6c19f119-6522-4757-932b-87c89241c17d

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 899Wijziging van de Visserijwet 1963 in verbandmet de implementatie van Verordening (EU)2023/2842 over visserijcontrole met betrekkingtot de maximaal op te leggen bestuurlijke boeteNr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING I. Algemeen 1. Aanleiding en doel Het onderhavige wetsvoorstel tot wijziging van de Visserijwet 1963voorziet in een aanpassing van de maximale hoogte van een bestuurlijkeboete bij een overtreding van de voorschriften gesteld bij of krachtens diewet. Het voorstel is de maximering van de bestuurlijke boete, geregeld inartikel 54c, derde lid, van de Visserijwet 1963, gelijk te stellen aan de zesdecategorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrechtof, indien dat meer is, tien procent van de omzet van de overtreder.De aanleiding van dit wetsvoorstel is tweeledig. Op 20 december 2023 iseen wijziging van de Europese controleverordening inzake het gemeen-schappelijk visserijbeleid gepubliceerd.1 Het is een van de verordeningendie maatregelen voorschrijft om de naleving van de Europese visserijre-gelgeving te waarborgen. Door de herziening van de Europese controle-verordening is per 10 januari 2026 aanpassing van artikel 54c, derde lid,van de Visserijwet 1963 benodigd om meer ruimte te creëren voor dehoogte van op te leggen administratieve sancties.2 Daarnaast biedt ditwetsvoorstel de mogelijkheid om een onduidelijkheid in de formuleringvan artikel 54c, derde lid, van de Visserijwet 1963 weg te nemen. Bij detotstandkoming van de bepaling is rekening gehouden met het kabinets-standpunt uit 2018 op een ongevraagd advies van de Afdeling adviseringvan de Raad van State over de ontwikkeling van de bestuurlijke boete1Verordening (EU) 2023/2842 van het Europees Parlement en de Raad van 22 november 2023 totwijziging van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en tot wijziging van Verordeningen(EG) nr. 1967/2006 en (EG) nr. 1005/2008 van de Raad en Verordeningen (EU) 2016/1139, (EU)2017/2403 en (EU) 2019/473 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcon-trole.2Een transponeringstabel wordt opgenomen bij de wijziging van de Uitvoeringsregelingzeevisserij. In de Uitvoeringsregeling zeevisserij wordt uitvoering gegeven aan de overigebepalingen van de wijzigingsverordening. kst-36899-3ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 899, nr. 31 sinds de invoering.3 De maximale hoogte van de bestuurlijke boete voorovertreding van een bepaalde norm mag in beginsel niet hoger zijn dande maximale geldboete die bij strafrechtelijke handhaving van dezelfdenorm kan worden opgelegd. Daarop is in de Visserijwet 1963 hetboetemaximum gelijkgesteld aan het maximum van de boetecategorie diein het strafrecht geldt voor overtreding van hetzelfde voorschrift. Uit dehuidige formulering blijkt echter niet of strafverzwarende omstandig-heden bij de bestuurlijke boete hetzelfde gevolg krijgen als in hetstrafrecht, namelijk een verhoogd boetemaximum. De voorgestelde tekstin dit wetsvoorstel biedt verduidelijking, doordat een algemeen maximumis gesteld voor de oplegging van een bestuurlijke boete, voor allemogelijke overtredingen. De concrete boetehoogte per overtreding wordtin de onderliggende regelgeving, het Besluit bestuurlijke boete Visserijwet1963 en de Regeling bestuurlijke boete Visserijwet 1963, bepaald.2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel Hieronder wordt ingegaan op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel en devoorgestelde keuzes.2.1 Boetemaximum Voorgesteld wordt om de maximumhoogte van bestuurlijke boetes voorovertredingen van de Visserijwet 1963 vast te stellen op de zesdecategorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrechtof, indien dat meer is, tien procent van de omzet van de overtreder. Ditkomt overeen met de maximumboete die thans op grond