Wettelijke verplichting voor loon- en prijsbijstelling in het onderwijs

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 VIIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Onderwijs, Cultuur enWetenschap (VIII) voor het jaar 2026Nr. 36 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VANONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 19 december 2025In deze brief gaan we in op de indexatie van overheidsuitgaven, in hetbijzonder op de OCW-begroting en leggen we uit hoe de prijsbijstellingwettelijk verplicht kan worden in alle onderwijssectoren. Hiermee voldoenwe aan de toezegging uit het commissiedebat over het mbo van 1 oktober2025 en geven we uitvoering aan de motie-Vijlbrief c.s.1 uit de AlgemeneFinanciële Beschouwingen. De motie en de toezegging hebben nietprecies dezelfde reikwijdte. Daarom beantwoorden wij alle vragen vooralle onderwijssectoren. Voor de overige OCW-sectoren (cultuur, onderzoeken emancipatie) is dit niet uitgewerkt, omdat hier niet om is gevraagd. Webeschrijven wel de mogelijke uitstralingseffecten naar deze sectoren als ermeer wettelijke verplichtingen komen binnen het onderwijs.Indexatie overheidsuitgavenHet uitgavenkader wordt aan het begin van de kabinetsperiode vastge-steld inclusief de nominale ontwikkeling. De hoogte van het uitgavenkaderwordt gedurende de kabinetsperiode aangepast aan de onafhankelijkeindices voor loon- en prijsontwikkeling van het CPB. Indexatie vanoverheidsuitgaven, ook wel loon- en prijsbijstelling, zorgt ervoor dat devoorzieningen die de overheid aanbiedt niet afhankelijk zijn van deontwikkeling van de lonen en prijzen, maar enkel van de beleidskeuzes dieworden gemaakt.Het kabinet besluit jaarlijks bij de Voorjaarsnota of de loon- en prijsbij-stelling wordt toegevoegd aan de begrotingen. Dit besluit is onderdeelvan de integrale afweging tijdens het hoofdbesluitvormingsmoment. Demiddelen kunnen immers ook gebruikt worden als dekking voor financiëletegenvallers of voor politieke prioriteiten. Over dergelijke besluiten heeft1Kamerstuk 36 800 IX, nr. 22. kst-36800-VIII-36ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VIII, nr. 361 het parlement vanzelfsprekend budgetrecht. In de praktijk komt het voordat besloten wordt om de bijstelling niet (volledig) uit te keren. Recent isbij de Voorjaarsnota 2025 en de Miljoenennota 2026 een deel van deprijsbijstelling ingehouden ter dekking van rijksbrede problematiek.Wettelijke verplichtingen rondom loon- en prijsbijstelling verkleinen in hetgeval van een korting de keuzemogelijkheden voor het kabinet en hetparlement. Indien een groter deel van de rijksuitgaven een wettelijkeverplichting voor loon- en/of prijsbijstelling kent, zal een korting harderneerslaan op het deel van de rijksuitgaven waar geen wettelijkeverplichting geldt. Andersom worden de keuzemogelijkheden voor hetkabinet en het parlement vergroot als de wettelijke verplichtingen wordenafgeschaft.Het belang van loon- en prijsbijstellingOnderwijsinstellingen, onderzoeksinstellingen, culturele organisaties ende publieke omroep hebben kosten voor personeel en materieel.Studenten hebben studiefinanciering nodig om hun studie en levenson-derhoud te bekostigen. Door inflatie en loonstijgingen nemen deze kostenjaarlijks toe. Om tegelijkertijd hetzelfde onderwijs, onderzoek en cultureelaanbod te kunnen blijven leveren, worden instellingen via de loon- enprijsbijstelling gecompenseerd voor deze kostenstijgingen. Door eenkorting op de loon- en prijsbijstelling worden de budgetten van door OCWgefinancierde instellingen reëel verlaagd.Hoe een korting op de loon- en prijsbijstelling precies neerslaat binneneen begroting is een keuze. OCW kan bijvoorbeeld besluiten de prijsbij-stelling van één onderdeel niet volledig uit te keren om elders eenprobleem op te lossen. Ook