Kabinetsinzet aanpassing CO2-normen voor personen- en bestelauto's

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 305Mobiliteitsbeleid22 112Nieuwe Commissievoorstellen en initiatievenvan de lidstaten van de Europese UnieNr. 496 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT EN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENEGROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 25 april 2025Op 1 april 2025 publiceerde de Europese Commissie (hierna: deCommissie) een voorstel1 om de bestaande verordening betreffendeCO2-normen voor personen- en bestelauto’s (Verordening 2019/631,hierna: CO2-LDV) aan te passen. Het doel van de aanpassing is om eeneenmalige extra flexibiliteit in te bouwen voor autofabrikanten. DeEuropese Commissie en het Voorzitterschap van de Raad van de EU(hierna: de Raad) zetten aan tot een uitzonderlijk snelle behandeling vande voorgestelde aanpassing in de Raad. Het vaststellen van een Raads-mandaat is voorzien voor eind april. Daarom is er voor gekozen om deKamer te informeren via een Kamerbrief in plaats van een BNC-fiche. Opdeze wijze vervult het kabinet de werkafspraak met de Kamer om haar teinformeren over de kabinetsinzet op een nieuw Commissievoorstel.Voorstel tot verordening voor het aanpassen van CO2-LDVHet doel van de Commissie is om autoproducenten eenmalig extraflexibiliteit voor de nalevingsverplichting van CO2-LDV te bieden voor dejaren 2025 tot en met 2027. De Commissie benadrukt daarbij dat hetambitieniveau gehandhaafd blijft voor CO2-emissiereductienormen per2025, 2030 en 2035. De aanpassing richt zich op drie artikelen. De overigeonderdelen van de verordening blijven ongewijzigd.Ten eerste stelt de Commissie voor voertuigproducenten de tijd te gevenom in de kalenderjaren 2025 tot en met 2027 de emissienormen die1Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging vanVerordening (EU) 2019/631 om extra flexibiliteit erin op te nemen met betrekking tot deberekening van de naleving door fabrikanten van CO2-emissienormen voor nieuwe personen-auto’s en nieuwe lichte bedrijfsvoertuigen voor de kalenderjaren 2025 tot en met 2027:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/TXT/?uri=COM:2025:136:FIN kst-31305-496ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 305, nr. 4961 gelden per 2025 te halen. Dit principe wordt ook wel «banking andborrowing» genoemd: een overschrijding in het ene jaar, mag gecompen-seerd worden met lagere emissies in de daaropvolgende jaren. Aan heteinde van 2027 moet de emissienorm per 2025 dan gemiddeld gehaaldzijn in de nieuwverkoop van voertuigproducenten.Ten tweede stelt de Commissie voor om voertuigproducenten tot en met2027 de mogelijkheid te geven voor groepsvorming («pooling»), in plaatsvan tot en met 2025 zoals in de bestaande verordening reeds mogelijk is.Groepsvorming is een systeem waarbij voertuigproducenten de gemid-delde emissies van hun nieuwverkoopvloot samen met de gemiddeldeemissies van de nieuwverkoopvloot van andere voertuigproducentenkunnen voegen, om op die manier gezamenlijk aan de emissiereductie-doelen te voldoen. Binnen een groep, kan de ene voertuigproducent opdie manier hogere emissies hebben of minder emissievrije voertuigenverkopen, dankzij een voertuigproducent uit dezelfde groep die minderemissies heeft of meer emissievrije voertuig verkoopt. Op die manierhebben voertuigproducenten een extra manier om de emissienormen tehalen en worden de emissiereductiedoelen gemiddeld alsnog gehaald.Tot slot stelt de Commissie voor om na 2027 boetes op te leggen aanvoertuigproducenten indien zij (of hun groep) de normen per 2025 niethebben behaald over de kalenderjaren 2025 tot en met 2027. De hoogtevan de boete alsmede de wijze waarop deze