijn te realiseren.6 Op basis van de evaluatie van de Wet koaen andere ten behoeve van evaluatie en monitoring opgestelde rappor-tages over de online kansspelmarkt is het nieuwe kansspelbeleidgevormd, waarin de bescherming van burgers tegen kansspelgerelateerdeschade centraal staat.In de Kamerbrief van 14 februari j.l. heeft de toenmalige StaatssecretarisRechtsbescherming dit uiteengezet in een nieuwe visie op kansspelen diede bescherming van mensen tegen de risico’s van de kansspelenvooropstelt in het beleid.7 In lijn daarmee zet ik me in om fundamentelewijzigingen van de regels voor kansspelen op afstand te bewerkstelligen.Die wijzigingen zien onder meer op de aandachtspunten die in de inbrengnaar voren kwamen. Ik werk momenteel de aangekondigde maatregelenuit die in samenhang de bescherming van mensen tegen kansspelgerela-teerde schade bij kansspelen op afstand beter moeten waarborgen.Contact sectorUit de openbaar gemaakte documenten blijkt veelvuldig contact in deperiode van de totstandkoming van de Wet koa met partijen en personenuit de kansspelsector. De inbreng van de kansspelsector is tot op zekerehoogte noodzakelijk om uitvoeringsconsequenties van (wijzigingen van)wet- en regelgeving inzichtelijk te krijgen, zowel voorafgaand aan als nainwerkingtreding van wijzigingen. Per 10 oktober 2024 geldt een nieuwewerkwijze voor omgang met de kansspelsector voor bewindspersonen enambtenaren van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.8 Die werkwijzedoet recht aan het belang van terughoudendheid en transparantie incontacten tussen beleidsmakers en aanbieders van risicovolle productenzoals kansspelen, die hun eigen belang vertegenwoordigen. Uitgangspuntvan de werkwijze is het beperken van contact tot wat strikt noodzakelijk isvoor de kwaliteit van beleid, wet- en regelgeving en de uitvoeringdaarvan, en transparantie over de omgang met de sector door eenjaarlijkse actieve openbaarmaking. Op 26 maart j.l. is de correspondentie6Kamerstuk 24 557, nrs. 239 en 2407Kamerstuk 24 557, nr. 2458Kamerstuk 24 557, nr. 243Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 557, nr. 2774 met actoren uit de kansspelsector over de periode 10 oktober 2024 tot enmet 31 december 2024 reeds gepubliceerd.9ReclamebeleidMet betrekking tot het reclamebeleid en specifiek de totstandkoming vanhet Besluit orka blijkt uit de openbaar gemaakte stukken dat er opverschillende aspecten voorstellen zijn gedaan en input is geleverd doorstakeholders uit de kansspelsector. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerdover aspecten van het reclamebeleid met verschillende partijen uit desector. Dit betreffen aanbieders van kansspelen, maar ook verslavings- enervaringsdeskundigen en andere relevante partijen.De input van aanbieders is samen met de input van andere belangheb-benden meegenomen en in samenhang met andere beschikbareinformatie en de toen geldende context afgewogen. Over de uitkomstenvan de afwegingen met betrekking tot het reclamebeleid bent u geïnfor-meerd middels brieven aan de Kamer. Zoals hierboven vermeld, goldindertijd een andere visie op kansspelen die uitging van kanalisatie viaattractief aanbod. Met het destijds gekozen reclamebeleid is gepoogd eengoede balans te vinden tussen enerzijds de bescherming van kwetsbaremaatschappelijke groepen en het voorkomen van onmatige deelname enanderzijds het tegengaan van illegaal aanbod en de deelname daaraan.Ter uitvoering van de motie van het lid Van Dijk c.s. zijn twee onderzoekenuitgevoerd naar onder andere de effectiviteit van (internationale)reclameverboden en -beperkingen en het effect ervan op het aantalspelers, het aantal verslaafden en kanalisatie.10 Daarnaast werdoverwogen dat onderzoek enkel een tamelijk zwak verband uitwees tussenreclame en problematisch speelgedrag, en dat het verband vooral bestaatbij risicogroepen en bestaande spelers.11 Er werd daarom indertijdgekozen voor reclamebeperkende maatregelen gericht op kwetsbaregroepen, in plaats van een totaalverbod op ongerichte reclame voorkansspelen op afstand of een beperking in de hoeveelheid reclame.Inmiddels is onder andere uit de evaluatie van de Wet koa en de systeem-analyse van TNO gebleken dat het verder beperken van kansspelreclamenodig is om burgers te beschermen tegen kansspelgerelateerde schade.12Mijn ambtsvoorgangers hebben daar al stappen in gezet, onder anderemet het verbod op de inzet van rolmodellen en het Besluit orka. Voortswerk ik aan een «nee, tenzij»-stelsel voor reclame voor kansspelen opafstand.Tot slotOp basis van de nieuwe koers van het kansspelbeleid werk ik concretemaatregelen uit om de bescherming van mensen tegen gokschade bijkansspelen op afstand significant te verbeteren en om illegaal aanbod endeelname daaraan tegen te gaan. In lijn met de geldende werkwijze vooromgang met de kansspelsector beperk ik daarbij de contacten met dekansspelsector tot het noodzakelijke voor de kwaliteit van beleid, wet- en9Documentenset van gepubliceerde correspondentie met actoren uit de kansspelsector20241010-20241231 | Publicatie | Rijksoverheid.nl10Kamerstuk 33 996, N; Kamerstuk 33 996, R.11Kamerstuk 33 996, R.12TNO (2025). De dynamiek van online kansspelen: bijsturen in een zelf versterkend systeem;Kamerstuk 24 557, nrs. 239 en 240.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 557, nr. 2775 regelgeving en de uitvoering daarvan. Conform voornoemde werkwijzezal ik alle beleidsinhoudelijke correspondentie en verslagen vanoverleggen met de kansspelsector jaarlijks actief openbaar maken.De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,A.C.L. RutteTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 557, nr. 2776