over deze besluiten binnen de OCW-begrotingheeft het parlement vanzelfsprekend budgetrecht. OCW keert in de praktijkalle loon- en prijsbijstelling die het ontvangt uit aan de bekostiging vanonderwijsinstellingen (po, vo, mbo, hbo, wo), onderzoek, cultureleinstellingen en musea, de rijksbijdrage media en de studiefinanciering.Ook als het kabinet besluit om de loon- en prijsbijstelling niet of slechtsdeels uit te keren, komt OCW zijn wettelijke verplichtingen na. In dat gevalmoet OCW elders in de begroting ruimte vinden om deze verplichtingente financieren, conform de begrotingsregels van het kabinet.Of loon- en prijsbijstelling kan worden uitgekeerd, hangt dus vooral af vanhet kabinetsbesluit bij de Voorjaarsnota. Wettelijke verplichtingen geveninstellingen zekerheid, maar leiden bij een korting tot asymmetrie:sectoren mét een wettelijke verplichting hebben zekerheid, sectorenzonder wettelijke verplichting worden bij een korting zwaarder geraakt. Ditgebeurde bijvoorbeeld bij Voorjaarsnota 2025.LoonbijstellingDe toezegging uit het commissiedebat over het mbo heeft onder anderebetrekking op de loonbijstelling. In het primair onderwijs, voortgezetonderwijs en speciaal onderwijs is het uitkeren van de loonbijstellingwettelijk verplicht, onder het voorbehoud dat de begroting toereikend is.2In het mbo, hbo en wo is de loonbijstelling niet wettelijk verplicht. Welheeft OCW met alle onderwijssectoren in decentralisatieconvenantenafgesproken dat de door het kabinet vastgestelde bijdrage aan de2Wet Primair Onderwijs, art. 116 lid 9; Wet Voortgezet Onderwijs art. 5.6 lid 4; Wet op deExpertisecentra, art. 114 lid 8.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VIII, nr. 362 loonbijstelling onverkort wordt doorgegeven aan instellingen.3 Dezeconvenanten zijn juridisch bindend voor de betrokken partijen.In het vervolg van deze brief richten we ons uitsluitend op deprijsbijstelling.PrijsbijstellingHieronder beschrijven we hoe de prijsbijstelling wettelijk kan wordenverankerd. Vervolgens beschrijven we de gevolgen van wettelijkeverplichtingen, wat wij illustreren met een korte terugblik op de besluit-vorming over de prijsbijstelling bij Voorjaarsnota 2025.Wettelijk verankeren van de prijsbijstellingDe prijsbijstelling kan op twee manieren wettelijk worden verankerd:1.Onder het voorbehoud dat de begroting toereikend is: OCW keert uitwat het kabinet toevoegt aan de OCW-begroting. Wordt er rijksbreedgekort, dan wordt ook door OCW minder uitgekeerd. Indien dezevariant voor alle onderwijssectoren op dezelfde manier geldt, zal eenkorting evenredig neerslaan.2.Zonder voorbehoud dat de begroting toereikend is: OCW keert hetvolledige berekende bedrag uit, ook wanneer het kabinet heeft gekort.Dit betekent dat het oorspronkelijke bedrag (op basis van de actueleprijsontwikkeling) exclusief eventuele korting moet worden uitgekeerd.Op dit moment geldt de prijsbijstelling zonder voorbehoud voor driebudgetten: het primair onderwijs, de studiefinanciering4 en de rijksbij-drage media.5 De prijsindexatie voor het primair onderwijs en destudiefinanciering wordt opgehoogd op basis van ramingen van het CPB.De rijksbijdrage media wordt jaarlijks opgehoogd met de consumenten-prijsindex van het CBS. In het voortgezet onderwijs geldt een wettelijkeverplichting mét voorbehoud.Het invoeren van wettelijke verplichtingen vereist een wetswijziging. In detabel hieronder staat waar de wettelijke verplichting voor het funderendonderwijs nu zijn vastgelegd en waar deze voor het vervolgonderwijszouden kunnen worden opgenomen.PoVoSpeciaalonderwijsMboHbo en wo1Wet op hetPrimaironderwijsArt. 116 lid 10, 112Wet voortge-zet onderwijs2020art. 5.6 lid 41Wet op deexpertisecentraArt. 