Kabinetsreactie op het RLI-advies 'Deelnemen zonder dogma's'

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202628 165Deelnemingenbeleid RijksoverheidNr. 477 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN, VAN ECONOMISCHEZAKEN EN KLIMAAT, VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAATEN VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 8 juni 2026Het kabinet dankt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli)voor zijn advies over de rol van deelnemingen in het domein van defysieke leefomgeving. De analyse en aanbevelingen bieden waardevolleaanknopingspunten voor verbeteringen in de samenwerking tussenoverheid en deelnemingen, alsmede voor het afwegingskader voor hetaangaan en afstoten van deelnemingen. In het eerste deel van deze briefreageren we op het Rli-advies. In het tweede deel komen we terug op detoezegging aan de Eerste Kamer over hoe de integrale besluitvormingsamenhangt met de governance van een staatsdeelneming.11. Advies Raad voor de leefomgeving en infrastructuur a. Samenvatting van het advies In het advies «Deelnemen zonder dogma’s» adviseert de Rli over de rolvan overheidsdeelnemingen bij het adresseren van grote opgaven in hetfysieke domein. De Nederlandse overheid als geheel – Rijk, provincies,gemeenten en waterschappen – is aandeelhouder in circa 550 bedrijven.Ongeveer 70% van deze bedrijven is actief op het gebied van infra-structuur, energie, milieu, regionale ontwikkeling en economischeveiligheid.Het Rli-advies bepleit een minder terughoudende en meer pragmatischeinzet van overheidsdeelnemingen als instrument voor publieke opgaves.De Rli stelt dat deze bedrijven een cruciale rol kunnen spelen bij hetoplossen van urgente maatschappelijk vraagstukken, maar dat in depraktijk de potentie van overheidsdeelnemingen onvoldoende wordtbenut. Volgens de Rli zou dit komen door onder meer door een te smalleinterpretatie van de begrippen publieke belangen en marktfalen, een te1Toezeggingsnummer: T03941 kst-28165-477ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 165, nr. 4771 grote nadruk op financiële risico’s en een voorkeur voor andere instru-menten zoals subsidies. De Raad roept daarom op tot een «frissebenadering»: deelnemingen zouden gelijkwaardig moeten wordenbeschouwd naast andere financiële instrumenten. De Rli doet hierbij zesaanbevelingen om de samenwerking, het afwegingskader voor hetaangaan en afstoten van een deelneming en de kennispositie van deoverheid te verbeteren.De meeste deelnemingen waar de Rli naar verwijst zijn in handen vanprovincies, gemeentes en waterschappen. De Rijksoverheid is zelfaandeelhouder in 41 ondernemingen. De kabinetsreactie op het adviesziet alleen toe op het deelnemingenbeleid van de Rijksoverheid, endaarmee de deelnemingen waar de Rijksoverheid zelf aandeelhouder is.b. Reactie op de aanbevelingen 1. Formuleer samen met deelnemingen de te behartigen publiekebelangenDe Rli onderstreept het belang van een heldere en breed geformuleerdevastlegging van publieke belangen, waarbij de overheid (in haaraandeelhouders- én beleidsverantwoordelijke rol) samen met deelne-mingen niet alleen het publieke belang definieert, maar ook de gewensteuitkomsten formuleert. Het kabinet acht het wenselijk dat de publiekebelangen die de deelneming moet borgen actueel zijn. Actualisatie vanpublieke belangen is dan ook een essentieel onderdeel bij zowel destrategievorming van de deelnemingen als bij de periodieke evaluatie vanhet aandeelhouderschap van deelnemingen. De mate waarin publiekebelangen geborgd zijn, is ook een belangrijk onderdeel bij de periodiekeevaluatie van het aandeelhouderschap van deelnemingen.De verantwoordelijkheid tot het vaststellen van publieke belangen ligtprimair bij de overheid. De belangen dienen vanuit een breed welvaarts-perspectief en met oog voor maatschappelijke impact beschreven teworden. Wij erkennen hierbij het belang van een actieve uitwisseling metdeelnemingen rondom publieke belangen. Hierbij kan de kennis van dedeelneming worden benut voor de vaststelling en actualisatie van depublieke belangen, alsmede