Folkert Idsinga

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 140Herziening BelastingstelselNr. 214 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 25 oktober 2024Tijdens de behandeling van het pakket Belastingplan 2024 in de EersteKamer is door Kamerlid Geerdink c.s. een motie ingediend. In deze op19 december 2023 aangenomen motie verzoeken de indieners het kabinetonderzoek te doen naar de gevolgen van de invoering van de minimum-belasting voor het fiscale investerings- en innovatie-instrumentarium endaarnaast te onderzoeken met welke maatregelen Nederland uit deEuropese achterhoede kan komen en de Eerste Kamer daarover teinformeren.1In het rapport «Belastingen in maatschappelijk perspectief: Bouwstenenvoor een beter en eenvoudiger belastingstelsel» (hierna: het Bouwstenen-rapport) is nader ingegaan op de in de motie Geerdink c.s. genoemdematerie.2 Daarbij zijn in de fichebundel bij het Bouwstenenrapport dekaders omschreven voor een maatregel in de vorm van een kwalificerendrestitueerbaar belastingtegoed.3Bij brief van 12 maart 2024, heeft de vaste commissie voor Financiën vande Eerste Kamer op initiatief van het Kamerlid Geerdink mijn ambtsvoor-ganger gevraagd om een nadere uitwerking te geven van de motieGeerdink c.s. over het onderzoek naar de gevolgen van de invoering vande minimumbelasting, met daarin een verduidelijking van de overwe-gingen, conclusies en oplossingsrichtingen die berusten op het Bouwste-nenrapport. Met deze brief voldoe ik aan dit verzoek van uw Kamer.Daarnaast heb ik tijdens het commissiedebat Belastingen in maatschap-pelijk perspectief van 11 september 2024 in de Tweede Kamer (Kamerstuk32 140, nr. 213) aan het Kamerlid Maatoug toegezegd om schriftelijk tereageren op de vraag of tax credits een ondermijnende werking hebbenop de minimumbelasting. Met deze brief voldoe ik ook aan dezetoezegging. Tot slot informeer ik u in Bijlage I bij deze brief over de cijfers1Kamerstukken I 2023/24, 36 418, AA.2Kamerstukken II 2023/24, 32 140, nr. 180, blz. 111/112.3Kamerstukken II 2023/24, 32 140, nr. 180, Fiche 08. kst-32140-214ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2141 met betrekking tot het stimuleren van investeringen in klimaat eninnovatie, zoals toegezegd tijdens het commissiedebat InternationaleFiscaliteit van 4 april 2024 (Kamerstuk 25 087, nr. 340).Deze brief is als volgt opgebouwd. Eerst ga ik in algemene zin in op hetverschil tussen fiscale regelingen en subsidies (paragraaf 1). Vervolgenszet ik de hoofdlijnen van de minimumbelasting (Pijler 2) uiteen(paragraaf 2). Daarna ga ik in op de invloed van de minimumbelastingop bestaande fiscale regelingen in de vennootschapsbelasting, subsidiesen (kwalificerende) belastingtegoeden (paragaaf 3). Vervolgens behandelik de huidige stand van zaken in Nederland ten aanzien van kwalificerendebelastingtegoeden en welke afwegingen relevant zijn bij het introducerenvan een dergelijk tegoed (paragraaf 4). Tot slot rond ik deze brief af meteen korte conclusie (paragraaf 5).1. Fiscale regelingen versus subsidies Fiscale regelingen zijn, net als subsidies, een financieel middel van deoverheid om een grote variëteit aan beleidsdoelen te bereiken. Insommige gevallen kan een beleidsdoel zowel met een subsidie aan deuitgavenkant als met een fiscale regeling worden behaald.Sinds de Miljoenennota 2018 is de term «belastinguitgave» vervangendoor het bredere begrip «fiscale regelingen».4 Het gaat om bijzondereregelingen, zoals aftrekposten of heffingskortingen die de belastingop-brengsten verminderen en over het algemeen een specifiek beleidsdoelnastreven. Een belangrijk begrotingstechnisch verschil met subsidies isdat fiscale regelingen in beginsel niet gemaximeerd zijn tot een gegevenbudget en tijdvak, zoals bij subsidies doorgaans wel het geval is. Andereverschillen zijn er bijvoorbeeld op het vlak van de uitvoering aangezien deBelastingdienst grotendeels verantwoordelijk is voor de uitvoering vanfiscale regelingen5, terwijl dit voor subsidies via diverse uitvoeringsin-stanties kan worden ingeregeld. Voor een uitgebreidere toelichting metbetrekking tot de uitvoering en gerichtheid van fiscale regelingen wordtook verwezen naar het ambtelijk rapport «Aanpak fiscale regelingen».6Daar worden de verschillen in: 1) budgettaire beheersing, 2) zekerheidvoor burgers en bedrijven, 3) doorwerking naar het verzamelinkomen,4) uitvoering, toezicht en handhaving, 5) gerichtheid, 6) flexibiliteit en7) doenvermogen/transparantie behandeld.Het ambtelijk rapport «Aanpak fiscale regelingen» is op 7 juli 2023 met deKamer gedeeld.7 Het rapport geeft aanleiding om kritisch te kijken naarfiscale regelingen die negatief zijn geëvalueerd, regelingen waarbij dereden tot overheidsingrijpen ter discussie staat en de complexiteit vanregelingen met het oog op de uitvoering of voor burgers. Daarbij kangedacht worden aan aanpassing of afschaffing van een regeling dan welhet omzetten in een subsidie. De keuze om fiscale