Memorie van toelichting

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 955Voorstel van wet van de leden Ceulemans,Keijzer, Van der Plas, Russcher en Lammers totintrekking van de Wet gemeentelijke taakmogelijk maken asielopvangvoorzieningenNr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING I Algemeen 1. Inleiding Dit initiatiefwetsvoorstel beoogt de Wet gemeentelijke taak mogelijkmaken asielopvangvoorzieningen (hierna: de Spreidingswet) in te trekken.Als gevolg van de Spreidingswet hebben Nederlandse gemeenten voorhet eerst een wettelijke taak gekregen met betrekking tot het opvangenvan asielzoekers, waar dit voorheen op basis van vrijwilligheid gebeurde.De inwerkingtreding van de Spreidingswet heeft derhalve geleid tot eenverregaande inperking van de gemeentelijke beleidsmatige autonomie ophet belangrijke en zowel politiek als maatschappelijk gevoelige terrein vanasielopvang. Tegelijkertijd gaat de Spreidingswet voorbij aan de daadwer-kelijke oorzaak van het tekort aan opvangplekken: de structureel hogeasielinstroom, die nog altijd niet duurzaam is teruggebracht. Dit terwijlgelijktijdige instroombeperking steeds als voorwaarde is genoemd tentijde van invoering van de Spreidingswet. De Spreidingswet regeltderhalve in de praktijk slechts de verdeling van een te grote instroom overhet land en creëert een permanent instrument voor wettelijke dwangrichting gemeenten. In combinatie met het permanente karakter van dewet zwakt de Spreidingswet in de praktijk hiermee juist de noodzaak totingrijpende instroombeperkende maatregelen af, terwijl het maatschappe-lijke draagvlak voor inperking van de asielinstroom juist zeer groot is1.Dit alles in ogenschouw nemend is het in stand houden van de Sprei-dingswet geen wenselijke keuze. Met het voorliggende wetsvoorstelbeogen de initiatiefnemers deze situatie te beëindigen door middels hetintrekken van de Spreidingswet de wettelijke verplichting tot asielopvangte schrappen, de gemeentelijke autonomie te herstellen en ruimte te latenvoor gemeenten die desgewenst vrijwillig opvang willen blijven bieden,inclusief de daarbij behorende financiering volgens de afspraken en regelsdie golden vóór het ingaan van de Spreidingswet. Hiernaast wordt in dezewet gewaarborgd dat gemeenten geen nadelige financiële gevolgen1Maurice de Hond, (2024, 23 maart). Hoe denkt Nederland over immigratie en asiel? Maurice deHond. https://www.maurice.nl/2024/01/21/hoe-denkt-nederland-over-immigratie-en-asiel/ kst-36955-3ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 31 ondervinden van intrekking van de Spreidingswet. Dit wordt bewerk-stelligd door het recht op specifieke uitkeringen die zijn toegekend ofwaarop een recht is ontstaan vóór het tijdstip van inwerkingtreding vandeze intrekkingswet in stand te houden.2. Totstandkoming Spreidingswet Aan de totstandkoming en inwerkingtreding van de Spreidingswet is eenlang, politiek gevoelig en intensief proces aan voorafgegaan. Op 29 maart2022 meldde de betrokken Staatssecretaris aan de Tweede Kamer dat hetkabinet de mogelijkheden onderzocht tot een wat toen nog «dwingendinstrumentarium» werd genoemd richting gemeenten voor de opvang vanasielzoekers. In brieven van 12 en 21 april van datzelfde jaar werd hetverkennen van de mogelijkheden hiertoe herbevestigd, waarna de TweedeKamer op 25 mei definitief werd gemeld dat het kabinet werkte aan «eenwettelijke taak voor gemeenten om locaties beschikbaar te stellen voor deopvang van asielzoekers, evenwichtig verspreid over het land».Op 9 november 2022 ging het wetsvoorstel Wet gemeentelijke taakmogelijk maken asielopvangvoorzieningen in consultatie. De Raad vanState onderschrijft in haar advies de noodzaak om te komen tot eeneffectief, robuust en duurzaam wettelijk stelsel voor een eerlijkere enevenwichtigere verdeling van asielzoekers over het land, en merkt op dathet positief is dat de regering daartoe stappen zet en gemeenten bij wet inmedebewind roept, vergelijkbaar met eerdere wetgeving zoals deHuisvestingswet. Tegelijkertijd uitte de Afdeling kritiek op de voorliggendeuitwerking van het wetsvoorstel, waarin zij indringende vragen stelde bijonder meer de uitvoerbaarheid, de gekozen systematiek en voornamelijkde gevolgen voor de bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten.Ondanks het advies om het wetsvoorstel te heroverwegen op dezepunten, besloot de ministerraad op 24 maart 2023 om het wetsvoorstelongewijzigd naar de Tweede Kamer te sturen zonder inachtneming vandeze bezwaren. Na de val van het kabinet-Rutte IV werd besloten deSpreidingswet, zoals de wet inmiddels bekend stond, niet controversieelte verklaren. Bij de behandeling van de wet in de Tweede Kamer werd eenaantal amendementen aangenomen, waardoor onder meer de verdeelsys-tematiek werd aangepast aan de hand van de SES-WOA-score vangemeenten, de zogeheten vrijwillige fase werd verlengd en de toezichts-bepaling zodanig werd gewijzigd dat de verantwoordelijkheid nadrukke-lijker bij de Minister is blijven liggen. Op 10 oktober 