Rapport 'Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak in 2023'

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202432 011TabaksbeleidNr. 112 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN VOLKSGE-ZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 11 juni 2024Wij bieden u hierbij de rapportage «Gedragseffecten van de accijnsver-hoging op tabak in 2023» en het Empty Pack Survey (EPS) rapport aan.Daarnaast wordt in deze brief teruggekomen op de motie van de ledenGraus en Edgar Mulder van 5 juli 2023 naar de oorzaken van de toene-mende illegale handel en smokkel in tabaksproducten.1In 2018 heeft Nederland zich met het Nationaal Preventieakkoord (NPA)gecommitteerd aan een rookvrije generatie in 2040. Om deze doelstellingte bereiken zijn er de afgelopen jaren verscheidene maatregelengenomen. Zo wordt het aantal verkooppunten sterk teruggebracht en ishulp bij het stoppen met roken vrijgesteld van het eigen risico. Ook is deaccijns op tabaksproducten verhoogd. Accijnsverhoging is één van demeest effectieve interventies om roken terug te dringen.In het NPA is afgesproken de accijns zodanig te verhogen dat een pakjesigaretten in 2023 € 10 zou kosten. Na de verhoging van € 1 per pakjesigaretten in 2020 is de accijns verder verhoogd op 1 april 2023 zodat eenpakje sigaretten gemiddeld € 9 kost en een pakje shag gemiddeld en€ 17,50. Er is afgesproken dat bij accijnsverhogingen een evaluatie zalplaatsvinden van mogelijke grenseffecten. In 2023 is door het RIVM eenevaluatie uitgevoerd naar de gedragseffecten van de accijnsverhogingenwaarbij rokers via een enquête zijn ondervraagd over hun rookgedrag.Daarnaast is er door de Douane opnieuw een EPS uitgevoerd die eenbeeld geeft over het gedeelte Nederlands veraccijnsde sigaretten en deverandering daarvan ten opzichte van de twee eerdere metingen. Bij eenEPS worden pakjes sigaretten van de straat geraapt. Vervolgens wordt deherkomst van deze pakjes geanalyseerd.1Kamerstukken 2022/2023, 36 202, nr. 148. kst-32011-112ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1121 Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak in 2023Voor het RIVM-rapport hebben onderzoekers een groep van 1.653 rokersvoor en na de accijnsverhoging van 1 april 2023 gevraagd naar waar zehun sigaretten kopen en of accijnsverhogingen bij hen hebben geleid totstoppogingen, vermindering, over de grens kopen van producten ofoverstap naar andere producten. De resultaten van het onderzoeksuggereren dat de accijnsverhoging heeft geleid tot een toename vanaankopen van rookwaren in het buitenland: de onderzoekers schatten datna de accijnsverhoging een groter aandeel van de geconsumeerdetabaksproducten uit het buitenland afkomstig is (van een aandeel tussende 24% en 28% naar een aandeel tussen de 35% en 39%).Tegelijkertijd heeft de accijnsverhoging veel rokers aangemoedigd testoppen: tien procent van de respondenten die met zowel de voor- ennameting meededen is na de accijnsverhoging gestopt met roken. Nogeens 18 procent heeft een stoppoging gedaan. Bij ruim de helft van dezepersonen speelde de accijnsverhoging een rol in de beslissing om testoppen. Het onderzoek laat eveneens zien dat vooral voor rokers die al deintentie hebben om te stoppen de accijnsverhoging het «laatste zetje» isom de stap te zetten.PakjesraaponderzoekDe Douane heeft in het najaar van 2023 een EPS gedaan, ook wel hetpakjesraaponderzoek genoemd. In 2014, 2019 en 2021 zijn vergelijkbareonderzoeken gedaan. De belangrijkste resultaten worden hierondersamengevat:•Van het totale aantal geraapte sigarettenverpakkingen is 25,0% niet inde Nederlandse heffing betrokken. Dit is een stijging ten opzichte vande voorgaande metingen. In het COVID-19 jaar 2021 was dit 15,3% enin 2019 15,8%.