regelingen om te zettenin subsidies is afhankelijk van verschillende factoren. Vanuit budgettairebeheersing en complexiteit van het belastingstelsel bezien verdient eensubsidie in beginsel de voorkeur boven een fiscale regeling. Er kunnenechter goede redenen zijn om hiervan af te wijken. Zo kunnen met fiscaleregelingen omvangrijke groepen belastingplichtigen op een efficiënte4Ministerie van Financiën, Onderzoek fiscale regelingen, 2022, blz. 6.5Sommige fiscale regelingen worden ook deels uitgevoerd door andere uitvoeringsorganisaties,zoals de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).6Ministerie van Financiën, Ambtelijk rapport Aanpak fiscale regelingen: Kansen voor lagerebelastingtarieven, betere fiscale regelingen en een begrijpelijker en eenvoudiger stelsel, 2023.Kamerstukken II 2022/23, 32 140, nr. 167.7Kamerstukken II 2022/23, 32 140, nrs. 140 en 149.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2142 manier worden bereikt en bieden fiscale regelingen meer zekerheid voorde gebruikers, aangezien deze niet gemaximeerd zijn. Ook kunnensubsidies soms met extra administratieve lasten en uitvoeringskostengepaard gaan. Het ambtelijk rapport «Aanpak fiscale regelingen» gaatuitgebreider in op de afwegingen bij het vormgeven van een regeling.Uiteindelijk zullen de voor- en nadelen per situatie afgewogen moetenworden.82. De hoofdlijnen van de minimumbelasting (Pijler 2) 2.1. Achtergrond invoering minimumbelasting Het tegengaan van belastingontwijking is en blijft een speerpunt van hetkabinet. Internationale belastingontwijking is het meest effectief aan tepakken met een gecoördineerde internationale aanpak. Bij unilateralemaatregelen bestaat namelijk het risico dat belastingontwijking zich alleenverplaatst naar andere landen. Daarom ligt de focus van het kabinet nogsteeds op internationaal overeengekomen maatregelen. Het internationaleakkoord van oktober 2021 over de wereldwijde minimumbelasting (dezogenoemde Pijler 2-regels) is in dit kader een belangrijke mijlpaal omdathet belastingontwijking tegengaat en een ondergrens stelt aan debelastingconcurrentie tussen staten.9Dit akkoord is het resultaat van meerjarige en intensieve onderhande-lingen in het Inclusive Framework («IF»), georganiseerd door de OESO. Ditis historisch een belangrijke gebeurtenis, omdat meer dan 140 landen ditakkoord onderschrijven. Het doel van deze Pijler 2-regels is tweeledig: hettegengaan van belastingontwijking door multinationale groepen en hetuitbannen van schadelijke belastingconcurrentie tussen landen.Op 15 december 2022 hebben de EU-lidstaten unaniem een akkoordbereikt over een richtlijnvoorstel van de Europese Commissie om deminimumbelasting in de EU te implementeren (EU-richtlijn minimum-niveau van belastingheffing).10 Deze richtlijn is gebaseerd op deOESO-modelregels over de minimumbelasting11 en komt daarmee (inhoofdzaak) overeen. De EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffingmoest op 31 december 2023 in nationale wetgeving zijn omgezet.Nederland heeft de doelstelling van de minimumbelasting volledig envroegtijdig omarmd en is voortvarend aan de slag gegaan met deimplementatie van de EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing.Nederland heeft daarom eind 2022, voordat op EU-niveau overeen-stemming was bereikt op het richtlijnvoorstel, een concept implementatie-wetsvoorstel voor een openbare internetconsultatie aangeboden.12 Geletop deze voortvarendheid, liep Nederland in Europa voorop met deimplementatie van de EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing.Om aan de verplichtingen uit de EU-richtlijn minimumniveau vanbelastingheffing te voldoen heeft Nederland een geheel nieuwe belas-tingwet opgesteld, de Wet minimumbelasting 2024. Met ingang van8Kamerstukken II 2023/24, 36 369, nr. 6, blz. 12–13.9https://www.oecd.org/tax/beps/statement-on-a-two-pillar-solution-to-address-the-tax-challenges-arising-from-the-digitalisation-of-the-economy-october-2021.pdf.10Richtlijn (EU) 2022/2523 van de Raad van 14 december 2022 tot waarborging van eenmondiaal minimumniveau van belastingheffing voor groepen van multinationale onderne-mingen en omvangrijke binnenlandse groepen in de Unie, PbEU 2022, L 328/1.11OECD (2021), Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy – GlobalAnti-Base Erosion Model Rules (Pillar Two): Inclusive Framework on BEPS, OECD Publishing,Paris.12https://www.internetconsultatie.nl/minimumbelasting2024/b1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2143 31 december 2023 kent Nederland daarom een nieuwe belasting, deminimumbelasting, die groepen entiteiten met een (wereldwijde) omzetvan ten minste € 750 miljoen dienen te betalen als het effectievebelastingtarief in een staat lager is dan 15%. Het kan dan gaan ommultinationale groepen maar ook om groepen die geheel in Nederlandzijn gevestigd.2.2. De minimumbelasting in het kort De minimumbelasting is van toepassing op groepsentiteiten van zowelmultinationale