2023 werd deSpreidingswet door een Tweede Kamermeerderheid aangenomen. Op23 januari 2024 stemde vervolgens de Eerste Kamer in met het geamen-deerde wetsvoorstel.Sinds de verkiezingen van 22 november 2023 was er in de Tweede Kamereen ruime meerderheid van partijen die zich tegen de Spreidingswethadden uitgesproken. Het intrekken van de Spreidingswet werdopgenomen in het Hoofdlijnenakkoord van PVV, VVD, NSC en BBB en inhet regeerprogramma van het kabinet-Schoof. Het intrekken van deSpreidingswet is in die regeerperiode echter niet gebeurd, waardoor dewet momenteel onverkort van kracht is. Wel werd in deze regeerperiodeeen zogeheten contourennota gepubliceerd waarin het kabinet schetstehoe het voornemens was de Spreidingswet in te trekken1. Daarin stondenelementen als het behoud van een vrijwillig stelsel, het behoud van decapaciteitsraming zonder verdeelbesluit en overgangsbepalingen metbetrekking tot geschapen verwachtingen bij en aangegane verplichtingendoor gemeenten en het verstrekken van de specifieke uitkeringen. In het1Overheid.nl | Consultatie Contourennota intrekking Spreidingswet. (2025). https://www.internetconsultatie.nl/contourennotaintrekkingspreidingswet/b1Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 32 huidige coalitieakkoord van D66, VVD en CDA is de politieke weging rondde Spreidingswet verschoven, waardoor deze in ieder geval voorlopig instand blijft en gehandhaafd zal worden.De inwerkingtreding van de Spreidingswet heeft de zorgen over uitvoer-baarheid en draagvlak in de praktijk bevestigd. De eerste cyclus liet ziendat een aanzienlijk deel van de gemeenten de opgelegde aantallen niet(tijdig) realiseerde, terwijl het huidige kabinet zich inmiddels steedsnadrukkelijker voorbereidt op een strikte handhaving en dwingendetoepassing van de wet1. Gemeenten bevinden zich daardoor in eensituatie waarin zij enerzijds te maken hebben met een harde wettelijkeverplichting tot opvang, terwijl er anderzijds nog geen sprake is vanaantoonbare instroombeperking, terwijl dat juist in veel gemeenten eenduidelijke wens van inwoners is. Bij de gemeenteraadsverkiezingen van2026 zijn in tal van gemeenten partijen die zich expliciet verzetten tegennieuwe asielopvanglocaties duidelijk gegroeid, en in sommige gemeentenzelfs de grootste geworden, wat illustreert dat verzet tegen verplichteopvang lokaal breed leeft en toeneemt1. Door onder deze omstandig-heden via de Spreidingswet alsnog opvang af te dwingen, doet het Rijknaar het oordeel van de initiatiefnemers op disproportionele wijze afbreukaan de beleidsvrijheid van het decentraal bestuur, dat op het gebied vanasielopvang onder de Spreidingswet slechts beperkt in staat is de wensvan de lokale bevolking in beleid om te zetten.Het kabinet stelt dat de Spreidingswet moet leiden tot voldoende vaste enflexibele opvangplekken, maar de meest recente capaciteitsraming,provinciale opgaven en indicatieve aantallen per gemeente laten zien dater ondanks de wet en aanvullende maatregelen nog steeds aanzienlijketekorten worden verwacht en dat het doelbereik onzeker is. Hierdoordreigt een negatieve spiraal te ontstaan waarin een structureel hogeasielinstroom en oplopende tekorten telkens noodzaken tot het openenvan nieuwe en het verlengen van bestaande asielopvangvoorzieningen,waardoor de druk op gemeenten en de roep om nóg meer capaciteitsteeds verder toeneemt. Tegen deze achtergrond achten de initiatief-nemers het niet langer verantwoord om een dwingend instrumentariumte handhaven dat diep ingrijpt in de lokale democratie en gemeentelijkeautonomie.Gedurende de behandeling van de Spreidingswet heeft het kabinet de wetgepresenteerd als instrument om een acute opvangcrisis te bezweren enchaos in de asielketen te voorkomen1, in afwachting van een brederpakket aan maatregelen om de asielinstroom te beperken. De Sprei-dingswet werd daarmee nadrukkelijk gepresenteerd als tijdelijke crisis-maatregel aan de opvangkant, terwijl via andere wetgeving instroombe-perking en versnelling van procedures zou worden gerealiseerd. Dezeinsteek werd tijdens de behandeling van de Spreidingswet in de TweedeKamer nog geaccentueerd door de fractie van de VVD -op dat moment degrootste partij binnen het demissionaire kabinet- die amendementenindiende om de wet na één respectievelijk twee jaar te laten vervallen,1Asielminister verhoogt druk op gemeenten, is bereid tot dwang, 2026, 10 april. NOSNieuwsuur. Https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2609961-asielminister-verhoogt-druk-op-gemeenten-is-bereid-tot-dwang1Waling, G. (2026, 24 maart). Anti-AZC-partijen groeien fors in de gemeenteraden. EWMagazine. https://www.ewmagazine.nl/politiek/news/2026/03/gemeenteraadsverkiezingen-2026-spreidingswet-azc-1550993/1Plenaire verslagen. (27 september 2023). Tweede Kamer Der Staten-Generaal. Https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/detail/2023-2024/5#534e5b0aTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 33 onder andere indien er door het kabinet in de tussentijd