van artikel 6,eerste lid, onder 1°, en laatste volzin, van de Wet op de economischedelicten kan worden opgelegd wegens de overtredingen van de Visse-rijwet 1963 die op grond van artikel 1a, onder 1°, in samenhang metartikel 2, eerste lid, van de Wet op de economische delicten zijn aange-merkt als misdrijven.De strafbaarstelling van een overtreding van de visserijregelgeving iszowel geregeld in de Visserijwet 1963 als in de Wet op de economischedelicten. Op de overtredingen van de Visserijwet 1963 die zijn opgenomenin artikel 1a, onder 1°, van de Wet op de economische delicten, is hetzwaarste sanctieregime van de Wet op de economische delicten vantoepassing. Voorbeelden van dergelijke overtredingen zijn het bedrijfs-matig op zee vissen zonder een visvergunning of op kwetsbare soortenwaarop niet gevist mag worden, maar ook het vissen met verbodenvistuigen en methoden zoals giftige stoffen of explosieven. Voor hetvaststellen van de maximumboete wordt om die reden bij deze categorieovertredingen aangesloten. In geval van opzet zijn deze gedragingen alsmisdrijf strafbaar gesteld en kan een gevangenisstraf van ten hoogste zesjaren, een taakstraf of een boete van de vijfde categorie worden opgelegd(artikel 6, eerste lid, onder 1°, van de Wet op de economische delicten).Bij strafverzwarende omstandigheden wordt het boetemaximum in hetstrafrecht hoger. De geldboete wordt verhoogd naar de naast hogergelegen categorie wanneer het economisch voordeel dat met deovertreding is behaald, hoger is dan een kwart van de maximumgeldboete die kan worden opgelegd (artikel 6, eerste lid, laatste volzin,van de Wet op de economische delicten). Voor overtredingen van deVisserijwet 1963 die zijn opgenomen in artikel 1a, onder 1°, van de Wet opde economische delicten bedraagt de naast hogere categorie een3Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State aan de Minister van Veiligheid enJustitie inzake sanctiestelsels (Stcrt. 2015, 30280) en het Nader Rapport bestuurlijke boetes-telsels (Stcrt. 2018, 31269).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 899, nr. 32 geldboete van de zesde categorie. De andere strafverzwarende omstan-digheid is alleen van toepassing op rechtspersonen, vennootschappenzonder rechtspersoonlijkheid, maatschappen en rederijen. Artikel 6, eerstelid, laatste volzin, van de Wet op de economische delicten bepaalt datartikel 23, zevende lid, van het Wetboek van Strafrecht van toepassingblijft. Artikel 23, zevende lid, van het Wetboek van Strafrecht regelt datwanneer voor het strafbare feit een geldboete van de zesde categorie kanworden opgelegd en die boetecategorie geen passende bestraffingtoelaat, een geldboete kan worden opgelegd tot ten hoogste tien procentvan de jaaromzet van de rechtspersoon. Naast rechtspersonen geldt hetvoornoemde op grond van artikel 23, achtste lid, van het Wetboek vanStrafrecht ook voor vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid,maatschappen en rederijen. Doordat artikel 23, zevende lid, van hetWetboek van Strafrecht alleen van toepassing is op rechtspersonen,vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid, maatschappen enrederijen, bestaat het voorgestelde boetemaximum uit zowel de geldboetevan de zesde categorie als tien procent van de jaaromzet van de rechts-persoon, vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, maatschap enrederij.2.2 Herziening Europese controleverordening gemeenschappelijkvisserijbeleid De Europese controleverordening voor de visserij bevat een systeem voorde controle op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid.4 Dieverordening is recent gewijzigd en de wijzigingen zijn voor een groot deelvan toepassing met ingang van 10 januari 2026.5 Daarom wordt hiernagesproken over de herziene controleverordening. De lidstaten zijn opgrond van artikel 89, eerste lid, van die verordening verplicht om erop toete zien dat systematisch