de bijdrage van de deelneming aan hetborgen van de publieke belangen. In de praktijk gebeurt dit in veelgevallen. We gaan de actieve uitwisseling tussen de deelneming en hetRijk omtrent de publieke belangen ook formeel in beleid vastleggen.Er zijn over het algemeen drie momenten waarop publieke belangenge(her)definieerd kunnen worden:•bij het aangaan van een deelneming;•bij de vaststelling van de strategie van een deelneming;•bij de evaluatie van het aandeelhouderschap in een deelneming2.Het beleid ten aanzien van het aandeelhouderschap is vastgelegd in deNota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 20223. Dit beleid is uitgewerkt inhandboeken; deze handboeken geven een meer concrete invulling vansturingsmogelijkheden. Zo geven ze richting hoe en onder welkeomstandigheden de overheid als aandeelhouder deze sturingsmogelijk-heden kan inzetten. Deze handboeken zijn vrij toegankelijk en wordenregelmatig geactualiseerd naar aanleiding van ontwikkelingen of2Het uitgangspunt is dat eens per zeven jaar het aandeelhouderschap van elke deelnemingwordt geëvalueerd, of eerder wanneer actualiteit daar aanleiding voor geeft.3Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 165, nr. 4772 ervaringen uit de praktijk.4 Bij de periodieke rapportage ter evaluatie vanhet deelnemingenbeleid die voor 2027 gepland staat en bij de eerstvol-gende actualisatie van het handboek aangaan deelnemingen, hethandboek strategie en het handboek evalueren zal ter vastlegging wordenopgenomen dat wanneer er sprake is van herijking van de publiekebelangen, vanuit het Rijk vroegtijdige actieve uitwisseling plaatsvindt metde betreffende deelneming over de vaststelling van de publieke belangen,het vaststellen van de gewenste uitkomsten en de haalbaarheid rekeninghoudend met de kaders van de zeggenschapsrechten en de daarbijhorende sturingsmogelijkheden.2. Formaliseer het driehoeksoverleg voor betere samenwerkingDe Raad stelt voor om het zogenoemde driehoeksoverleg (tussen dedeelneming, de aandeelhouder en de beleidsafdeling) te formaliseren enuit te breiden naar alle deelnemingen. Dit vergroot volgens het advies desamenhang tussen financiële, maatschappelijke en beleidsmatigebelangen, en verlaagt de kans op inefficiëntie of tegenstrijdige instructies.Het kabinet onderschrijft het belang van gestructureerde afstemmingtussen beleid, aandeelhouder en deelneming. In de praktijk vindt er in veelgevallen een driehoeksoverleg plaats. Het kabinet ziet het driehoeks-overleg dan ook als een waardevol instrument om beleidsontwikkeling ende inzet van deelnemingen (via de governance) goed op elkaar aan telaten sluiten. Partijen hebben binnen de kaders van de Nota Deelnemin-genbeleid 2022 momenteel zelf de vrijheid om gezamenlijk een driehoeks-overleg op te starten.Wij zullen bij de periodieke rapportage ter evaluatie van het deelnemin-genbeleid inventariseren hoe een structureel driehoeksoverleg effectiefkan bijdragen aan betere sturing en afstemming en hoe dit in beleidgeformaliseerd kan worden. Aan de hand hiervan zal met de beleidsdepar-tementen naar eventuele vervolgstappen en verdere opvolging wordengekeken.3. Vergroot binnen de overheid de kennis over publiek aandeelhouder-schapHet advies signaleert een tekort aan capaciteit en specialistische kennis bijoverheden om invulling te geven aan de samenwerkingsrelatie met hundeelnemingen. Hierbij signaleert de Rli dat bij beherende afdelingenkennis nodig is van de publieke belangen en dat bij de beleidsverantwoor-delijke afdeling een kennisbehoefte is over het beleidsinstrument zelf. DeRli adviseert voor de Rijksoverheid specifiek het opzetten van eenverplicht opleidingscurriculum voor betrokken ambtenaren rondomoverheidsdeelnemingen en het stimuleren van samenwerking tussenmedeoverheden.De kennis rondom deelnemingen wordt bij de Rijksoverheid centraalgeborgd via het Ministerie van Financiën. Kennis met betrekking tot depublieke belangen wordt geborgd bij het betreffende beleidsdepartement.Structureel overleg en contact tussen het Ministerie van Financiën en hetbeleidsdepartement borgt dat kennis