geen adequatemaatregelen waren genomen om grip te krijgen op de asielinstroom1 1.In de praktijk is van een aantoonbare en duurzame instroomreductieechter nog geen sprake: de asielinstroom blijft hoog, is in de eerstemaanden van 2026 aanzienlijk hoger dan gedurende dezelfde maanden in2025 en de prognoses noodzaken keer op keer tot nieuwe en verder-gaande uitbreiding van de opvangcapaciteit. Het aangekondigdewetgevingspakket om de instroom te beperken is bovendien later enslechts ten dele tot stand gekomen en in alle gevallen nog niet in werking:de Wet invoering tweestatusstelsel is wel aangenomen, de Asielnood-maatregelenwet is door de Eerste Kamer verworpen en de implementa-tiewet voor het Europees Asiel- en Migratiepact is nog niet door de EersteKamer behandeld. Daarmee is onzeker of en in welke mate de resterendemaatregelen daadwerkelijk tot instroombeperking zullen leiden. DeSpreidingswet, zowel ten tijde van de invoering als door het huidigekabinet gepresenteerd als tijdelijke maatregel om capaciteitstekorten in deopvang tegen te gaan, is in de praktijk verworden tot een permanentinstrument voor wettelijke dwang richting gemeenten, zonder dat tot opheden aan de oorspronkelijke voorwaarde – het eveneens aantoonbaar enduurzaam inperken van de asielinstroom – is voldaan.3. Inhoud Spreidingswet De Spreidingswet heeft verstrekkende gevolgen voor Nederlandsegemeenten. Vóór de inwerkingtreding van de Spreidingswet kondengemeenten zelfstandig besluiten of zij asielopvangvoorzieningen op hungrondgebied aanbieden. Alleen in uitzonderingsgevallen, bijvoorbeeldwanneer het Rijk het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium inzette, zoalsin 2022 in de gemeente Tubbergen gebeurde, werd daarin ingegrepen1.Met de Spreidingswet is het mogelijk maken van asielopvangvoorzie-ningen een wettelijke gemeentelijke taak geworden. Op basis van eentweejaarlijkse raming worden vóór 1 februari door de Minister van Asielen Migratie de landelijke capaciteitsraming en de opvangopgave perprovincie vastgesteld, voorzien van een indicatief aantal opvangplekkenper gemeente. Van 1 februari tot 1 november loopt vervolgens de fasewaarin gemeenten binnen een provincie in overleg gaan over de invullingvan de provinciale opgave. Dit gebeurt aan de zogeheten ProvincialeRegietafels (PRT) onder voorzitterschap van de Commissarissen van deKoning. Formeel gaat het in deze fase nog om vrijwillige afspraken,waarin tevens uitruilen tussen gemeenten kunnen plaatsvinden. Deonderliggende wettelijke taak en het aanstaande verdeelbesluit makenechter dat het vrijwillige karakter van deze fase in de praktijk sterk relatiefis.Het verslag van het overleg aan de PRT wordt vóór 1 november door decommissaris van de Koning aan de betrokken Minister verstrekt.Vervolgens stelt de Minister uiterlijk op 31 december per provincie een1Amendement van het lid Brekelmans over het laten vervallen van de wet na één jaar indiengeen maatregelen zijn genomen om grip op migratie te krijgen. Kamerstukken II 2023/24,36 333, nr. 24. Https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/amendementen/detail?id=2023Z15982&did=2023D390261Amendement van het lid Brekelmans over het laten vervallen van de wet na twee jaar indiengeen maatregelen zijn genomen om grip op migratie te krijgen. Kamerstukken II, 2023/24,36 333, nr. 23. Https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/amendementen/detail?id=2023Z15981&did=2023D390251Toepassing ruimtelijk ordeningsinstrumentarium ten aanzien van aangekocht hotel COA. (2022,6 september). Tweede Kamer Der Staten-Generaal.https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2022Z15575&did=2022D32555Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 34 verdeelbesluit vast, waarin aan afzonderlijke gemeenten opvangplekkenals bindende wettelijke verplichting worden toegewezen. Dit verdeelbe-sluit kan afwijken van het verslag van de PRT, bijvoorbeeld omdat het inde ogen van de Minister niet aan het totale aantal plekken van deprovinciale opgave wordt voldaan of omdat het resultaat van de PRT nietevenwichtig wordt geacht. Gemeenten zijn vervolgens in beginselverplicht om binnen zes maanden na bekendmaking van het verdeelbe-sluit te zorgen voor oplevering van de toegewezen opvangplekken aan hetCentraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), waarmee deze deadline op1 juli ligt.Het verplichtende karakter van de Spreidingswet beperkt zich bovendienniet tot het aantal opvangplekken. Door de Spreidingswet is in de praktijkvoor gemeenten ook de mogelijkheid geschrapt om opvang te beperkentot specifieke doelgroepen. In de situatie vóór de Spreidingswet kondengemeenten, binnen de landelijke kaders, zelf keuzes maken over het typeopvang dat zij aanbieden. Sommige gemeentebesturen kozen erbijvoorbeeld voor om primair gezinnen, kinderen of andere specifiekegroepen op te vangen, terwijl zij geen of slechts in beperkte mate opvangboden aan alleenstaande mannen. Op die manier trachtten zij de vormvan asielopvang in hun gemeente