passende maatregelen worden genomen tegenpersonen of rechtspersonen die aansprakelijk worden geacht voorschending van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid.Sommige overtredingen worden dermate schadelijk geacht voor debiologische rijkdommen van de zee, dat zij op grond van artikel 90 van deherziene controleverordening als ernstige inbreuk kunnen wordenaangemerkt. De kwalificatie van een overtreding als ernstige inbreuk kangevolgen hebben voor een visvergunning6, maar ook voor de hoogte vaneen administratieve of strafrechtelijke sanctie.4Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van eencommunautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijkvisserijbeleid moet garanderen, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 847/96, (EG) nr. 2371/2002, (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 2115/2005, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr. 388/2006, (EG) nr. 509/2007, (EG) nr. 676/2007, (EG) nr. 1098/2007, (EG) nr. 1300/2008, (EG)nr. 1342/2008 en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 2847/93, (EG) nr. 1627/94 en (EG)nr. 1966/2006.5Verordening (EU) 2023/2842 van het Europees Parlement en de Raad van 22 november 2023 totwijziging van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en tot wijziging van Verordeningen(EG) nr. 1967/2006 en (EG) nr. 1005/2008 van de Raad en Verordeningen (EU) 2016/1139, (EU)2017/2403 en (EU) 2019/473 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcon-trole.6Een visvergunning is een officieel document dat de houder ervan het recht geeft om eenbepaalde vangstcapaciteit te gebruiken voor de commerciële exploitatie van biologischerijkdommen van de zee. Bij bepaalde categorieën ernstige inbreuken op het gemeenschappelijkvisserijbeleid worden punten in het kader van het puntensysteem toegekend (artikel 90 enbijlage III van de herziene controleverordening). Op basis van dit systeem krijgt de houder vaneen visvergunning een bepaald aantal punten voor bepaalde ernstige inbreuken. Indien binnendrie jaar de in de herziene controleverordening vastgestelde drempels worden overschreden,wordt de visvergunning automatisch voor een oplopende periode van tenminste tweemaanden geschorst en uiteindelijk ingetrokken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 899, nr. 33 Artikel 91bis, tweede lid, van de herziene controleverordening is per10 januari 2026 in werking getreden en bepaalt dat bij herhaling vanernstige inbreuken op het gemeenschappelijk visserijbeleid een adminis-tratieve financiële sanctie wordt opgelegd met een maximum van achtkeer de waarde van de visserij- of aquacultuurproducten die bij het plegenvan de ernstige inbreuk zijn verkregen. Met name in de pelagische visserij,waar met grote vaartuigen wordt gevist, kan het behaalde voordeel hoogoplopen. Artikel 54c, derde lid, van de Visserijwet 1963 moet om die redenworden aangepast om aan de herziene controleverordening te voldoen.Wanneer bij herhaling van een ernstige inbreuk de berekende maximum-boete bedoeld in artikel 89, eerste lid, van de herziene controleveror-dening het boetemaximum in het voorgestelde artikel 54c, derde lid, vande Visserijwet 1963 overschrijdt, ligt het in de rede om strafrechtelijkevervolging in te stellen. Op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet opde economische delicten kunnen in het strafrecht bijkomende straffen enmaatregelen worden opgelegd, zoals het verbeurdverklaren of onttrekkenaan het verkeer van goederen waar beslag op is gelegd of het verhalenvan het wederrechtelijk verkregen economische voordeel via eenontnemingsvordering. Een hoge waarde van de visserijproducten die bijhet plegen van een ernstige inbreuk zijn verkregen door een recidivist,vormen reden om over te gaan tot de inzet van het strafrecht om tot eenevenredige straf te komen en de naleving optimaal te bevorderen.2.3 Evenredigheid Het Besluit