•Het aandeel buitenlands veraccijnsde sigaretten is gestegen van 10,9%in 2021, naar 18,6% in 2023. Het grootste deel van deze pakjes komt uitBulgarije en Polen. Andere herkomstlanden die in de top 6 staan zijnDuitsland, Turkije, Luxemburg en België.•Namaaksigaretten en illicit whites2 zijn illegale sigaretten. Het geraaptepercentage van deze sigaretten is gestegen van 1,4% naar 4,1%•Het aandeel namaaksigaretten is gestegen van 1,5% in 2019 en 1,4% in2021, naar 3,8% in 2023;•In 2023 betrof minder dan 0,3% van de rokersmarkt illicit whitessigaretten, in 2021 betrof dit 0,0% en in 2019 0,2%.Motie van de leden Graus en Edgar MulderDe leden Graus en Edgar Mulder vragen in de door de Tweede Kameraangenomen motie van 5 juli 2023 naar de oorzaken van de toenemendeillegale handel en smokkel in tabaksproducten.3 Zoals hiervoorbeschreven blijkt uit de EPS-2023 dat de illegale handel in tabakspro-ducten ten opzichte van de resultaten uit de EPS-2021 is toegenomen. Bijhet vergelijk tussen EPS-2021 en EPS-2019 was dit niet het geval. Hetaantal geraapte illegale sigaretten is tussen 2021 en 2023 toegenomen van1,4% naar 4,1% van het totaal aantal geraapte sigaretten in de EPS-2023.Dit is een forse toename.Onderzoek naar de oorzaken van deze stijging is niet gemakkelijk. Het ligtvoor de hand dat één van de redenen is dat naarmate de accijns op2Wel legaal geproduceerd maar geen legale afzetmarkt.3Kamerstukken 2022/2023, 36 202, nr. 148.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1122 tabaksproducten hoger wordt het voor criminele organisaties lucratieverwordt om illegaal te handelen in tabaksproducten. De prijs van bijvoor-beeld een pakje sigaretten wordt door de accijnsverhoging hoger,waardoor er mogelijk een hogere winstmarge is voor de illegale handel intabaksproducten. Door de grote winsten die criminelen behalen metaccijnsfraude, de illegale productie van en handel in illegale sigaretten entabak worden criminele vermogens opgebouwd. Daarmee kunnen anderecriminele activiteiten worden gefinancierd. De prijs van tabak is echterniet de enige factor die speelt bij de illegale tabakshandel. Effectievehandhaving en de mate waarin het roken van illegale sigaretten sociaalgeaccepteerd is spelen ook een rol.Teneinde illegale handel in tabaksproducten tegen te gaan heeftNederland in 2016 Europese regels op dit vlak ingevoerd. Tabakspro-ducten moeten getraceerd kunnen worden door de hele keten. Momenteelgeldt deze verplichting uitsluitend voor sigaretten en rooktabak. Deverplichting is met ingang van 20 mei 2024 van toepassing op alle in deEuropese Unie (EU) geproduceerde tabaksproducten en op tabakspro-ducten van buiten de EU die voor de Europese markt bestemd zijn. Tevensis in alle EU-lidstaten een veiligheidskenmerk verplicht gesteld om deauthenticiteit van de tabaksproducten beter te kunnen controleren en destrijd tegen de illegale handel in tabaksproducten in de EU te intensiveren.Daarnaast heeft Nederland in oktober 2020 het Protocol tot uitbanning vanillegale handel in tabaksproducten, bij het WHO-Kaderverdrag inzaketabaksontmoediging (FCTC) geratificeerd. Het Protocol schrijft uiteenlo-pende maatregelen voor waarmee illegale handel wordt tegengegaanzoals een verplichting om verdachte transacties te melden, controlemaat-regelen op de doorvoer van tabaksproducten en internationale samen-werking. Zo geldt er bijvoorbeeld in Nederland sinds eind 2020 eenvergunningplicht voor het voorhanden hebben, het in