te laten aansluiten bij de sociale enruimtelijke situatie ter plaatse en bij het draagvlak onder de lokalebevolking. Met de Spreidingswet is voor dergelijke overwegingen van degemeenten geen ruimte meer. Gemeenten worden verplicht algemeneopvangcapaciteit te leveren, zonder wezenlijke ruimte en lokale expertiseom zelf te bepalen aan welk type asielzoekers zij die capaciteit beschikbaarstellen, en of daar afdoende draagvlak voor is in de betreffende gemeente.Met de intrekking van de Spreidingswet beogen de initiatiefnemersbeslissingsbevoegdheid inzake asielopvang terug bij gemeenten teleggen. Gemeenten krijgen opnieuw de ruimte om, op vrijwillige basis enin overleg met het COA, binnen de bestaande vreemdelingenrechtelijkekaders, te bepalen óf zij opvang aanbieden en voor welke doelgroepen. Definancieringsmogelijkheden voor gemeenten die vrijwillig opvang willenrealiseren worden daarbij beschikbaar zoals ook het geval was vooraf-gaand aan de inwerkingtreding van de Spreidingswet. Het doel van hetwetsvoorstel is niet het straffen van gemeenten die uit eigen bewegingasielopvang willen aanbieden, maar wel om de wettelijke verplichting ende dreiging van dwang richting gemeenten weg te nemen.4. Doel van het wetsvoorstel Doel van dit wetsvoorstel is het volledig intrekken van de Wet gemeente-lijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen. De initiatiefnemerskiezen daarbij nadrukkelijk voor het schrappen van de wettelijke gemeen-telijke taak om opvangplekken te realiseren en beëindigt daarmee demogelijkheid om gemeenten via verdeelbesluiten en interbestuurlijktoezicht wettelijk tot asielopvang te verplichten. De kern is dat debesluitvorming over asielopvang weer terechtkomt waar deze naar zijnoordeel hoort: bij de gemeenteraden en colleges, die op basis van huneigen democratische mandaat kunnen bepalen óf, en zo ja hoeveel en watvoor, asielzoekers zij in hun gemeente willen opvangen, met inacht-neming van het draagvlak onder de bevolking.Deze keuze heeft drie belangrijke gevolgen die de initiatiefnemersnadrukkelijk beogen. In de eerste plaats wordt de gemeentelijkeautonomie op het gebied van asielopvang hersteld. Gemeenten staan alonder grote druk door de wettelijke taak om statushouders te huisvestenen door andere landelijke opvangopgaven, zoals de opvang van Oekra-ïense vluchtelingen. In dat licht is het redelijk dat zij zelf weer de regieTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 35 krijgen over eventuele asielopvang op hun grondgebied, zoals datvoorafgaand aan de Spreidingswet ook het geval was. Gemeenteradenkunnen dan weer in openheid afwegen hoeveel opvang hun gemeen-schap kan dragen, rekening houdend met zaken als het voorzieningen-niveau, leefbaarheid en veiligheid.In de tweede plaats wordt de Spreidingswet ontdaan van haar perma-nente karakter. Bij de invoering is de wet gepresenteerd als middel omeen capaciteitstekort als gevolg van de asielcrisis te bezweren, inafwachting van structurele maatregelen om de instroom terug te dringen.Die structurele instroomreductie is tot op heden echter niet aantoonbaargerealiseerd, terwijl de wet wél is gaan functioneren als een blijvendinstrument. Hiernaast is in de ogen van de initiatiefnemers geen sprakevan een acute opvangcrisis, aangezien zowel de hoge asielinstroom als dekrapte aan opvangplekken om deze instroom op te vangen inmiddels aljaren aanhouden. Daarmee is de Spreidingswet geen middel gebleken omin crisissituaties in te zetten, maar een structureel middel. De initiatief-nemers vinden dat hiermee de volgorde is omgedraaid: in plaats van deasielinstroom terug te brengen, schuift het Rijk de gevolgen van die hogeinstroom structureel door naar gemeenten. Door de Spreidingswet in tetrekken, wordt deze onevenwichtige situatie gecorrigeerd.In de derde plaats herstelt dit wetvoorstel de eerder gewekte verwach-tingen dat zware ingrijpende maartegelen aan de opvangkant gepaardgaan met maatregelen ten behoeve van het terugbrengen van deinstroom. In het debat over de Spreidingswet is steeds gesuggereerd datdeze wet onderdeel was van een breder pakket waarin de instroom zouworden aangepakt. In de praktijk is dit niet het geval gebleken en is meerwerk en politieke aandacht gegaan naar het realiseren van opvangplekkenin plaats van instroombeperking. Naar de overtuiging van de initiatief-nemers wordt deze trend verder versterkt door de Spreidingswet zelf. Demogelijkheid om opvangplekken wettelijk te kunnen afdwingen, gaat tenkoste van de noodzaak om de asielinstroom omlaag te brengen. Volgensde initiatiefnemers is de focus in het debat eenzijdig verschoven naar hetcreëren van nieuwe opvangplekken, terwijl het zwaartepunt juist zoumoeten liggen bij het verlagen van de instroom.Alles tezamen beoogt dit wetsvoorstel de wettelijk verplichtende wijzewaarop asielopvang tot stand komt te beëindigen. Hierbij is het terug-brengen van de opvangcapaciteit geen doel op zich. Gemeenten blijvenvrij om opvang te organiseren, maar niet langer via een landelijkewettelijke