114, lid 9,10Wet educatie enberoepsonder-wijsArt 2.2.1 en2.2a.1Wet op het hogeronderwijs enwetenschappelijkonderzoekArt 2.51 Reeds wettelijk verplicht, zonder voorbehoud.2 Reeds wettelijk verplicht, met voorbehoud. Terugblik Voorjaarsnota 2025 en Miljoenennota 2026Bij de Voorjaarsnota 2025 is besloten de prijsbijstelling voor de helft in tehouden ter dekking van rijksbrede problematiek. OCW ontving daardoorde helft van het bedrag dat nodig was op basis van de prijsontwikkeling.3Zie bijvoorbeeld artikel 2 in het decentralisatieconvenant zoals overeenkomen met de sectorprimair onderwijs van 11 november 2013 (Stcrt. 2013, nr. 32364).4Wet studiefinanciering 2000, art. 11.15Mediawet, art. Artikel 2.144.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VIII, nr. 363 OCW heeft deze beperkte prijsbijstelling eerst uitgekeerd aan debudgetten waar dat wettelijk verplicht is zonder voorbehoud dat debegroting toereikend is: het primair onderwijs, de studiefinanciering en derijksbijdrage media. Omdat de studiefinanciering en de rijksbijdragemedia volledig prijsgevoelig zijn, bleef er vrijwel geen prijsbijstelling overvoor andere sectoren. Via herprioriteringen binnen het funderendonderwijs kon alsnog prijsbijstelling worden uitgekeerd aan het voort-gezet onderwijs. Het mbo, hbo, wo en de cultuursector hebben (bijna)geen structurele prijsbijstelling ontvangen.Bij de onderhandelingen over de Miljoenennota 2026 is afgesproken dater bij de Voorjaarsnota 2026 rijksbreed € 380 miljoen wordt gekort op deprijsbijstelling. Welk deel daarvan neerkomt op de OCW-begroting is nogniet bekend. Dat hangt af van de jaarlijkse actualisatie van prijsgevoe-ligheid en prijsontwikkeling en van de besluitvorming bij de Voorjaars-nota. Als de korting wordt verwerkt, zal opnieuw moeten worden bepaaldop welke budgetten de prijsbijstelling kan worden uitgekeerd. De sectorendie een wettelijk verplichting zonder voorbehoud kennen, ontvangen dezedan opnieuw volledig.Gevolgen van meer wettelijke verplichtingenEen wettelijke verplichting heeft nadelen. Met dergelijke verplichtingenbeperkt de wetgever de handelingsvrijheid van het kabinet én hetbudgetrecht van het parlement. Het uitkeren van de prijsbijstelling ligt dannamelijk deels vast in de wet, waardoor er bij de begrotingsbesluit-vorming minder ruimte is voor het kabinet en het parlement om keuzes temaken.Daarnaast kan ongelijkheid ontstaan tussen de sectoren op deOCW-begroting als niet overal dezelfde verplichting geldt. Bij eenrijksbrede korting kan de prijsbijstelling dan niet evenredig wordenverdeeld, zonder integrale afweging. Dat kan leiden tot situaties zoals bijde Voorjaarsnota 2025. Omdat de prijsbijstelling een groot deel van deOCW-begroting raakt, landen bezuinigingen al snel in de onderwijsbekos-tiging of op andere prioriteiten van OCW. Als de wens is om het onderwijste ontzien, worden de (veel kleinere) begrotingsonderdelen cultuur,onderzoek en emancipatie bijzonder zwaar geraakt. Bij meerderekortingen kunnen extra wettelijke verplichtingen ertoe leiden dat debudgetten van door OCW gefinancierde instellingen substantieel wordenverlaagd.Gelijkheid tussen sectoren, in het geval van een kabinetskorting, kan ookbereikt worden door de bestaande wettelijke verplichtingen af te schaffen.Daar zijn wetswijzigingen voor nodig. Als geen enkele sector eenwettelijke verplichting heeft kan de kabinetskorting evenredig over deOCW-begroting worden verdeeld.Budgettair effect van een wettelijke verplichting voor prijsbijstellingDe kosten van een wettelijke verplichting kunnen niet éénmalig wordenvastgesteld, omdat de hoogte van de prijsbijstelling ieder jaar verandert.Wel kunnen we ter illustratie laten zien hoe hoog de prijsbijstelling bij deVoorjaarsnota 2025 zou zijn geweest als er geen kabinetskorting hadplaatsgevonden en op basis daarvan een indicatie geven van de kostenvoor het introduceren van wettelijke