het vrije verkeerbrengen, het vervaardigen, het brengen naar een andere lidstaat en hetuitvoeren naar een derde land van tabaksproductieapparatuur.4Het voornoemde is aanvullend op het reeds bestaande toezicht op illegalehandel in tabaksproducten door de Douane en de fiscale inlichtingen- enopsporingsdienst (FIOD). Zo is op nationaal niveau het combiteamSMOKE opgericht. Het combiteam SMOKE is een samenwerkingsverbandvan de Douane, FIOD en het openbaar ministerie en onderzoekt enanalyseert geldstromen en de logistieke keten rondom tabaksfraude.Voorts vindt incidentele samenwerking plaats met bijvoorbeeld de Politieen de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In Nederland zijnin 2023 vier illegale sigarettenfabrieken en drie illegale fabrieken waarwaterpijptabak werd geproduceerd opgerold. Daarnaast zijn ook drieillegale fabrieken in de af- of opbouwfase ontmanteld. Ter illustratie, in2022 zijn in de EU 76 illegale sigarettenfabrieken opgerold. De EU-cijfersover 2023 zijn nog niet gepubliceerd.Ook binnen Europa werken de FIOD en Douane op dit gebied samen metonder andere Europol en OLAF (het Europees Bureau voor Fraudebe-strijding). Binnen het platform EMPACT (European MultidisciplinaryPlatform Against Criminal Threats) wordt door Nederland en deelne-mende EU-lidstaten opgetreden tegen illegale tabakshandel en accijns-fraude. Dit blijkt ook uit de resultaten van de EU EMPACT-samenwerkingin 2022.5 In 2022 leidde de samenwerking onder meer tot deinbeslagname van 664,5 miljoen sigaretten, 1,23 miljoen kilo ruwe tabaken fijngesneden tabak, 0,77 miljoen kilo waterpijptabak en het oprollen4Kamerstukken 2019/2020, 35 356, nr. 2.5Empact, 2022. Empact 2022 results. Beschikbaar via: https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/2023_225_empact-factsheets-2022_web-final.pdf.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1123 van 243 plekken voor de productie en/of het versnijden en/of het opslaanvan illegale tabak.Ter afsluitingHet onderzoek van het RIVM wijst uit dat de accijnsverhogingen gedrags-veranderingen bij rokers teweeg hebben gebracht en voor een deel van devoormalig-rokers een rol hebben gespeeld bij het stoppen met roken.Tegelijkertijd benoemt het rapport ook dat eenzijdige prijsverhogingenvanuit Nederland een groeiende groep rokers naar het buitenland zaldoen gaan voor het verkrijgen van rookwaren. De bevindingen uit hetEPS-2023 tonen eenzelfde beeld en laten zien dat sinds de vorige metingin 2021 een toename heeft plaatsgevonden in het aantal niet in Nederlandveraccijnsde pakjes. Een gedeelte daarvan is in het buitenland veraccijnsd.De onderzoekers van het onderzoek «Gedragseffecten van de accijnsver-hoging op tabak in 2023» benadrukken daarom het belang van het strevennaar verdere Europese harmonisatie van tabaksprijzen. Wij zetten ons hierin Europa verder voor in. Het blijft belangrijk dat de overheid roken zo snelen doeltreffend mogelijk terugdringt om de rookvrije generatie in 2040 tebereiken. Het is goed om bij iedere accijnsverhoging ook de grenseffectenen de gevolgen voor de aanpak van de illegale handel mee te wegen. Op1 april 2024 heeft een verdere accijnsverhoging plaatsgevonden zodat deprijs van een gemiddeld pakje sigaretten op € 11,10 uitkomt en een pakjeshag op € 24,60. Ook deze verhoging zal worden gemonitord. De TweedeKamer zal in 2025 over de resultaten worden geïnformeerd.De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,M. van OoijenDe Staatssecretaris van Financiën,M.L.A. van RijDe Staatssecretaris van Financiën,A. de VriesTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1124