berekend worden blijvenongewijzigd ten opzichte van de bestaande verordening.Nederlandse positie ten aanzien van het voorstelAlgemeenHet kabinet is kritisch op de voorgestelde aanpassing van CO2-LDV. Hetkabinet heeft belang bij CO2-LDV in de huidige vorm omdat het bijdraagtaan een Europees gelijk speelveld, investeringszekerheid, marktprikkelsvoor emissievrije technologie, duidelijkheid voor bedrijven en het behalenvan de emissiereductie-doelstellingen voor de mobiliteitssector.Hoe gericht de aanpassing zal zijn is afhankelijk van zowel de dynamiek inde onderhandelingen in respectievelijk het Europees Parlement (hierna:EP) en de Raad wanneer zij ieder hun positie bepalen, als de dynamiek enuitkomst van de triloogonderhandelingen. Het risico bestaat dat demedewetgevers dit voorstel aangrijpen om verdere versoepelingen opCO2-LDV voor te stellen. Dit zou het onderhandelingsproces vertragen enverdere onduidelijkheid scheppen voor de sector. Het kabinet is kritischover verbreden van de strekking van de voorgestelde aanpassing.KrachtenveldBij een eerste behandeling in Raadsverband spraken vrijwel alleEU-lidstaten het belang uit van een snelle afhandeling en geen verdereaanpassingen op het voorstel. Meerdere lidstaten spraken uit het voorstelte steunen. Het Voorzitterschap van de Raad stuurt erop aan om voor heteinde van april tot een Raadsmandaat voor de onderhandelingen met hetEP te komen. Er lijkt daarom weinig ruimte in de onderhandelingen omhet voorstel aan te passen.KabinetsinzetDe aanpassing van CO2-LDV leidt tot een ongelijk Europees speelveldvoor Europese producenten en bedrijven die reeds investeringen hebbengedaan op basis van de verwachting dat de normen per 2025 gehand-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 305, nr. 4962 haafd zouden worden. Dit raakt ook de Nederlandse industrie. Deaanpassing zorgt voor beleidsonzekerheid en is daarmee tevensongunstig voor het investeringsklimaat. Investeringen in emissievrije(batterij)technologie voor personenvoertuigen en de productiecapaciteitdaarvoor zijn op korte termijn minder rendabel en op middellange termijnonzekerder geworden als gevolg van het voorstel. Zodoende zal langervastgehouden worden aan de verbrandingsmotor. Een dergelijkeafhankelijkheid van de verbrandingsmotor is slecht voor het verdien- enconcurrentievermogen van de Europese auto-industrie op de Europese enwereldmarkt op de (middel)lange termijn en daarmee ook de betaal-baarheid voor consumenten.De aanpassing vormt een afzwakking van bestaande wetgeving, omdat dedoelen later behaald zullen worden dan oorspronkelijk beoogd (namelijk2027 in plaats van 2025). Daarbij erkent het kabinet dat de te behalendoelstellingen per 2025, 2030 en 2035 dezelfde blijven. Tegelijkertijd kande «banking and borrowing» periode over de jaren 2025 tot en met 2027er mogelijk voor zorgen dat meer fossiele voertuigen worden verkocht enmeer uitstoot plaatsvindt dan onder de bestaande verordening. Hetkabinet zal om verduidelijking vragen over het risico op deze aanvullendeemissies. Het kabinet heeft belang bij CO2-LDV voor het behalen van deemissiereductiedoelstellingen voor de mobiliteitssector. CO2-LDV isnamelijk een drijvende kracht voor de ingroei van emissievrije voertuigenin het Nederlandse wagenpark. Voertuignormen, waaronder CO2-LDV,dragen op een efficiënte manier bij aan de klimaatdoelen en zijn bewezeneffectief. Tot slot leiden aanpassingen op CO2-LDV op de korte termijn totonduidelijkheid voor alle betrokken partijen, omdat de Commissie geenduidelijkheid heeft verschaft over hoe aanvullend gewaarborgd wordt datde doelen in 2027 alsnog gehaald worden. Het kabinet zal de Commissiekritisch bevragen op de bovengenoemde punten.Tegelijkertijd