uitgewisseld wordt. Indien hetverantwoordelijke beleidsministerie de rol van aandeelhouder namens destaat vervult, is er sprake van een «beleidsdeelneming». Het Ministerievan Financiën staat in actief contact met de ministeries die verantwoor-delijk zijn voor beleidsdeelnemingen ten behoeve van kennisdeling- enontwikkeling. Waar benodigd kan dit contact geïntensifieerd worden.4Handboeken staatsdeelnemingen | Rapport | Rijksoverheid.nlTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 165, nr. 4773 Daarnaast heeft het Ministerie van Financiën zoals eerder genoemd metde Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 gewerkt aan handboekenten behoeve van uitvoering van het deelnemingenbeleid. Dit beleid ispubliek toegankelijk, zodat medeoverheden ook gebruik kunnen makenvan deze kennis. Het kabinet ziet voor de Rijksoverheid een rol bij verdere(specialistische) kennisdeling, ook richting decentrale overheden. Zo is hetMinisterie van Financiën betrokken bij het initiatief dat voortkomt uit hetproefschrift «Het belang van staatsdeelnemingen» van Hans Smits voorhet opzetten van een opleiding in publiek aandeelhouderschap.4. Benut de volle breedte van het begrip «marktfalen»De Rli signaleert dat het deelnemingenbeleid in Nederland een te beperkteinterpretatie van marktfalen hanteert, waarbij vooral monopolies en dusmarktmacht als aanleiding dienen voor overheidsinterventie. De Raadbetoogt dat ook voor markten in transitie, marktfalen als coördinatiepro-blemen, externe effecten en informatie-asymmetrie relevant zijn, zeker bijduurzaamheidstransities en strategische autonomie. Het kabinet deelt deanalyse dat ook voor dit type markten er vormen van marktfalen kunnenontstaan die mogelijk overheidsinterventie rechtvaardigen. Dit speeltonder meer bij de inzet van instrumenten gericht op innovatie, (regionaal)verdienvermogen en weerbaarheid. Het bestaande beleidskader en deonderliggende grondhouding bieden ruimte en flexibiliteit om nieuweuitdagingen en omstandigheden in het kader te passen.Of overheidsinterventie via het instrument deelnemingen passend is,wordt beoordeeld aan de hand van het afwegingskader aangaan van eendeelneming, uit de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022. Hetafwegingskader toetst of het ingrijpen in een markt via een deelnemingdoeltreffend en doelmatig is voor het borgen van de betreffende publiekebelangen. Het bestaande afwegingskader en de onderliggende grond-houding kennen geen beperking ten aanzien van het begrip marktfalen enbieden ruimte om de vormen van marktfalen waar sprake is van transitie-vraagstukken of strategische afhankelijkheden aan te pakken.Na de publicatie van het advies van de Rli is het Handboek aangaandeelnemingen5 als uitwerking van de Nota Deelnemingenbeleid Rijks-overheid 2022 gepubliceerd. In het handboek aangaan deelnemingenwordt het afwegingskader verder uitgewerkt. Hierin geeft het kabinet ookeen verdere toelichting en handvatten rondom het begrip marktfalen enhierbij zijn de aanbevelingen vanuit het Rli-advies verwerkt. Het handboekaangaan deelnemingen gaat in op de verschillende vormen van klassiekmarktfalen, zoals marktmacht en externe effecten, maar ook opdynamische barrières. Onder dynamische barrières worden onder meerinvesteringsbarrières, institutionele barrières, coördinatieproblemen engedragsbarrières verstaan. Daarnaast worden ook bedrijfsspecifiekerisico’s, zoals ondernemingen met grote strategische waarde, meege-nomen. Aan de hand van de (sub)vragen uit het handboek kan vervolgensper beleidsvraagstuk beoordeeld worden of het aangaan van eendeelneming in de gegeven omstandigheden gerechtvaardigd en geschiktis als beleidsinstrument.5. Benut deelnemingen als een gelijkwaardig instrument naast anderefinancieel-economische instrumentenVolgens de Rli verdient het instrument deelnemingen een gelijkwaardigeplek in de gereedschapskist van financieel-economische instrumenten vande overheid. De Rli stelt dat de huidige traditie is dat deelnemingen als5Handboeken staatsdeelnemingen | Rapport | Rijksoverheid.nlTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 