bestuurlijke boete Visserijwet 1963 is op 1 april 2024 inwerking getreden en koppelt verschillende categorieën van overtredingenvan de Visserijwet 1963 aan een boetebedrag. De evenredigheid isgewaarborgd door onderscheid te maken tussen de verschillendeovertreders en de ernst van de overtredingen. Overtredingen waarbij deschade meer indirect of zeer beperkt is, zijn gekoppeld aan lagereboetebedragen. Overtredingen begaan door een natuurlijk persoon(bijvoorbeeld een sportvisser) zijn gekoppeld aan een lager boetebedragdan overtredingen die zijn begaan met een groot vissersvaartuig of dooreen omvangrijk bedrijf.Het voorgestelde boetemaximum is overeenkomstig het zwaarstestrafrechtelijke sanctieregime voor overtreding van de Visserijwet 1963. Inhet strafrecht is dit zware sanctieregime alleen van toepassing opovertreding van artikelen die zijn opgenomen in artikel 1a, onder 1°, vande Wet op de economische delicten. Bij de bestuurlijke boete wordt hetboetemaximum alleen van toepassing voor zover het gaat om overtredersmet een groot vissersvaartuig of door omvangrijke bedrijven in combi-natie met overtredingen die ernstige schade berokkenen (artikel 3,onderdeel d, in samenhang met een overtreding als bedoeld in artikel 4,eerste lid, onderdeel f, van het Besluit bestuurlijke boete Visserijwet 1963).In artikel 5 van en de bijlage bij het Besluit bestuurlijke boete Visserijwet1963 wordt deze categorie overtreder vervolgens aan de zwaarsteovertredingscategorie gekoppeld waaruit het zogenoemde boetebedrag11 (€ 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet) volgt. Deinvulling aan de verschillende boetebedragen staat in artikel 2 van hetBesluit bestuurlijke boete Visserijwet 1963. Daaruit volgt dat alleen bijboetebedrag 11 het boetemaximum dat met dit wetsvoorstel wordtvoorgesteld kan worden opgelegd (artikel 2, eerste lid, onderdeel k, vanhet Besluit bestuurlijke boete Visserijwet 1963).In uitzonderlijke gevallen kan ook in andere gevallen dan bij overtredingenuit de zwaarste overtredingscategorie door overtreders met een grootvissersvaartuig of door omvangrijke bedrijven in combinatie metTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 899, nr. 34 overtredingen die ernstige schade berokkenen de voorgestelde maximaleboete worden opgelegd. De grond daarvoor staat in artikel 6, eerste lid,van het Besluit bestuurlijke boete Visserijwet 1963. Wanneer het met deovertreding behaalde voordeel aanzienlijk hoger is dan het boetebedragdat is gekoppeld aan de bewuste overtreding door de bewuste categorieovertreder, kan afgeweken worden van de gefixeerde boete en kan eenboete worden opgelegd met als maximum boetebedrag 11. Gezien deaard van de overtredingen waar veel financieel voordeel uit kan wordengehaald en het type overtreder is deze hoge boetecategorie proportioneelen sluit aan bij de eisen die artikel 89bis, eerste lid, van de herzienecontroleverordening aan de bestuurlijke boete stelt, namelijk dat erdoeltreffende, evenredige en afschrikkende administratieve sanctiesworden opgelegd.3. Wetsvoorstel stroomlijning bestuurlijke boetemaxima entermijnen Naar aanleiding van het ongevraagde advies van de Afdeling adviseringvan de Raad van State over de bestuurlijke boete is het wetsvoorstelstroomlijning bestuurlijke boetemaxima en termijnen bij de Afdelingadvisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt.Over dat wetsvoorstel is ook een advies uitgebracht. Het uitgangspunt indat voorstel is dat de hoogte van de maximale boete in het bestuursrechtgelijk is aan één van de boetecategorieën uit het strafrecht. Onderdeel vanhet voorstel is een artikel in de Algemene wet bestuursrecht waarin wordtgeregeld dat de maximale hoogte van de bestuurlijke boete voorovertreding van een bepaalde norm in beginsel niet hoger mag zijn dande maximale geldboete die bij strafrechtelijke handhaving van dezelfdenorm kan worden opgelegd. Het huidige artikel 