constateert het kabinet dat een groot gevoel van urgentiebestaat in de sector en daarmee bij auto-producerende lidstaten. Hetkabinet beschouwt het voorstel tot aanpassing van CO2-LDV als een forsehandreiking van de Commissie richting de auto-industrie. Het kabinet zalkritisch kijken naar de beschikbare ruimte in de onderhandelingen metbetrekking tot de aanpassingen op CO2-LDV en het «banking andborrowing»-systeem voor de periode 2025–2027. Het kabinet vindt hetonwenselijk dat verdere aanpassingen op CO2-LDV worden voorgesteldtijdens de onderhandelingen in de Raad en in de trilogen met hetEuropees Parlement, vooruitlopend op de evaluatie van de verordening in2026. Verdere aanpassingen zijn voornamelijk onwenselijk voor devoorspelbaarheid van beleid en Europese wetgeving. Daarnaast kunnenverdere aanpassingen de investeringszekerheid voor innovatieve,koplopende bedrijven potentieel raken. Het kabinet hecht voor dieevaluatie sterke waarde aan een grondige analyse van CO2-LDV,waaronder van de potentiële omvang van boetes die voertuigproducentenmogelijk moeten betalen. Het kabinet zal daarom om verduidelijkingvragen aan de Commissie over hoe zij de evaluatie van de CO2-LDV willaten plaatsvinden en aandringen op gegevens om de volledige marktont-wikkelingen objectief te kunnen duiden. Een van de zorgen van hetkabinet daarbij is dat een evaluatie in 2026 niet de volledige marktontwik-kelingen mee zou kunnen nemen, als gevolg van het uitstellen vanhandhaving van de emissienormen tot 2027.Proportionaliteit en concurrentiekrachtDit voorstel heeft tot doel om aanvullende flexibiliteit te bieden aanvoertuigproducenten om het CO2-emissiereductiedoel voor 2025 tebehalen. Dit staat op gespannen voet met de lange-termijn zekerheid enTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 305, nr. 4963 voorspelbaarheid voor investeerders in de waardeketen van deautomobiel sector. Het kabinet is daarmee kritisch op de proportionaliteitvan deze aanpassing. De aangekondigde aanpassing zorgt op de kortetermijn namelijk voor onzekerheid en onduidelijkheid, verzwakt hetEuropese gelijke speelveld voor bedrijven en investeerders die degestelde doelen wel zouden gaan halen en stimuleert niet de transitie naaremissievrije voertuigproductie. Bovendien zijn er alternatieven denkbaarom de Europese voertuigproducenten te ondersteunen, zoals vraagstimu-lerende maatregelen.Op de (middel)lange termijn kan de aanpassing van CO2-LDV hetmondiale concurrentievermogen van de auto-industrie en toeleveranciersschaden en leiden tot het niet behalen van de doelen voor 2030, 2040 en2050 volgens de Europese Klimaatwet. Het concurrentievoordeel, datproducenten en toeleveranciers zouden hebben als gevolg van reedsgedane investeringen, wordt verminderd door het uitstel van handhavingop de CO2-normen. De aanpassing van CO2-LDV bevoordeelt daarmeemarktpartijen in de waardeketen die investeringen hebben af- of uitge-steld ten opzichte van marktpartijen die wel de noodzakelijke investe-ringen hebben gedaan.Tot slotDe Commissie geeft in het voorstel aan dat zij zo snel mogelijk duide-lijkheid wil bieden aan de Europese voertuig-producenten. Zij zet erdaarom op in om zo snel mogelijk tot een triloogakkoord te komen met deRaad en het EP. Het Voorzitterschap van de Raad stuurt aan om voor eindapril tot een akkoord tussen EU-lidstaten te komen. Daarbij moet wordenonderstreept dat het kabinet inschat dat een ruime gekwalificeerdemeerderheid in de Raad voorstander is van een snel akkoord over deongewijzigde tekst van het Commissievoorstel.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,C.A. JansenDe Minister van Klimaat en Groene Groei,S.Th.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 305, nr. 4964