verplichting. Dat is naar het oordeel van de initiatiefnemers deenige manier om recht te doen aan de lokale democratie, de bestuurlijkeverhoudingen en de eerder uitgesproken belofte dat de instroom zouworden teruggebracht.5. Beschouwde alternatieven Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel zijn verschillende alternatievenbezien. Een eerste mogelijkheid was om de Spreidingswet op onderdelente «verzachten», bijvoorbeeld door het aandeel opvangplekken datwettelijk verplicht tot stand komt te verkleinen of de vrijwillige fase teverlengen, maar de wettelijke gemeentelijke taak te laten bestaan. Eentweede mogelijkheid was om de wet tijdelijk op te schorten, in afwachtingvan de effecten van andere maatregelen. Een derde mogelijkheid was omde intrekking te laten ingaan bij de start van een nieuwe cyclus en delopende cyclus 2026–2027 ongemoeid te laten. Al deze varianten zoudener echter toe leiden dat het wettelijk verplichte karakter, en daarmee dedruk op gemeenten, in stand blijft. De initiatiefnemers achten dit niethoudbaar en oneerlijk en kiest daarom voor volledige intrekking,Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 36 gecombineerd met een zorgvuldig vormgegeven financiële overgang omonevenredige nadelen voor gemeenten te voorkomen.Tevens is als alternatief overwogen om louter het «dwangelement» uit dewet te halen, en de dan overgebleven systematiek in de vorm van decapaciteitsraming, provinciale opgaven, de indicatieve aantallen pergemeente en het overleg aan de PRT te laten voortbestaan. Dit zou in depraktijk neerkomen op de huidige Spreidingswet, maar dan zonder dewettelijke verplichting die voortvloeit uit het verdeelbesluit van deMinister. Dit alternatief is, hoewel in de ogen van de initiatiefnemers eenverbetering ten opzichte van de huidige Spreidingswet, niet de bestmogelijke keuze. Bij het in stand houden van de PRT op basis van de doorhet Rijk vastgestelde indicatieve opvangplekken per gemeente ontbreektweliswaar de harde juridische druk, maar blijft er wel degelijk sprake vanpolitieke druk op gemeenten om asielopvangplekken aan te bieden.Daarnaast kunnen zowel een capaciteitsraming, opgaven per provincie enindicatieve aantallen per gemeenten ook zonder de Spreidingswetvastgesteld blijven worden door het ministerie, zolang hier geen wettelijkeverplichting aan wordt gekoppeld, net zoals gemeenten binnen eenprovincie ook zonder de Spreidingswet in overleg kunnen gaan over hetaanbieden en uitruilen van opvangplekken en hierover -al dan niet inregionaal verband- afspraken met het COA maken. Hiervoor is deSpreidingswet niet nodig.Ook in de aanloop naar en rondom de totstandkoming van de Sprei-dingswet zijn alternatieven voor de gekozen werkwijze overwogen. DeAfdeling heeft in haar advies over het wetsvoorstel de tweefasensyste-matiek van de Spreidingswet als onnodig complex en mogelijk nietuitvoerbaar gekwalificeerd en gewezen op de procedure die geldt voor dehuisvesting van statushouders als een eenvoudiger en duidelijkeralternatief1. Die systematiek houdt in dat op vaste momenten -in het gevalvan de taakstelling voor het huisvesten van statushouders halfjaarlijks-een wettelijke taakstelling voor alle gemeenten wordt vastgesteld naarrato van het inwoneraantal, waarbij gemeenten onderling nog ruimtehebben om over de concrete invulling afspraken te maken. De Afdelingadviseert daarmee een model dat een duidelijke gemeentelijke plichtcreëert, maar zonder de ingewikkelde verdeelbesluiten, provincialeregietafels en financiële bonussystematiek van de Spreidingswet.De initiatiefnemers achten dit alternatief niet wenselijk. De wet zoudaarmee weliswaar eenvoudiger worden, maar houdt de kern van hetbezwaar tegen de Spreidingswet onverminderd in stand: het opleggenvan een wettelijke gemeentelijke plicht tot het realiseren van asielopvang.Het model dat de Afdeling noemt is immers ook een verplichtend stelsel.Het verschil zit in de uitvoeringstechniek, niet in de principiële keuze omgemeenten via wet en toezicht tot opvang te verplichten. Integendeel:hiermee zou zelfs de beperkte speelruimte van gemeenten binnen deSpreidingswet, namelijk gedurende de overleggen aan de PRT, komen tevervallen. Juist deze keuze achten de initiatiefnemers onjuist. Een mindercomplex dwangmodel is nog steeds een dwangmodel. Om die reden gaande initiatiefnemers niet mee in dit alternatief en kiest hij voor volledigeintrekking, waarna teruggevallen kan worden op de weg van vrijwilligeopvang via afspraken tussen gemeenten en het COA, zoals dat ook in deperiode voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Spreidingswet hetgeval was.1Samenvatting advies «spreidingswet». (2023, 6 februari). Raad van State. https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/februari/samenvatting-advies-spreidingswet/Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 37 6. Financiering en overgang In dit wetsvoorstel is bewust gekozen voor een terugkeer naar opvang alsverantwoordelijkheid van het Rijk die niet als