groepen als binnenlandse groepen met een jaaromzet vanten minste € 750 miljoen. Hierop is echter een aantal uitzonderingen vantoepassing. Zo is de minimumbelasting niet van toepassing op uitge-sloten entiteiten, zoals overheidsentiteiten, internationale organisaties,non-profitorganisaties, pensioenfondsen, en beleggingsfondsen envastgoedbeleggingsvehikels die een uiteindelijkemoederentiteit zijn.Bijheffing van de minimumbelasting is alleen aan de orde indien heteffectieve belastingtarief in een staat lager is dan het minimumbelasting-tarief van 15%. Aan de hand van gedetailleerde regels wordt bepaald hoehet effectieve belastingtarief in een staat berekend dient te worden. Deberekening van het effectieve belastingtarief vindt – kort gezegd – plaatsdoor de zogenoemde gecorrigeerde betrokken belastingen (bijvoorbeeldde vennootschapsbelasting) te delen door het netto kwalificerendeinkomen. Deze berekening kan in de volgende formule worden weerge-geven:Deze breuk is altijd de basis voor het berekenen van de bijheffing. Indienuit de bovenstaande breuk volgt dat het effectieve belastingtarief van deentiteiten in een staat bijvoorbeeld 10% is, dan wordt over het verschilvan 5% (15% -/- 10%) bijgeheven. De entiteiten van de groep die in diestaat zijn gevestigd worden als laagbelast aangemerkt.De wijze waarop de minimumbelasting wordt geheven, is afhankelijk vande maatregel op grond waarvan wordt geheven. Hiervoor zijn driemechanismen: de binnenlandse bijheffing, de inkomen-inclusiemaatregelen de onderbelastewinstmaatregel. Op grond van de binnenlandsebijheffing heft een staat bij over de in die staat gevestigde laagbelastegroepsentiteiten. De binnenlandse bijheffing heeft voorrang op detoepassing van de inkomen-inclusiemaatregel en de onderbelastewinst-maatregel. De inkomen-inclusiemaatregel is een CFC-achtige maatregelop grond waarvan in beginsel op het niveau van de uiteindelijkemoede-rentiteit wordt bijgeheven over de winsten van laagbelaste groepsenti-teiten waarin een belang wordt gehouden. Voor zover geen binnenlandsebijheffing en inkomen-inclusiemaatregel wordt toegepast, vindt debijheffing plaats op grond van de onderbelastewinstmaatregel. Deonderbelastewinstbijheffing wordt toegerekend naar rato van het aantalwerknemers en de materiële activa van de multinationale groep.De regeling voor de minimumbelasting bevat verschillende uitzonde-ringen, vrijstellingen en bijzondere bepalingen die in overeenstemmingzijn met de internationaal overeengekomen regels. Zo mag bijvoorbeeldvoor het bepalen van de bijheffing het uitgesloten inkomen op basis vanreële aanwezigheid in mindering worden gebracht op het kwalificerendeinkomen in een staat. Daarnaast wordt het inkomen van bepaaldeactiviteiten uitgezonderd van het kwalificerende inkomen, waaronderTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2144 inkomen uit internationale scheepvaart en inkomen uit gekwalificeerdenevenactiviteiten in de internationale scheepvaart.3. De invloed van de minimumbelasting op (bestaande) fiscaleregelingen, subsidies en kwalificerende belastingtegoeden 3.1. Algemeen De minimumbelasting kan van invloed zijn op de effectiviteit van fiscaleregelingen als instrument om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Dit isonder meer afhankelijk van de volgende drie elementen van de Pijler 2-regels:13i)de reikwijdte van de minimumbelasting;ii)de berekening van het effectieve belastingtarief; eniii)de berekening van het uitgesloten inkomen op basis van reëleaanwezigheid.Allereerst is de effectiviteit van een fiscale regeling afhankelijk van dereikwijdte van de minimumbelasting. Zoals hiervoor opgemerkt, is deminimumbelasting alleen van toepassing op multinationale groepen enbinnenlandse groepen met een jaaromzet van ten minste € 750 miljoen.De minimumbelasting is echter niet van toepassing op de uitgeslotenentiteiten. Daarnaast is bepaald inkomen uitgezonderd. De effectiviteit vaneen (bestaande) fiscale regeling wordt dan ook niet beïnvloed, indiengroepen, groepsentiteiten of bepaalde activiteiten die gebruikmaken vandeze regeling buiten de reikwijdte van de minimumbelasting vallen.Daarnaast is de effectiviteit van een fiscale regeling afhankelijk vanverschillende elementen voor de berekening van het effectieve belasting-tarief. Wanneer met een fiscale regeling het effectieve belastingtariefwordt verlaagd, zal dit mogelijk een (hogere) bijheffing tot gevolg hebben.Hierdoor kan de effectiviteit van een fiscale regeling om bepaaldebeleidsdoelen te bereiken worden verminderd. Een van de elementenvoor de berekening van het effectieve belastingtarief die van invloed kanzijn op de effectiviteit van een fiscale regeling is de vraag in welke mateeen dergelijke regeling geldt als een kwalificerend belastingtegoed voorde minimumbelasting.14Tot slot is het uitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid vanbelang voor de effectiviteit van een fiscale regeling. Deze uitzonderinghoudt