165, nr. 4774 «uiterste maatregel» gelden, met een voorkeur voor subsidies, leningen ofgaranties. De Rli adviseert een benadering waarbij deelnemingen niet opvoorhand minder kansrijk worden geacht dan subsidies, leningen ofgaranties.Het kabinet onderkent dat deelnemingen maatschappelijke meerwaardekunnen leveren. Het kabinet ziet echter geen reden om een deelneminggelijk te stellen aan de financieringsinstrumenten subsidie, lening ofgarantie omdat het instrument deelneming een ander doel kent. Eensubsidie, lening of garantie wordt ingezet om een financiële barrière op telossen. Een deelneming is een fundamenteel ander instrument waar destaat via het aandeelhouderschap en de bijbehorende zeggenschaps-rechten invloed uitoefent op de koers van de ondernemingen om depublieke belangen te borgen. Waar instrumenten zoals subsidies, leningenen garanties vooral het gedrag van de markt beïnvloeden, grijpt eendeelneming direct in op de verhoudingen in de markt door tegen dezelfdevoorwaarden als marktspelers zelf te participeren. Mede daarom is eendeelneming in beginsel geen financieringsinstrument.66. Expliciteer deelnemingenbeleid bij de eerstvolgende herijkingDe Raad adviseert om bovenstaande aanbevelingen te expliciteren bij deeerstvolgende herijking van het beleidskader deelnemingen, en decentraleoverheden te ondersteunen met een modelkader. Het kabinet onderschrijftdeze oproep en neemt, voor zover het kabinet deze positief apprecieert,over. Zoals aangegeven in de bovenstaande reactie op de aanbevelingenis een aantal aanbevelingen al verwerkt of zijn we er al mee aan de slag.Na de volgende periodieke rapportage, voorzien voor 2027, zullenaanbevelingen 1 en 2 worden geformaliseerd in beleid.2. Samenhang integrale besluitvorming en governance bijstaatsdeelnemingen Op 24 februari 2026 heeft de commissie voor Financiën van de EersteKamer verzocht om bij de appreciatie van het Rli-advies «Deelnemenzonder dogma’s» ook in te gaan op de integrale besluitvorming insamenhang met de governance specifiek ten aanzien van staatsdeelne-mingen.7De staat is aandeelhouder in ondernemingen om publieke belangen teborgen. Het handelingsperspectief om publieke belangen te borgen bijdeelnemingen is ingekaderd door het vennootschapsrecht en de uit hetvennootschapsrecht voortkomende aandeelhoudersbevoegdheden. Debelangrijkste aandeelhoudersbevoegdheden die de staat hiertoe inzetbetreffen (goedkeurings-)rechten ten aanzien van benoemingen,beloningen, investeringen, strategie en de financiële positie van deonderneming.Het scheiden van de rollen van beleidsmaker en aandeelhouder creëerteen systeem van checks and balances en bevordert transparanteafwegingen, omdat de aandeelhouder en de beleidsmaker een duidelijkafgebakende verantwoordelijkheid hebben.8 Het scheiden van rollenbetekent echter niet dat aandeelhouder en beleidsmaker los van elkaar6Een kapitaalbehoefte kan een nevenargument vormen bij de beslissing om een deelnemingaan te gaan, onder de voorwaarde dat een deelneming rendement kan maken om zichzelf tefinancieren zonder structurele overheidsbijdrage.7Korte aantekeningen vergadering commissie Financiën van 24 februari 20268Ook bij beleidsdeelnemingen zijn de rollen tussen aandeelhouder en beleid binnen hetdepartement gescheiden om de juiste checks and balances te borgen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 165, nr. 4775 kunnen werken. De aandeelhouder dient bij de invulling van het aandeel-houderschap rekening te houden met de doelen van het beleidsdepar-tement. Het beleidsdepartement dient in overleg te treden met deaandeelhouder in geval nieuwe beleidsvoorstellen de deelneming raken,zodat ook de gevolgen van die voorstellen voor deelnemingen meege-wogen worden bij beslissingen.Omdat staatsdeelnemingen publieke belangen borgen, is betrokkenheidvan het relevante beleidsdepartement dus essentieel. In lijn met deaanbevelingen van de Rli vindt daarom structureel intensieve afstemmingplaats tussen het beleidsdepartement en het Ministerie van Financiën inzijn rol als aandeelhouder. Deze samenwerking is nader