wettelijke verplichting aangemeenten kan worden opgelegd. De financieringssystematiek van deopvang loopt langs dezelfde lijn. De intrekking van de Spreidingswet laatonverlet dat het COA op grond van de Wet Centraal Orgaan opvangasielzoekers (Wet COA) volledig financieel verantwoordelijk blijft voor deopvang van asielzoekers en de bekostiging van die opvang. Gemeentendie opvang willen bieden, kunnen dat, net als vóór de Spreidingswet,blijven doen in overleg met het COA. De financiering loopt dan viaafspraken met het COA en niet via een wettelijk dwingende taak. Debasisfinanciering van opvang is en blijft daarmee een verantwoorde-lijkheid van het Rijk.Tegen die achtergrond is ook gekozen voor een ordentelijke afwikkelingvan de financiële afspraken die onder het regime van de Spreidingswet alzijn gemaakt. In de contourennota van het vorige kabinet werd er bij devoorgenomen intrekking van de Spreidingswet eveneens van uitgegaandat financiële verplichtingen die onder het oude recht in goed vertrouwenzijn aangegaan, zorgvuldig moeten worden afgewikkeld en dat nainwerkingtreding geen nieuwe specifieke uitkeringen meer ontstaan. Deinitiatiefnemers sluiten daarbij aan: uit een oogpunt van rechtszekerheiden betrouwbaarheid richting gemeenten is het redelijk dat toegezegdemiddelen voor reeds gemaakte afspraken beschikbaar blijven. Daaromwordt voorzien in eerbiedigende werking voor reeds ontstane of toege-kende aanspraken binnen de Spreidingswet. Concreet betekent dit datspecifieke uitkeringen op grond van artikel 9 van de Spreidingswet dievóór de inwerkingtreding van dit intrekkingswetsvoorstel zijn toegekendof waarop vóór dat moment een recht is ontstaan, in stand blijven. Ookuitkeringen die direct samenhangen met opvanglocaties waarvoor vóórde inwerkingtreding van dit wetsvoorstel onomkeerbare verplichtingenzijn aangegaan op basis van afspraken in het kader van de lopende cyclus,worden geëerbiedigd.Tegelijkertijd wordt duidelijk begrensd dat ná de inwerkingtreding van ditwetsvoorstel geen nieuwe aanspraken op grond van artikel 9 van deSpreidingswet meer kunnen ontstaan. De Spreidingswet is dan immersniet meer van kracht. Zodra dit wetsvoorstel van kracht wordt, kunnengeen nieuwe specifieke uitkeringen op basis van de Spreidingswet meerworden verstrekt, ook niet als de cyclus 2026–2027 formeel nog doorloopt.De extra stimuli in de vorm van artikel 9-uitkeringen zijn daarmeeuitsluitend nog mogelijk voor afspraken die zijn gemaakt zolang deSpreidingswet van kracht was en waarvoor vóór de inwerkingtreding vandit wetsvoorstel onomkeerbare stappen zijn gezet door de betreffendegemeenten. Daarbuiten geldt uitsluitend het reguliere en toereikenderegime van de Wet COA: vrijwillige opvang door gemeenten, bekostigdvia afspraken tussen COA en gemeenten, zonder dwingend element enzonder aanvullende specifieke uitkeringen op grond van de ingetrokkenSpreidingswet, volledig gefinancierd door het Rijk.7. Gevolgen intrekking Spreidingswet De intrekking van de Spreidingswet heeft in de eerste plaats tot gevolg datde wettelijke gemeentelijke taak om opvangplekken te realiseren en dedaaraan gekoppelde werkwijze van verdeelbesluiten en interbestuurlijktoezicht vervalt. Gemeenten worden niet langer via een verdeelbesluitverplicht om een vastgesteld aantal opvangplekken op hun grondgebiedte realiseren. Daarmee wordt de situatie van vóór de Spreidingswethersteld, waarin gemeenten op basis van hun eigen politieke enmaatschappelijke afweging besluiten óf, en zo ja in welke vorm, zijTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 38 asielopvang willen organiseren. Dit draagt bij aan het herstel van degemeentelijke beleidsvrijheid en bovenal het lokaal maatschappelijkdraagvlak op een politiek en maatschappelijk gevoelig terrein.In de tweede plaats betekent de intrekking dat de Spreidingswet nietlanger kan worden gebruikt om nieuwe financiële verplichtingen ten lastevan het Rijk te creëren in de vorm van specifieke uitkeringen op grond vanartikel 9. Zoals in paragraaf 6 is toegelicht, worden bestaande aansprakenen reeds toegekende uitkeringen op grond van artikel 9 geëerbiedigd voorzover zij samenhangen met afspraken die zijn gemaakt zolang deSpreidingswet van kracht was en waarvoor vóór de inwerkingtreding vandit wetsvoorstel onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan.Gemeenten die op basis van het eerdere wettelijke kader verplichtingenzijn aangegaan en investeringen hebben gedaan, worden daardoor nietmet terugwerkende kracht financieel benadeeld. Tegelijkertijd wordtduidelijk begrensd dat na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geennieuwe aanspraken op artikel-9-uitkeringen meer kunnen ontstaan. Dezeopzet beschermt gemeenten tegen extra financiële lasten als gevolg vande intrekking, terwijl wordt voorkomen dat het Rijk via de Spreidingswetnieuwe financiële verplichtingen op zich neemt.In de derde plaats blijft de verantwoordelijkheid voor de asielinstroom ende daaruit volgende opvang en de financiering daarvan ook