in dat voor de berekening van de bijheffing een gedeelte van hetkwalificerend inkomen mag worden uitgesloten als sprake is van reëleaanwezigheid in een staat. Dit uitgesloten inkomen wordt bepaald aan dehand van de loonkosten en materiële activa die zijn opgenomen in definanciële verslaggeving van een groepsentiteit. De gedachte hierachter isdat dergelijke activiteiten minder kwetsbaar zijn voor kunstmatigewinstverschuiving en de daaruit voortvloeiende belastingontwijking.Wanneer er minder of niet wordt bijgeheven door de toepassing van hetuitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid kan dat gevolgenhebben voor de effectiviteit van een fiscale regeling.13OECD, Tax Incentives and the Global Minimum, Reconsidering Tax Incentives after the GloBERules (OECD Publishing, 2022), blz. 33.14Voor een overzicht van de verschillende elementen voor de berekening van het effectievebelastingtarief die van invloed kunnen zijn op de effectiviteit van een fiscale regeling, zie detabel in OECD, Tax Incentives and the Global Minimum, Reconsidering Tax Incentives after theGloBE Rules (OECD Publishing, 2022), blz. 37.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2145 3.2. Minimumbelasting en de bestaande fiscale regelingen Omdat de minimumbelasting ervoor zorgt dat van multinationale groepenen binnenlandse groepen wordt bijgeheven tot een effectief tarief van15%, kan dit de mogelijke voordelen van fiscale regelingen die invloedhebben op de verschuldigde winstbelasting, zoals de vennootschapsbe-lasting, wegnemen. Dit is het geval wanneer een dergelijke regeling heteffectieve belastingtarief verlaagt.In algemene zin kan de minimumbelasting een negatief effect hebben opde effectiviteit van fiscale regelingen als instrument om bepaaldebeleidsdoelen te bereiken. Het hoge vennootschapsbelastingtarief inNederland is echter 25,8%. Hierdoor worden belastingplichtigen in hetalgemeen tegen een effectief belastingtarief van meer dan 15% belast. Inbepaalde gevallen kan desondanks het effectieve belastingtarief in devennootschapsbelasting lager zijn dan het minimumbelastingtarief van15%. Dat kan voorkomen in enkele specifieke situaties waarbij bijvoor-beeld de innovatiebox, het tonnageregime of de liquidatieverliesregelingvan toepassing zijn. De heffing voor de minimumbelasting wordt echterbepaald over het netto kwalificerend inkomen van alle in Nederlandgevestigde groepsentiteiten in een verslagjaar waarbij rekening wordtgehouden met het uitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid.Omdat groepen vrijwel altijd ook winsten hebben die in Nederland tegen25,8% belast worden, betekent dit dat slechts in enkele zeer specifiekegevallen het effectieve belastingtarief onder de 15% komt. Hierdoor heeftde minimumbelasting een beperkte invloed op de effectiviteit van debestaande fiscale regelingen.3.3. Minimumbelasting en subsidies In het algemeen wordt voor de minimumbelasting de behandeling in definanciële verslaggeving als uitgangspunt genomen. Een subsidie wordtop grond van financiële verslaggevingsregels aangemerkt als (commer-ciële) winst. Dat betekent een hoger bedrag aan kwalificerend inkomen ofverlies (de noemer van de breuk) onder de minimumbelasting. Daarnaastis een subsidie ook belastbaar inkomen voor de vennootschapsbelasting.Dit verhoogt de teller van de breuk. Voor de berekening van het effectievetarief heeft een subsidie dus zowel invloed op de teller als de noemer.3.4. Minimumbelasting en (kwalificerende) belastingtegoeden Bij een belastingtegoed (zogenoemde tax credits) wordt er – kort gezegd –een vermindering gegeven op de verschuldigde belasting. Voor belasting-tegoeden bevatten de regels rondom de financiële verslaggeving – hetuitgangspunt voor de minimumbelasting – geen eenduidige en verplichtebehandeling. Het IF heeft daarom een kader voor de behandeling voorbelastingtegoeden onder de Pijler 2-regels opgesteld. Dit om tevoorkomen dat de verschillende financiële verslaggevingstandaardenbepaalde voor- of nadelen voor groepen tot gevolg zouden kunnenhebben. De behandeling van subsidies en belastingtegoeden onder deminimumbelasting kan als volgt worden weergegeven:Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2146 Belastingtegoeden hebben invloed op de berekening van het effectievebelastingtarief. Het effect op deze berekening is afhankelijk van de vraagof het belastingtegoed als kwalificerend inkomen wordt aangemerkt of inmindering komt op de betrokken belastingen. Onder de Pijler 2-regelswordt een onderscheid gemaakt tussen de volgende belastingtegoeden:kwalificerende restitueerbare belastingtegoeden, kwalificerende verhan-delbare belastingtegoeden, niet-kwalificerende restitueerbare belastingte-goeden, niet-kwalificerende verhandelbare belastingtegoeden en overigebelastingtegoeden.De Pijler 2-regels bevatten verschillende voorwaarden die worden gesteldaan kwalificerende restitueerbare belastingtegoeden en kwalificerendeverhandelbare