verplichtingen in het vo, mbo, hbo enwo. In onderstaande tabel staat:1)Wat de totale prijsbijstelling op de OCW-begroting in 2025 zou zijn alser geen korting was geweest;2)Hoeveel daarvan reeds wettelijk verplicht is (po, media en sf);Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VIII, nr. 364 3)Hoe hoog uitkering van de volledige prijsbijstelling op de overigeonderwijssectoren zou zijn, die nu geen wettelijke verplichtingkennen (mbo, hbo en wo) of een wettelijke verplichting kent metvoorbehoud (vo).Wanneer het kabinet besluit om te korten op de prijsbijstelling zijn debedragen in de tabel een indicatie van de bedragen die nodig zijn om dewettelijk verplichte prijsbijstelling toch volledig uit te keren. De tabel kanals volgt gelezen worden: als de prijsbijstelling voor vo, mbo, hbo en wowettelijk verplicht zou zijn zonder voorbehoud, zou op basis van prijsont-wikkeling bij Voorjaarsnota 2025 dus structureel € 123 miljoen plus€ 153 miljoen euro aan prijsbijstelling volledig uitgekeerd moeten worden(totaal € 276 miljoen). Dat is ongeveer 80 procent van de totale prijsbij-stelling. Bij een rijksbrede kabinetskorting zal OCW dat bedrag structureelmoeten dekken op de eigen begroting, conform de begrotingsregels vanhet kabinet.Prijsbijstelling op de OCW-begroting1(Bedragen x € 1 miljoen)202520262027202820292030(1) Prijsbijstelling totaal (Voorjaarsnota2025)384357393347345343(2) Wv. Prijsbijstelling reeds wettelijk verplicht, zonder voorbehoudBekostiging po (incl. speciaal onderwijs)464545454545Studiefinanciering144444454546Rijksbijdrage media343431313132Totaal94123120121122123(3) Wv. prijsbijstelling onderwijsbekostiging niet wettelijk verplicht of met voorbehoudVo464646454545Mbo313132323131Hbo272624232323Wo575755555455Totaal1621601571551541531 Stand Voorjaarsnota 2026, zonder kabinetskorting. Exclusief niet-plafondrelevante prijsbijstelling op art. 11 (Studiefinanciering). Tot slotDe loon- en prijsbijstelling is een regulier onderdeel van de begrotingssys-tematiek en is belangrijk voor toereikende financiering van het beleid vanOCW. Het kabinet kan besluiten om de loon- en prijsbijstelling niet ofgedeeltelijk uit te keren aan departementale begrotingen. Het parlementheeft over deze besluiten budgetrecht. Wettelijke verplichtingen rondomloon- en prijsbijstelling verkleinen de keuzemogelijkheden van het kabineten van het parlement. Om deze reden acht het kabinet meer wettelijkeverplichtingen niet verstandig. Andersom worden de keuzemogelijkhedenvoor het kabinet en het parlement groter als de wettelijke verplichtingenworden afgeschaft.Voor OCW geldt dat meer wettelijke verplichtingen op prijsbijstelling in deonderwijssectoren de onzekerheid vergroten voor de andere onderdelenvan de OCW-begroting, zoals cultuur, onderzoek en emancipatie. Dezekerheid die dit biedt voor de onderwijssectoren is in de praktijk beperkt.Bij een rijksbrede korting, zoals bij de Voorjaarsnota 2025, kan namelijkalleen aan de wettelijke verplichtingen worden voldaan door eldersbinnen de OCW-begroting te bezuinigen. Bij hogere kortingen kan desituatie ontstaan dat onderwijssectoren die de prijsbijstelling verplichthebben ontvangen, ook deels ter dekking hiervoor gekort moeten worden.Extra wettelijke verplichtingen bieden daarmee in de praktijk alleenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VIII, nr. 365 zekerheid voor onderwijssectoren als de prijsbijstelling, zonder korting,aan de OCW-begroting wordt toegevoegd.Dit verhoogt echter weer de druk op andere departementale begrotingen.Deze brief wordt, op verzoek, ook aan de Eerste Kamer gestuurd.De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,G. MoesDe Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,K.M. BeckingTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VIII, nr. 366