na deintrekking bij het Rijk en het COA liggen, waarbij het creëren vanopvangplekken niet meer wettelijk kan worden afgedwongen bijgemeenten. Op grond van de Wet COA blijft het COA belast met deorganisatie van opvangvoorzieningen en de bekostiging daarvan, ookwanneer opvang in gemeentelijk beheer plaatsvindt. Gemeenten kunnenmet het COA afspraken maken over opvanglocaties op hun grondgebied,inclusief de financiële voorwaarden, zonder dat daar een plicht eneventuele aanvullende specifieke uitkering op basis van de Spreidingswettegenover staan.Het intrekken van de Spreidingswet kan er in de praktijk toe leiden dat derijksoverheid in de vorm van het COA meer moeite zal hebben ompassende locaties te vinden om de asielinstroom op te kunnen vangen. Deinitiatiefnemers onderkennen dat. Het gaat hier in essentie echter ook omeen principiële politieke afweging. De intrekking van de Spreidingswetontneemt het Rijk niet de mogelijkheid om opvang te organiseren, maarvoorkomt dat dit via een dwingend instrumentarium ten koste van degemeentelijke autonomie en het lokale draagvlak gebeurt. Het voorstelbrengt de verhouding terug naar een model waarin het Rijk in de vormvan het COA verantwoordelijk is voor voldoende opvangcapaciteit, engemeenten op vrijwillige basis kunnen besluiten locaties aan te bieden.Voor de interbestuurlijke verhoudingen betekent dit wetsvoorstel dat dedirecte dwangrelatie tussen Rijk en gemeenten via verdeelbesluiten eninterbestuurlijk toezicht op de gemeentelijke opvangtaak vervalt. Inconsultaties en bestuurlijk overleg naar aanleiding van de contourennotaover het voornemen tot intrekking hebben diverse koepelorganisaties,waaronder de VNG, het COA en VluchtelingenWerk Nederland, zichuitgesproken voor behoud van de Spreidingswet uit vrees voor capaci-teitsgebrek en een grotere afhankelijkheid van noodopvang1. De initiatief-nemers begrijpen deze zorgen vanuit het perspectief van deze organi-saties, maar weegt deze anders en laat het belang van gemeenten om zelf,op basis van het draagvlak onder de bevolking, te kunnen besluiten overasielopvang prevaleren. Daarnaast is het van belang om in ogenschouw1Oproep aan kabinet: »trek de spreidingswet niet in» (2025, 14 mei). OOG Groningen.https://www.oogtv.nl/2025/05/oproep-aan-kabinet-trek-de-spreidingswet-niet-in/Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 39 te nemen dat in januari 2024, vlak voor de start van de eerste cyclus vande Spreidingswet, uit cijfers van het COA bleek dat 162 Nederlandsegemeenten sinds 2012 geen enkele vorm van asielopvang op hungrondgebied hadden aangeboden. In september 2022 ging het om 194gemeenten1. Dat dergelijke aantallen gemeenten er in de jaren vooraf-gaand aan de Spreidingswet voor kozen om geen asielopvang aan tebieden, is een sterke indicatie van de behoefte die onder veel gemeentenbestaat om hierover zelf te kunnen besluiten.Voor COA en IND veranderen de kernverantwoordelijkheden niet. Het COAblijft op grond van de Wet COA belast met de organisatie en bekostigingvan de opvang, ook wanneer opvang in gemeentelijk beheer plaatsvindt,en de IND blijft verantwoordelijk voor de asielprocedure en besluit-vorming. De intrekking van de Spreidingswet lost de structureleknelpunten in capaciteit en doorstroom niet op, maar voorkomt dat dedruk om deze problemen te ondervangen via een wettelijke verplichtingeenzijdig op gemeenten wordt afgewenteld. Dat maakt de noodzaak omde instroom en de asielketen als geheel aan te pakken des te pregnanter,wat de initiatiefnemers zeer noodzakelijk achten.Gelet op de doorlooptijd van wetgeving en dus ook van de behandelingvan deze voorliggende intrekkingswet, kan zich een periode voordoenwaarin een verdeelbesluit al is vastgesteld en gemeenten formeelgehouden zijn om binnen zes maanden de toegewezen opvangplekken terealiseren, terwijl de behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede en/ofEerste Kamer nog gaande is en de uitkomst daarvan dus onzeker is. Juistom te voorkomen dat gemeenten in zo’n tussenperiode onomkeerbareverplichtingen moeten aangaan op basis van een wettelijke grondslag diemogelijk binnen afzienbare tijd wordt ingetrokken, voorziet ditwetsvoorstel enerzijds in terugwerkende kracht tot het moment van deverslaglegging van de uitkomsten van de PRT, dus vóórdat er sprake isvan een verdeelbesluit. Anderzijds wordt voorzien in eerbiedigendewerking voor specifieke uitkeringen waarop reeds vóór de inwerking-treding een recht is ontstaan of waarvoor vóór dat moment onomkeerbareverplichtingen zijn aangegaan door de betreffende gemeenten. Degekozen systematiek van terugwerkende kracht voorkomt dat gemeentennog worden geconfronteerd met lopende of nieuwe verplichtendeverdeelbesluiten op basis van een wet die door de wetgever isingetrokken. Indien de intrekking plaatsvindt nadat een verdeelbesluit isvastgesteld, werkt de wet terug tot de datum waarop de PRT het verslagpubliceren. Daarmee komt de grondslag voor de verplichte fase van diecyclus in de vorm van het verdeelbesluit