belastingtegoeden. Een kwalificerend restitueerbaarbelastingtegoed is – kort gezegd – een restitueerbaar belastingtegoed datbinnen vier jaar na de datum waarop het recht van een groepsentiteit opdat tegoed op grond van de regelgeving van de staat die het tegoedverleent is ontstaan, betaald moet worden aan die groepsentiteit in devorm van geld of een kasequivalent of, indien het tegoed gedeeltelijkrestitueerbaar is, het deel van het tegoed dat binnen die vier jaarbetaalbaar is in de vorm van geld of een kasequivalent. Bij een kwalifi-cerend verhandelbaar belastingtegoed gaat het om een belastingtegoeddat door de gerechtigde tot dat tegoed in de staat van toekenning inmindering kan worden gebracht op een betrokken belasting en datvoldoet aan een verhandelbaarheid- en prijsvereiste.Kwalificerende restitueerbare belastingtegoeden en kwalificerendeverhandelbare belastingtegoeden worden onder de Pijler 2-regels in grotelijnen gelijkwaardig gezien als overheidssubsidies. Daarom worden dezebelastingtegoeden onder de Pijler 2-regels, net als subsidies, aangemerktals kwalificerend inkomen (noemer van de breuk). Deze belastingtegoedenverlagen echter het bedrag aan betrokken belastingen niet (teller van debreuk). Dit betekent dat kwalificerende belastingtegoeden een geringerneerwaarts effect hebben op het effectieve belastingtarief en derhalveminder snel of in geringer mate leiden tot een bijheffing in tegenstellingtot een niet-kwalificerend belastingtegoed. Belastingtegoeden die nietkwalificeren, verlagen het bedrag aan betrokken belastingen (teller van deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2147 breuk) wel, maar verhogen het kwalificerend inkomen niet (noemer vande breuk). Het verschil tussen een kwalificerend en niet-kwalificerendbelastingtegoed kan worden geïllustreerd aan de hand van de volgendevoorbeelden:Voorbeeld 1 – belastingtegoed dat niet kwalificeert als eenkwalificerend restitueerbaar belastingtegoed of een kwalifi-cerend verhandelbaar belastingtegoedEen multinationale groep valt onder de reikwijdte van de Pijler 2-regels.De uiteindelijkemoederentiteit (UME) heeft het volledige belang ingroepsentiteit X Co. X Co is de enige groepsentiteit van de multinationalegroep die is gevestigd in staat X. Het belastingtarief in staat X is 20%. Hetkwalificerende inkomen van X Co is € 200 miljoen en de betrokkenbelastingen bedragen € 40 miljoen.Omdat X Co diverse Research & Development kosten maakt voor eenbedrag van € 100 miljoen, heeft X Co in staat X recht op een superaftrekvan 150%. Dit belastingtegoed van € 30 miljoen (20% x € 100 miljoen x150%) moet worden uitbetaald in cash binnen acht jaar en is nietverhandelbaar. Hierdoor wordt dit belastingtegoed niet beschouwd alseen kwalificerend restitueerbaar belastingtegoed of een kwalificerendverhandelbaar belastingtegoeden. Onder de Pijler 2-regels betekent dit dathet belastingtegoed als een negatief bestanddeel van de betrokkenbelastingen moet worden gezien (teller van de breuk). Het effectieve tariefbedraagt dan 5% ((€ 40 miljoen – € 30 miljoen) / € 200 miljoen). Daarmeeis een bijheffing van € 20 miljoen (10% x € 200 miljoen) verschuldigdonder de Pijler 2-regels.Voorbeeld 2 – belastingtegoed dat wel kwalificeert als eenkwalificerend restitueerbaar belastingtegoed of een kwalifi-cerend verhandelbaar belastingtegoedWanneer het belastingtegoed wel wordt beschouwd als een kwalificerendrestitueerbaar belastingtegoed of een kwalificerend verhandelbaarbelastingtegoed, betekent dit dat het belastingtegoed als een positiefbestanddeel van het kwalificerende inkomen moet worden aangemerkt.Het effectieve tarief bedraagt dan 17,4% (€ 40 miljoen / (€ 200 miljoen+ € 30 miljoen)), waardoor er geen bijheffing is verschuldigd onder dePijler 2-regels.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2148 4. Nederland en kwalificerende belastingtegoeden 4.1. Huidige stand van zaken: Nederland kent geen tax credit De Nederlandse wetgeving kent verschillende fiscale regelingen in dewinstsfeer die ondernemers stimuleren om te investeren. Zo kennen webijvoorbeeld de innovatiebox die investeringen in onderzoek en ontwik-keling stimuleert (R&D). Daarnaast bestaan regelingen die investeringenin vergroening en energiebesparing aantrekkelijker maken, zoals deenergie-investeringsaftrek (EIA), de milieu-investeringsaftrek (MIA) en dewillekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil).15Evaluaties van de EIA, de MIA en de Vamil zijn vorig jaar aan de TweedeKamer aangeboden.16 Hetzelfde geldt voor de evaluatie van de innova-tiebox.17 In de op 17 oktober verstuurde kamerbrief is een kabinetsreactiegegeven op een aantal recent geëvalueerde fiscale regelingen, waaronderde innovatiebox (Kamerstuk 32 140, nr. 210). Voor de EIA geldt dat er nogvervolgonderzoek wordt gedaan over de keuze voor een fiscale regeling ofeen directe subsidie.18 De voornoemde regelingen kwalificeren in dehuidige vorm niet als kwalificerende belastingtegoeden in de