54c, derde lid, van deVisserijwet 1963 wordt hierdoor overbodig. Echter, de vaststelling van demaximale hoogte van de bestuurlijke boete zoals in dit wetsvoorstel isopgenomen, blijft noodzakelijk.De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde wijziging van artikel 54c,derde lid, van de Visserijwet 1963 was ook opgenomen in hetwetsvoorstel van de Minister van Justitie en Veiligheid.7 Wegens het feitdat onderhavige wijziging puur ter uitvoering van de herziene controlever-ordening dient en gezien de inwerkingtredingsdatum van de herzienecontroleverordening, is voorzien in een afzonderlijk wetsvoorstel.4. Uitvoering, toezicht en handhaving De nieuwe maximale boete die wordt voorgesteld zal worden meege-nomen in het handhavingsbeleid van de Nederlandse Voedsel- enWarenautoriteit (NVWA), die toepassing geeft aan het stelsel vanbestuurlijke boeten in het kader van de visserijregelgeving. Een herijkingvan het handhavingsbeleid indien dit wetsvoorstel tot wet wordtverheven, is niet benodigd. De mogelijkheid om een bestuurlijke boete opte leggen is ingevoerd bij wet in 2022, maar nog niet (volledig) opera-tioneel. De NVWA is belast met de uitvoering van de bestuurlijke boete enheeft een integraal handhavingsbeleid om te bepalen welke overtredingenworden afgedaan met een bestuurlijke boete en wanneer een zaak wordtvoorgelegd aan het Openbaar Ministerie. Dit wetsvoorstel wordt in dathandhavingsbeleid meegenomen. De afstemming van het boetebeleid7Ten tijde van de indiening van dit wetsvoorstel op basis van het voorstel zoals dat wasgepubliceerd op de website www.internetconsultatie.nl. Het voor advies bij de Afdelingadvisering van de Raad van State aanhangig gemaakte voorstel is op het moment vanindiening van onderhavig wetsvoorstel niet openbaar.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 899, nr. 35 van de NVWA en het rekwireerbeleid van het Openbaar Ministerie opelkaar zijn eveneens onderwerp van overleg.5. Regeldruk Deze wetswijziging heeft geen gevolgen voor het bedrijfsleven en deburger aangezien de voorschriften die zij moeten naleven niet wijzigen.6. Advies en consultatie Het wetsvoorstel is voorgelegd aan de NVWA voor een uitvoerings- enhandhaafbaarheidstoets. De toets is op 18 juli 2025 opgeleverd enconcludeert dat het wetsvoorstel handhaafbaar en uitvoerbaar is. Hetwetsvoorstel is ook voor advies toegezonden aan het Openbaar Minis-terie. Het Openbaar Ministerie heeft te kennen gegeven geen aanleiding tezien om over het wetsvoorstel te adviseren.Er is voor gekozen internetconsultatie over het wetsvoorstel achterwegete laten, omdat het gaat om implementatie van Europese regelgeving.Consultatie kan daarnaast niet in betekenende mate leiden tot aanpassingvan het voorstel. Het voorstel ziet immers enkel op het wijzigen enverduidelijken van de formulering van de maximaal op te leggenbestuurlijke boete.7. Inwerkingtreding en overgangsrecht De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel was wenselijk met ingang van10 januari 2026, omdat op die datum ook de herziening van de controle-verordening ten aanzien van sanctionering van toepassing werd.Aangezien die datum is verstreken, treedt het wetsvoorstel in werking metingang van de dag na de datum van publicatie van de wet in hetStaatsblad.Het nieuwe boetemaximum geldt alleen voor feiten die na de datum vaninwerkingtreding van deze wet zijn begaan. Omdat het boetemaximumhoger is dan het oude boetemaximum en in zoverre voor de overtrederongunstiger is, wordt het nieuwe boetemaximum op grond vanartikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhangmet artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht niet toegepastvoor overtredingen die voor die datum zijn begaan. Daarvoor geldt dusnog het oude boetemaximum.De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,J.F. RummenieTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 899, nr. 36