uitgewerkt in deNota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022, waarin is vastgelegd bijwelke aandeelhoudersbevoegdheden afstemming met het beleidsdepar-tement is vereist. In tabel 1 staan de concrete afspraken. Bij aandachtsge-bieden die een directe invloed hebben op de borging van de publiekebelangen is een grotere rol van het beleidsdepartement van belang. Ditzijn vooral de strategie van deelnemingen en de investeringen die zijdoen. Zo wordt bij investeringsbeslissingen beoordeeld in hoeverre dezebijdragen aan de borging van vooraf vastgelegde publieke belangen.Indien een investering hier niet (in)direct bijdraagt aan het borgen van depublieke belangen, zal deze niet worden goedgekeurd door de aandeel-houder. Het kader van de tabel zal mogelijk niet alle situaties afdekken, hetis daarom van belang dat aandeelhouder en beleidsmaker alert zijn opbelangrijke ontwikkelingen en die met elkaar bespreken.Tabel 1 Kader voor samenwerkingsafspraken tussen Ministerie van Financiën enbeleidsdepartement met betrekking tot staatsdeelnemingen – Nota Deelnemingen-beleid Rijksoverheid 2022 Kader voor samenwerkingsafspraken tussen Ministerie vanFinanciën en beleidsdepartement met betrekking tot staatsdeelnemingen – NotaDeelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022AandachtsgebiedBetrokken beleidsdepar-tementBorging publiek belangStrategieConsulterenInvesteringenConsulterenGoed ondernemingsbe-stuurBenoeming voorzitter raad vanbestuur/commissarissenConsulterenBenoeming lid raad van bestuur/commissarissenInformerenMVOInformerenBeloningenGeenBehoud maatschappelijkvermogenFinanciële positieGeen •Financiën (aandeelhouder) consulteert het beleidsdepartement. Deaandeelhouder treedt in overleg en stemt af met het beleidsdeparte-ment. Het beleidsdepartement wordt gevraagd zijn positie te delenover het betreffende onderwerp, waarbij het voornamelijk kijkt naar debijdrage aan het publiek belang. De aandeelhouder weegt de positievan het beleidsdepartement mee in de besluitvorming.•Financiën (aandeelhouder) informeert het beleidsdepartement. Deaandeelhouder informeert het beleidsdepartement over het betref-fende aandachtsgebied.•Geen betrokkenheid beleidsdepartement. Dit zijn de aandachtsgebie-den waar betrokkenheid van het beleidsdepartement niet nodig is.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 165, nr. 4776 Omgekeerd kunnen beleidskeuzes van departementen ook aanzienlijkeimpact hebben op staatsdeelnemingen, zoals ook geconstateerd in hetrapport van de Algemene Rekenkamer «In publieke handen»9. In lijn metde aanbevelingen uit dit rapport vindt reeds in een vroeg stadium overlegplaats tussen betrokken ministeries wanneer nieuwe taken voor eenstaatsdeelneming in beeld komen. Het toebedelen van aanvullende takenkan leiden tot aanpassingen van de na te streven publieke belangen, destrategie en van de investeringsopgave van een staatsdeelneming. Ditstelt eisen aan de financiële positie van de onderneming. In dergelijkegevallen kan het noodzakelijk zijn dat de staat als aandeelhouder voorzietin aanvullende kapitaalverstrekking. Het is daarom van belang dat definanciële consequenties van beleidskeuzes voor staatsdeelnemingen ineen vroeg stadium integraal in kaart worden gebracht. Dit onderstreepthet belang van structurele en zorgvuldige afstemming tussen hetbeleidsdepartement en het Ministerie van Financiën.3. Slot Het kabinet dankt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur voorhet goed onderbouwde advies en de breedte van de analyse. Wij zullen deaanbevelingen waar mogelijk direct toepassen, en bij de komendeperiodieke rapportage nadrukkelijk meenemen. Waar verdere uitwerkingnodig is, zoeken wij samenwerking met medeoverheden, deskundigen enrelevante departementen.De Minister van Financiën,E. HeinenDe Minister van Economische Zaken en Klimaat,H.G. HerbertDe Minister van Infrastructuur en Waterstaat,V.P.G. KarremansDe Minister van Klimaat en Groene Groei,S. van Veldhoven-van der Meer9Algemene Rekenkamer (2021). In publieke handen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 165, nr. 4777