zin van deminimumbelasting. Nederland kent dus momenteel geen fiscale regelingdie als een kwalificerend belastingtegoed («tax credit») kan wordenaangemerkt.4.2. Afwegingen voor het introduceren van kwalificerendebelastingtegoeden Binnen het internationaal raamwerk van de minimumbelasting dat doorhet IF is geïntroduceerd past een toenemend aantal landen de fiscaleregelingen aan, of introduceert nieuwe regelingen, zodat deze ook onderde Pijler 2-regels het gewenste beleidsdoel bereiken. Het kabinet houdtzelf geen overzicht bij van landen met kwalificerende belastingtegoeden.Wel zijn er verschillende bronnen waarin wordt in gegaan op kwalifice-rende belastingtegoeden in andere landen. Zo worden onder andereBelgië, Frankrijk, Ierland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk alsvoorbeelden genoemd van landen met belastingtegoeden die mogelijkonder de definitie van een kwalificerend restitueerbaar belastingtegoedvallen of kunnen vallen na een kleine aanpassing.19 In Nederland kennenwe geen fiscale regeling die een kwalificerend belastingtegoed is.Afgewogen kan worden of Nederland mee zou moeten bewegen met dezeinternationale ontwikkelingen.15Zie voor een overzicht van de verschillende fiscale regelingen het ambtelijk rapport «Aanpakfiscale regelingen», p. 40–42.16Kamerstukken II 2022/23, 36 202, nrs. 158 en 159.17Kamerstukken II 2023/24, 36 418, nr. 127.18Kamerstukken II 2022/23, 36 202, nr. 158, blz. 4.19Zie bijvoorbeeld: V. Chand and K. Romanovska, The Impact of Pillar Two on Corporate TaxIncentives and Incentives Post Pillar Two, The Potential Rise of Tax Credits and Subsidies,International Tax Studies 2023/9.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 2149 In dit kader kan ook worden gewezen op het Bouwstenenrapport. In defichebundel bij het Bouwstenenrapport zijn de kaders omschreven vooreen maatregel in de vorm van een kwalificerend restitueerbaar belasting-tegoed.20 Het gaat hierbij om een restitueerbaar belastingtegoed aantechnologiebedrijven dat binnen vier jaar na de datum waarop het rechtop toekenning van dat belastingtegoed is ontstaan, verrekend of betaaldmoet worden. Aan deze fiscale stimuleringsregeling kunnen verschillendevoorwaarden worden gesteld, zoals: de doelstelling van technologiebe-drijven, vereisten voor het bepalen van de hoogte van het belastingtegoeden formele vereisten.Bij de beoordeling van de vraag of een kwalificerend belastingtegoedwenselijk is, zijn in ieder geval de volgende elementen zijn van belangi) Positief effect vestigingsklimaat en bijdragen specifieke beleidsdoelen Het introduceren van een kwalificerend belastingtegoed kan een positieveimpact hebben op het vestigingsklimaat van Nederland en bijdragen aanhet bereiken van specifieke beleidsdoelen. In Bijlage I bij deze brief wordtconform de toezegging van mijn ambtsvoorganger tijdens het commissie-debat Internationale Fiscaliteit van 4 april 2024 een overzicht gegeven vanklimaatmaatregelen als gevolg van de Inflation Reduction Act (IRA) tenopzichte van het beleid in de EU en Nederland. Uit deze bijlage blijkt dateen groot deel van de IRA uit fiscale voordelen in de vorm van «taxcredits» bestaat. De positieve impact van belastingtegoeden is afhankelijkvan de nadere invulling van een dergelijk belastingtegoed en de interna-tionale en economische context waarin deze wordt verstrekt. Daarnaastwordt in het Draghi-rapport van september 2024 voorgesteld omoverdraagbare belastingtegoeden te verbinden aan de investeringen in(het gebruik van) schone energie in de industrie of versnelde afschrijvingvoor investeringen in schone energie.21ii) Keuzes reikwijdte en vormgeving Indien het wenselijk wordt geacht om een kwalificerend belastingtegoedin te voeren, zullen verschillende keuzes moeten worden gemaakt overonder meer de reikwijdte en de vormgeving van een dergelijke regeling.Zo dient onder meer nagedacht te worden welke doelstellingen er bereiktmoeten worden met een kwalificerend belastingtegoed en welke vereistenhiervoor van belang kunnen zijn. Een kwalificerend belastingtegoed kanbijvoorbeeld afhankelijk worden gemaakt van de loonsom of het aantalwerknemers.iii) Uitvoeringsgevolgen Een kwalificerend belastingtegoed zal, zoals gebruikelijk, moeten wordengetoetst op uitvoeringsgevolgen. Bij het vormgeven van een systeemvoor kwalificerende belastingtegoeden en bij de invulling van devoorwaarden die worden gesteld aan dergelijke tegoeden, dientvoldoende aandacht te zijn voor handhaving en toezichtaspecten. Daarbijis het de vraag bij welke uitvoeringsinstantie een dergelijk systeem vooreen kwalificerend belastingtegoed dient te worden belegd. Hierbij is vanbelang in de beoordeling te betrekken dat de huidige processen binnen deBelastingdienst niet zijn ingericht om eventuele uitbetalingen vanbelastingtegoeden te faciliteren. In het algemeen geldt dat maatregelendie de belastinggrondslag versmallen beter uitvoerbaar zullen zijn voor de20Kamerstukken II 2023/24, 32 140, nr. 180, Fiche 08.21https://commission.europa.eu/topics/strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-looking-ahead_en#paragraph_47059.