Plan van aanpak synthesestudie coronasteunmaatregelen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202435 420Noodpakket banen en economieNr. 532 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN, VAN ECONOMISCHEZAKEN EN KLIMAAT EN VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 10 april 2024Naar aanleiding van een toezegging aan de leden Snels en Bruinsstuurden de Ministers van Financiën (FIN), Economische Zaken en Klimaat(EZK) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) op 18 december 2020een eerste uitwerking van de beoogde evaluatieaanpak van de sociaaleco-nomische steunpakketten in verband met de coronacrisis.1 In de actuali-satie van de evaluatieplanning die wij u op 3 maart 2023 stuurdenkondigden we daarnaast een synthesestudie aan.2 De doelen van dezesynthesestudie zijn om overkoepelende lessen te identificeren voor devormgeving van steunpakketten bij toekomstige crises en om verant-woording af te leggen over de verleende coronasteun.In reactie op vragen van de commissie voor Rijksuitgaven van de TweedeKamer hebben wij toegezegd om uw Kamer te informeren over de nadereopzet en de onderzoeksvragen van de synthesestudie.3 In deze briefinformeren wij uw Kamer daarom over de planning en opzet van dezesynthesestudie.SynthesestudieVanaf het begin van de coronacrisis zijn de steunmaatregelen gemonitord.In de periode 2023–2026 worden daarnaast evaluatiestudies afgerond vande meeste individuele coronasteunmaatregelen. Over de voortgang vande monitorings- en evaluatieactiviteiten hebben wij uw Kamer in deafgelopen jaren jaarlijks geïnformeerd. Gezien de budgettaire omvang ende maatschappelijke impact van de steunmaatregelen wordt ook een1Kamerstuk (35 420, nr. 227) Strategie evaluatie steunpakketten | Tweede Kamer derStaten-Generaal.2Kamerstuk (35 420, nr. 521) Evaluatie-aanpak corona steunpakketten.3Kamerstuk (35 420, nr. 524) Beantwoording vragen commissie over de evaluatie-aanpak coronasteunpakketten. kst-35420-532ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 420, nr. 5321 synthesestudie uitgevoerd op basis van het uitgevoerde (evaluatie)on-derzoek. Een eerste stap voor de synthesestudie was het onderzoek dathet Centraal Planbureau (CPB) in 2021 op ons verzoek uitvoerde naar demacro-economische impact van het coronasteunpakket in 2020.4 Dezestudie concludeerde dat het steunpakket effectief was in het behoudenvan banen, het steunen van bedrijven en het beperken van vraaguitval ende negatieve gevolgen voor sectoren die niet door sluiting warengetroffen. De studie geeft ook aan dat het Nederlandse steunpakketvergeleken met andere landen relatief groot was ten opzichte van deeconomische krimp. Ook concludeerde het CPB dat de effectiviteit endoelmatigheid van de generieke maatregelen afnamen met de tijd.Afbakening van de synthesestudieIn de brief van 3 maart 2023 is toegezegd dat de synthesestudie zich richtop de vier budgettair meest omvangrijke coronasteunmaatregelen op hetterrein van EZK, FIN en SZW, te weten:•Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL)/Tegemoetkoming OndernemersGetroffen Sectoren (TOGS): € 10,2 mld is definitief vastgesteld; intotaal moest er € 0,9 mld aan voorschotten worden terugbetaald;•Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW):circa € 23,5 mld aan voorschotten uitgekeerd;•Tijdelijke overbrugging zelfstandige ondernemers (Tozo): € 3,5 mld;•Bijzonder uitstel van betalen van belastingen van maart 2020 tot april2022: Er is in totaal € 47,7 mld aan belastinguitstel verleend aan400.000 ondernemers. Vanaf 1 oktober 2022 is de betalingsregelingvoor de opgebouwde coronabelastingschuld van kracht en moet ermaandelijks worden afgelost. Inmiddels is twee derde van dezeschulden afgelost.5Naast deze meer generieke steunmaatregelen zijn er diverse overigesteunmaatregelen gericht op specifieke sectoren in het leven geroepen.De steunmaatregelen zijn in een zeer korte tijd tot stand gekomen, waarbijmede om die reden ook risico’s op het gebied van misbruik en oneigenlijkgebruik zijn geaccepteerd. Het overkoepelende doel van de steunmaatre-gelen was om ondernemers die buitengewoon hard getroffen werdendoor de coronamaatregelen te steunen, én banen te behouden. Om lessente kunnen trekken uit de synthese over de doelmatigheid en doeltref-fendheid van het totale steunpakket moeten de vier genoemde regelingenbezien worden in relatie tot het totale steunpakket. Hoewel de synthesefocust op de vier genoemde regelingen, zullen uitkomsten van demonitoring- en evaluatiestudies van de overige steunmaatregelen ookworden meegenomen voor zover deze beschikbaar zijn. De StrategischeEvaluatieagenda’s (SEA’s) van de betrokken departementen bevatten delaatste stand van zaken van de evaluatieplanning van alle steunmaatre-gelen.6OnderzoeksvragenOm overkoepelende lessen te identificeren voor de vormgeving vansteunpakketten bij toekomstige crises staat bij de synthesestudie de vraagcentraal hoe doeltreffend en doelmatig de steunpakketten gezamenlijk zijn4Kamerstuk (35 420, nr. 453) Kabinetsreactie op CPB analyse steunpakket 2020 en nadereevaluatie aanpak.5Kamerstuk 31 066, nr. 1337 Stand van zaken betalingsregeling coronabelastingschuldenfebruari 2024.6De SEA’s zijn te raadplegen op de begrotingen van SZW, EZK en FIN. In januari is de Kamer-brief met een reactie op de evaluatie van de Tozo aan de Kamer verzonden (Kamerstuk 35 420,nr. 530).Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 420, nr. 5322 geweest. We kijken ook naar wat er bekend is over hoe het Nederlandsesteunbeleid zich verhoudt tot het steunbeleid in andere landen.De studie kijkt ook naar de coherentie van het totale steunpakket, in eencontext waarin regelingen onder hoge druk en met grote spoed via eengrootschalige operatie tot stand moesten komen. Met coherentiebedoelen we de wijze waarop de verschillende coronasteunmaatregelenzich tot elkaar verhouden. Was het pakket aan steunmaatregelencomplementair, of juist conflicterend? Wat is de (gereconstrueerde)overkoepelende beleidstheorie? Hierbij wordt rekening gehouden met dehierboven beschreven achtergrond.Onderstaand zijn de beoogde hoofd- en deelvragen van het onderzoekuitgewerkt.Wat is de beleidstheorie en -coherentie van de meest omvangrijkecoronasteunmaatregelen?•Wat was de overkoepelende beleidstheorie van de steunmaatregelen?•Wat was de coherentie van de steunmaatregelen (complementair,overlappend, conflicterend, versterkend)?•Wat zijn de overkoepelende lessen met betrekking tot de coherentievan het steunpakket?Welke conclusies kunnen worden getrokken over de (overkoepelende)doeltreffendheid en doelmatigheid van de coronasteunpakketten?•In welke mate waren de individuele regelingen doeltreffend in hetondersteunen van burgers en bedrijven tijdens de coronacrisis? Watkan er uit de individuele evaluaties en andere studies wordengeconcludeerd over de overkoepelende doeltreffendheid van deregelingen?•In welke mate waren de individuele regelingen doelmatig in hetbereiken van de doelstellingen? Wat kan er uit de individuele evalua-ties en andere studies worden geconcludeerd over de overkoepelendedoelmatigheid van de regelingen? Hoe worden de terugbetalingsrege-lingen beoordeeld?•Hoe verhoudt het Nederlandse steunbeleid zich tot het steunbeleid vanandere landen, bijvoorbeeld als het gaat om de aard, omvang,doelmatigheid en doeltreffendheid?•Hoe ontwikkelden de doeltreffendheid en doelmatigheid zich gedu-rende de coronacrisis? In welke mate speelde het steunbeleid in opveranderingen in de context? Wat kan vanuit dat perspectief gezegdworden over de duur van de steunmaatregelen?•Wat zijn (of waren) positieve en negatieve neveneffecten van desteunmaatregelen?•Wat zijn de overkoepelende lessen met betrekking tot doeltreffendheiden doelmatigheid voor de vormgeving van toekomstige steunpakket-ten?OnderzoeksaanpakReconstructie overkoepelende beleidstheorieVoor het onderzoek zal een reconstructie worden gemaakt van deoverkoepelende beleidstheorie van de coronasteunmaatregelen.SyntheseonderzoekIn de tweede plaats zal het onderzoek een synthese maken van debeschikbare monitoringsinformatie, evaluaties, en andere onderzoekenmet betrekking tot de coronasteunmaatregelen. Het onderzoek vat deTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 420, nr. 5323 resultaten van de evaluaties van individuele maatregelen samen enformuleert op basis daarvan overkoepelende conclusies over de doeltref-fendheid en doelmatigheid. Voor de studie worden dus geen aanvullendeonderzoeken uitgezet. De Kamerbrief van 3 maart 2023 bevat eenoverzicht van alle geplande evaluatiestudies die beschikbaar zijn opmoment dat de synthesestudie van start gaat.7, 8In ieder geval betreft dit de evaluaties van TVL/TOGS, NOW, Tozo enbelastinguitstel. Daarnaast is er een onderzoek uitgevoerd door het CPBnaar de economische impact van het coronasteunpakket in 2020.9 Voorhet internationale perspectief bevat het CPB onderzoek ook een interna-tionale vergelijking. In 2024 wordt dit aangevuld met een internationaalvergelijkend onderzoek naar de effecten van de coronasteunmaatregelen.Tot slot worden ook andere relevante onderzoeken betrokken, zoalsonderzoek van de Algemene Rekenkamer naar coronabelasting-schulden.10Uitvoering, begeleiding en onafhankelijkheidDe studie wordt uiterlijk eind 2025 naar de Kamer gestuurd. Voor hetonderzoek worden de kwaliteitseisen uit de Regeling Periodiek Evaluatie-onderzoek (RPE) aangehouden.11 Het onderzoek zal worden begeleid dooreen begeleidingscommissie. De begeleidingscommissie bewaakt dekwaliteit van het onderzoek en ziet erop toe dat het onderzoek volgensplanning verloopt. De begeleidingscommissie wordt voorgezeten dooreen onafhankelijke voorzitter, en bevat vertegenwoordigers van debetrokken departementen evenals een onafhankelijke externe expert (meteen wetenschappelijke achtergrond).De onafhankelijke externe expert zal worden gevraagd om een oordeel tegeven over de validiteit en betrouwbaarheid van de bevindingen van hetuitgevoerde onderzoek. Deze zal als bijlage bij het rapport aan de Kamerworden verzonden.De Minister van Financiën,S.P.R.A. van WeyenbergDe Minister van Economische Zaken en Klimaat,M.A.M. AdriaansensDe Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,C.E.G. van Gennip7Kamerstuk (35 420, nr. 521) Evaluatie-aanpak corona steunpakketten.8Eventuele actualisatie van deze planning is opgenomen in de SEA’s in de begrotingen van debetrokken departementen.9Kamerstuk (35 420, nr. 453) Kabinetsreactie op CPB analyse steunpakket 2020 en nadereevaluatie aanpak.10Rekenkamer (2024) Focus op coronabelastingschulden.11Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 420, nr. 5324