te vervallen en vervallen dedaaraan gekoppelde verplichtingen voor gemeenten. In combinatie metde eerbiedigende werking voor bestaande artikel-9-uitkeringen wordt zoeen evenwicht bereikt tussen het snel beëindigen van het dwingendespreidingsmechanisme en het beschermen van gerechtvaardigdeverwachtingen van gemeenten die onder het oude recht in goedvertrouwen afspraken zijn aangegaan.Vanaf het moment van intrekking is de Spreidingswet niet meer vankracht. Indien de Spreidingswet na 1 november wordt ingetrokken,gebeurt dit met terugwerkende kracht vanaf die datum. Bij de vormgevingvan de terugwerkende kracht is gekozen voor de vaste datum van1 november 2026, omdat op dat moment de overleggen aan de PRT zijnafgerond, maar het verdeelbesluit voor de cyclus 2026–2027 nog niet isgetekend en in werking is getreden. Door de intrekking van de Sprei-1Bijna helft gemeenten biedt sinds 2012 geen asielopvang aan. (2024, 17 januari). RTL.nl.https://www.rtl.nl/nieuws/artikel/5429780/geen-asielzoekers-welkom-162-gemeenten-boden-sinds-2012-geen-opvang-aanTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 310 dingswet met terugwerkende kracht vanaf 1 november 2026 te lateningaan, wordt zo veel als mogelijk voorkomen dat gemeenten na diedatum nog nieuwe onomkeerbare verplichtingen moeten aangaan opgrond van een wettelijke taak die door de wetgever wordt beëindigd.Bestaande verplichtingen en reeds ontstane rechten op specifiekeuitkeringen op grond van artikel 9 van de Spreidingswet, voor zovergebaseerd op feiten en omstandigheden van vóór de inwerkingtredingvan dit wetsvoorstel, worden, zoals in paragraaf 6 is toegelicht, welgeëerbiedigd. Daarmee wordt in de ogen van de initiatiefnemers eenzorgvuldige balans gevonden tussen het zo snel mogelijk beëindigen vande Spreidingswet als dwanginstrument en het zorgvuldig omgaan met definanciële positie en verwachtingen van gemeenten.II. Artikelsgewijs Artikel IDit artikel betreft het intrekken van de Wet gemeentelijke taak mogelijkmaken asielopvangvoorzieningen.Artikel IIMet dit artikel worden de via de Wet gemeentelijke taak mogelijk makenasielopvangvoorzieningen aangebrachte wijzingen in de Wet CentraalOrgaan opvang asielzoekers teruggedraaid.De wijziging opgenomen onder onderdeel A betreft het vervallen van eendefinitie van opvangvoorziening.De wijziging in onderdeel B gaat om de bevoegdheid weer bij het COA tebeleggen om asielzoekers in een gemeentelijke opvang te plaatsen engemeenten een vergoeding te geven voor de kosten daarvan. Dit betekenteen terugkeer naar de situatie zoals deze was voordat de Spreidingswetvan kracht werd.De artikelen die als gevolg van onderdeel C vervallen zijn drie artikelen diesamenhangen met de wet die nu vervalt. Artikel 3a gaat over debevoegdheid van het COA tot plaatsing in een opvangvoorziening. Artikel3b over de mogelijkheid dat een opvangvoorziening onder verantwoorde-lijkheid van het college van burgemeester en wethouders wordt geëxploi-teerd. Artikel 3c betreft een delegatiegrondslag om over de opvangvoor-zieningen een ministeriële regeling te maken.Artikel IIIMet dit artikel vervallen de via de Wet gemeentelijke taak mogelijk makenasielopvangvoorzieningen ingevoegde onderdelen 3 en 4 van de bijlagebij artikel 124b van de Gemeentewet. Deze onderdelen betreffen de taakvan het Ministerie van Veiligheid en Justitie met betrekking tot interbe-stuurlijke toezicht op taken van het college van burgemeester enwethouders inzake de Wet COA en de Wet gemeentelijke taak mogelijkmaken asielopvangvoorzieningen. Deze taak komt (voor wat betreft deWet COA) weer bij gedeputeerde staten of de commissaris van de Koningte liggen. Hiermee wordt teruggekeerd naar de situatie zoals die wasvoorafgaand aan de inwerkingtreding van de Spreidingswet.Artikel IVDit artikel regelt het overgangsrecht met betrekking tot een specifiekeuitkering die reeds is ontvangen of waar al een recht op is ontstaan, zoalsdat is toegelicht in paragraaf 6. Leidend hierbij is de situatie, zoals die isop het moment van inwerkingtreding van deze wet.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 311 Artikel VArtikel V regelt de onmiddellijke inwerkingtreding op de dag na publicatiein het Staatsblad. Zoals in paragraaf 6 toegelicht, wordt bij inwerking-treding na de eerste bekendmaking van een verdeelbesluit geregeld datde wet terugwerkt tot en 1 november 2026. Daarmee wordt duidelijkgemaakt dat het vervallen van de grondslag voor het verdeelbesluitbetekent dat de uit dat verdeelbesluit voortvloeiende verplichtingen ookmet terugwerkende kracht komen te vervallen. Gelet op de lopende cyclus2026–2027 en de verwachte vaststelling van het verdeelbesluit uiterlijkdecember 2026, is deze terugwerkende kracht van bijzonder praktischbelang. Zij bewerkstelligt dat gemeenten niet langer gehouden zijn aaneen verplichting die berust op een wettelijke grondslag die door dewetgever is ingetrokken.CeulemansKeijzerVan der PlasRusscherLammersTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 955, nr. 312