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 21410 Belastingdienst. Tot slot zal ook moeten worden bezien volgens welktijdpad een dergelijke aanpassing in de IV maakbaar en inpasbaar is. Ditkan leiden tot prioriteringsvraagstukken binnen de IV-keten van deBelastingdienst.iv) Staatssteunkaders Voorts dient te worden gekeken naar de juridische houdbaarheid, inclusiefde Europese staatssteunregels. Indien overheden een financieel voordeelverlenen aan bepaalde ondernemingen, is sprake van staatssteun in de zinvan artikel 107, eerste lid, Verdrag betreffende de Werking van deEuropese Unie (VWEU). Het verlenen van staatssteun is in beginselverboden en alleen onder bepaalde voorwaarden toegestaan. In het kadervan de Europese staatssteunregels kan worden opgemerkt dat deEuropese Commissie thans bepaalde staatssteunkaders heeft versoepeldin het Temporary Crisis and Transition Framework (TCTF)15, waardoor hetlaagdrempeliger is voor lidstaten om Clean Tech-bedrijven (fiscale)staatssteun te geven. Dit betreft met name regelingen voor de versneldeuitrol van hernieuwbare energie en energieopslag, en regelingen voor hetkoolstofvrij maken van industriële productieprocessen. Deze versoepelingdoor de Europese Commissie is overigens van tijdelijke aard.v) OESO peer review proces Daarnaast wordt er momenteel binnen het IF een peer review procesvormgegeven om te beoordelen welke landen een kwalificerendeinkomen-inclusiemaatregel, een kwalificerende binnenlandse bijheffing eneen kwalificerende onderbelastewinstmaatregel hebben geïmplemen-teerd. Hierbij is het van belang dat de OESO-modelregels en de adminis-tratieve richtsnoeren tijdig door een staat zijn geïmplementeerd. Ook zalhierbij worden nagegaan of er sprake is van een ondermijning van deminimumbelasting wanneer een staat «related benefits» (verbondenvoordelen) verstrekt. In het kader van de toezegging aan het KamerlidMaatoug wordt opgemerkt dat een kwalificerend belastingtegoed inbeginsel past binnen de kaders van de minimumbelasting en deze daaromin beginsel geen ondermijnende werking heeft.22 Echter, indien dergelijketegoeden louter gericht zouden zijn op groepsentiteiten die onder hettoepassingsbereik van de minimumbelasting vallen en het effect van debijheffing teniet zouden doen, zou sprake kunnen zijn van een verbondenvoordeel. In OESO-verband wordt momenteel gewerkt aan maatregelendie het effect van dergelijke verbonden voordelen tegen moeten gaan.vi) Dekking Ook zal dekking gevonden moeten worden voor de budgettaire effectenom een kwalificerend belastingtegoed te kunnen implementeren. Wat debudgettaire gevolgen zullen zijn, is afhankelijk van de nadere invulling vaneen dergelijke regeling. Hierbij geldt dat in tegenstelling tot subsidies,fiscale regelingen in beginsel niet gemaximeerd zijn. In dit kader kanworden opgemerkt dat de huidige verwachting is dat tax credits uit de IRAtwee tot drie keer meer gaan kosten dan oorspronkelijk was geraamd (ziebijlage I).vii) Toetsingskader fiscale regelingen Het introduceren van een kwalificerend belastingtegoed betekent eennieuwe fiscale regeling. In de afgelopen decennia is de fiscaliteit steedsmeer als beleidsinstrument ingezet om maatschappelijke doelen te22Zie in dit kader ook Kamerstukken II 2023/24, 32 140, nr. 189, antwoord op vraag 23.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 21411 bereiken zonder eerst te bepalen of een fiscale regeling wel het meestgeschikte instrument is. Van veel fiscale regelingen kan niet wordenbewezen dat ze hun doel bereiken. Bovendien maken ze het belasting-stelsel complexer dan nodig voor burgers, bedrijven en de Belasting-dienst. Uit het ambtelijk rapport Aanpak fiscale regelingen23 en recenteevaluaties blijkt dat van de 116 doorgelichte regelingen er 12 geëvalueerdzijn als doeltreffend en doelmatig, 38 als «onzeker» en 33 als niet ofbeperkt doeltreffend en/of doelmatig (33 regelingen zijn nog nietgeëvalueerd).24 Het budgettair beslag van al deze regelingen bedroeg in2023 circa 150 miljard euro, ofwel 40% van de totale belasting- enpremieopbrengsten. Het kabinet werkt aan de aanpak van fiscaleregelingen om tot een eenvoudiger en doelmatiger belastingstelsel tekomen. Deze aanpak wordt toegelicht in de fiscale strategische agenda dieop 26 september met de Kamer is gedeeld.25Gezien deze context vergt het een zeer zorgvuldig afwegingsproces of eennieuwe fiscale regeling nodig is. Het vraagt allereerst om een concreetbeleidsdoel van een dergelijke regeling, en vervolgens een gedegenanalyse of een fiscale regeling het meest geëigende instrument zou zijnom dat doel te bereiken. Het toetsingskader fiscale regelingen vormtdaartoe de leidraad.5. Conclusie De minimumbelasting kan van invloed zijn op de effectiviteit van fiscaleregelingen als instrument om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Echter,omdat groepen vrijwel altijd ook reguliere winsten hebben die inNederland tegen 25,8% worden belast, betekent dit dat de minimumbe-lasting een beperkte invloed heeft op de effectiviteit van de bestaandefiscale regelingen in Nederland, waaronder de innovatiebox.In het kader van het vestigingsklimaat kan worden afgewogen om eenkwalificerend belastingtegoed in te voeren, omdat veel andere landen eendergelijke regeling wel kennen. Bij de afweging is een zorgvuldige analysenodig van nut en noodzaak, waarbij het toetsingskader fiscale regelingende leidraad vormt. Bij het introduceren van een kwalificerend belasting-tegoed zal daarnaast aandacht moeten worden besteed aan devormgeving, de uitvoerbaarheid, de juridische houdbaarheid (inclusief deinternationale en Europese kaders) en de budgettaire gevolgen.De Staatssecretaris van Financiën,F.L. Idsinga23Kamerstukken II 2022/23, 32 140, nr. 167.24Sinds de publicatie van het ambtelijk rapport is het aantal fiscale regelingen in bijlage 9 en 10van de Miljoenennota uitgebreid. Deze regelingen zijn veelal (nog) niet geëvalueerd.25Kamerstukken II 2023/24, 32 140, nr. 207.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 21412 – Overzicht klimaatmaatregelen in VS en EUHieronder wordt een overzicht gegeven van stimuleringsmaatregelen ophet gebied van klimaat en energie als gevolg van de Inflation ReductionAct (IRA) ten opzichte van het beleid in de EU en Nederland.In de analyse van de DNB naar de macro-economische aspecten van deIRA, is het volgende opgenomen.26 Volgens de eerste, inmiddelsachterhaalde inschatting, zou in het kader van de IRA de federale regeringvan de VS de eerste acht jaar naar schatting 375 miljard euro uitgevenworden aan klimaatbeleid, waarvan 144 miljard euro in de periode2023–2027. In onderstaande figuur zijn deze geschatte uitgaven aanklimaat in het kader van de IRA vergeleken met vergelijkbare fondsen inde EU en Nederland. In de komende vijf jaar zijn de Nederlandse geplandeoverheidsuitgaven voor klimaat ongeveer zes keer hoger dan de geschatteAmerikaanse uitgaven in het kader van de IRA in verhouding tot het BBP.Tot 2027 zullen de Nederlandse klimaatuitgaven naar schatting in 2026pieken op ongeveer 0,7% van het BBP, veel meer dan de geschatte 0,15%van het bbp in de VS in 2027. Het niveau van de EU-uitgaven aan klimaatzal naar verwachting ongeveer vier keer hoger zijn dan dat van de VS inhet kader van de IRA.Bij deze analyse dient te worden opgemerkt dat de schattingen voor deIRA-uitgaven met meer onzekerheid zijn omgeven dan de uitgaven van deEU en Nederland. Een groot deel van het IRA-pakket bestaat namelijk uitfiscale voordelen in de vorm van «tax credits», die voor onbepaalde tijden zonder budgettair plafond kunnen worden uitgekeerd. Volgens recenteinschattingen gaat het klimaatdeel van de IRA twee tot drie keer meerkosten dan oorspronkelijk ingeschat door Amerikaanse instanties.2726J. Rusch,e.a., Macroeconomic effects of the Inflation Reduction Act, de Nederlandsche Bank,2023.27U.S. Department of treasury, The Inflation Reduction Act’s Benefits and Costs, 1 maart 2024(The Inflation Reduction Act’s Benefits and Costs | U.S. Department of the Treasury).Figuur 1 – Groene publieke uitgaven IRA, Nederland en EU als % of GDPBron: DNB 2023Bijlage ITweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 21413 Daarnaast is de IRA moeilijk te vergelijken met het Nederlandse en EUklimaatbeleid:•De IRA-subsidies zijn gericht op de hele keten van de verschillendeonderdelen, waarbij niet alleen de vraag naar Clean Tech en duurzameenergie wordt gestimuleerd, maar ook investeringen in productieloca-ties in de VS om aan deze gestegen vraag te kunnen voldoen. DeNederlandse subsidies zijn minder gericht op de hele keten. DeNederlandse subsidies bij de productie van duurzame energie zijnbijvoorbeeld vooral gericht op stimuleren van het aanbod en bijelektrisch vervoer weer vooral gericht op het stimuleren van de vraag.•De VS kiest in vergelijking met de EU-klimaatmaatregelen uit hetFit-for-55-pakket voor een sterkere industriepolitieke inslag en maaktvooral gebruik van subsidiëring. De EU maakt naast subsidiëring ookgebruik van beprijzing en normering.•Het Nederlandse en Europese beleid lijkt gerichter dan het beleid vande IRA, maar leidt tot meer uitvoeringskosten voor bedrijven. Inprincipe zijn de tax credits van de IRA bedoeld om een snellereuitbetaling mogelijk te maken.•Wel zijn er, voor een deel van de IRA, strenge(re) voorwaardenopgenomen voor de herkomst van grondstoffen en de productie- enassemblagelocaties. Dit geld voor belastingvoordelen bij de stimule-ring van duurzame elektriciteitsproductie (in de vorm van een bonus)en bij aanschaf van elektrische auto’s.•Ook individuele staten binnen de VS voeren klimaatbeleid met zowelsubsidies als regelgeving.Figuur 2 Samenstelling van de subsidies tot 2027Bron: DNB 2023Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 140, nr. 21414