a2f221ee-93de-4a4f-98ce-068d2f35a1e0

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202436 418Wijziging van enkele belastingwetten en enigeandere wetten (Belastingplan 2024)Nr. 146 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN, DEMINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DESTAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 18 juni 2024Bij de behandeling van het Belastingplan 2024 is een motie ingedienddoor de leden Grinwis en Omtzigt over het ontwikkelen van eenbovennorm voor de marginale druk.1 De aanleiding voor de motie is datsommige mensen te maken hebben met een zeer hoge marginale druk.Behalve dat dit meer uren werken of het vinden van een functie met eenhoger inkomen kan ontmoedigen, kan een zeer hoge marginale druk ookals onrechtvaardig worden ervaren. Dit onderwerp kan rekenen op eenbrede parlementaire belangstelling. Ook de Eerste Kamer heeft eraandacht voor gevraagd.2In deze brief gaan wij in op de oorzaken van de soms zeer hoge marginaledruk en de mogelijkheden om daar met een bovennorm iets aan te doen.Een van de conclusies is dat een harde bovennorm – waar individuelemensen echt iets aan zouden hebben – in het huidige stelsel niet goedmogelijk is, terwijl een zachte bovennorm geen of weinig toegevoegdewaarde heeft. De brief sluit af met andere mogelijkheden om extremen inde marginale druk tegen te gaan.Achtergrond marginale drukHet eerder dit jaar verschenen bouwstenenrapport «Belastingen inmaatschappelijk perspectief» bevat een uitgebreide analyse van demarginale druk.3 Deze paragraaf is voor een belangrijk deel aan dieanalyse ontleend. In deze analyse zijn pensioenpremies, toeslagen en deheffingskortingen en tarieven van de inkomstenbelasting meegenomen in1Kamerstukken II 2023/24, 36 418, nr. 85.2Onder andere in de motie Schalk, Kamerstukken I 2023/24, 36 418, AB.3Ministerie van Financiën, Belastingen in maatschappelijk perspectief, Bouwstenen voor eenbeter en eenvoudiger belastingstelsel, 2024. kst-36418-146ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1461 de marginale druk. Minder generieke inkomensafhankelijke regelingen,zoals lokale regelingen worden niet meegenomen in marginale drukbere-keningen. Dat geldt ook bijvoorbeeld voor extra kosten van kinderopvang,ondanks dat deze kosten wel kunnen meewegen bij de keuze van oudersom wel of niet meer te gaan werken.Het is allereerst goed om te beseffen dat een hoge gemiddelde marginaledruk de keerzijde is van veel inkomensherverdeling. Hoe meer herver-deling, hoe lager de gemiddelde belastingdruk bij lage inkomens (inclusieftoeslagen en kinderbijslag) en hoe hoger de gemiddelde lastendruk bijhoge inkomens. Dat impliceert noodzakelijkerwijs dat de marginale drukin het inkomenstraject daartussen gemiddeld hoog zal zijn.4 Bij de huidigebelastingopbrengst en inkomensverdeling hoort dat voor veel mensen –momenteel voor drie op vijf mensen – de marginale druk hoger is dan50%. Het is niet mogelijk om dezelfde mate van inkomensherverdeling endezelfde opbrengst te bereiken als met het huidige stelsel, zonder dat demarginale druk voor veel mensen hoger is dan 50%. De zwarte lijn infiguur 1 geeft bij ieder inkomensniveau de gemiddelde marginale drukweer.Door de grote spreiding in de marginale druk kan de individuelemarginale druk veel lager of hoger zijn dan de gemiddelde marginaledruk. Hoe hoog de marginale druk van iemand is, hangt immers nietalleen af van het individuele inkomen, maar ook van allerlei anderefactoren. De oranje punten in figuur 1 laten de spreiding zien. De grotespreiding komt vooral door de afbouw van toeslagen, die als doel hebbenom huishoudens met lagere inkomens te compenseren voor specifiekekosten. Of bij een bepaald persoonlijk inkomen een specifieke toeslagwordt afgebouwd is voor iedere werkende anders, omdat dit afhangt vanhuishoudkenmerken, zoals de woonsituatie, het inkomen van eeneventuele partner en het aantal kinderen. In het huidige stelsel geldt ookop individueel niveau de spanning tussen herverdeling en marginale druk.Een hoge marginale druk gaat vaak samen met een lage gemiddeldebelastingdruk. Voor mensen die bij hun huidige inkomen meerderetoeslagen ontvangen (lage belastingdruk) is de marginale druk hoger danvoor mensen die geen toeslagen ontvangen. Voor ongeveer één op de vijfwerkenden is de marginale druk hoger dan 60% en één op de twintig heefteen marginale druk hoger dan 70% (figuur 2).4De inherente spanning tussen inkomensherverdeling en werken moet lonen kan verzachtworden door het verschuiven van belastingen op arbeid naar andere grondslagen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1462 De afgelopen twee decennia is de gemiddelde marginale druk gestegen.Ook de spreiding in de marginale druk is per saldo fors toegenomen.5, 6Tegelijkertijd behoren de meeste uitschieters in de marginale druk totboven de 100% tot het verleden.75Gielen, M., H. Beens, Belastingdruk bij méér werken minder hoog dan vaak gedacht, ESB108(4821), 2023.6Dit neemt niet weg dat er ook maatregelen zijn genomen die leidden tot een afname van demarginale druk voor bepaalde groepen. Een voorbeeld is de verhoging van de inkomensgrensvan het kindgebonden budget voor paren per 2020.7De harde inkomensgrens in de huurtoeslag is per 2020 afgeschaft door de Wet aanpassingindexering eigen bijdrage huurtoeslag en het vervallen van de maximale inkomensgrenzen(Kamerstukken II 2017/18, 34 940, nr. 3). Door verschillende drempelbedragen in het huidigestelsel kan in zeer specifieke situaties nog wel sprake zijn van een marginale druk boven de100%. Naar aanleiding van de motie van de leden Grinwis en Stoffer (Kamerstukken II2023/2024, 36 418, nr. 89) wordt er een inventarisatie gedaan naar (financiële) drempels in hetbelastingstelsel. De uitkomsten hiervan worden voor de zomer met de Kamer gedeeld.Figuur 1. Spreiding marginale druk 2024 (bron: SZW)Figuur 2. Verdeling marginale druk werknemers 2024 (o.b.v. Miljoenennota 2024)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1463 Een ander aspect van de spreiding van de marginale druk is dat het voorbelastingplichtigen erg moeilijk is om de eigen marginale druk goed in teschatten. Figuur 3 laat zien uit welke onderdelen de gemiddelde marginaledruk gemiddeld is opgebouwd. Afgaan op de belastingtarieven geeftduidelijk geen goede benadering van de marginale druk. Het donker-blauwe vlak dat de belastingtarieven representeert, geeft een heel anderbeeld dan zwarte lijn die net als in figuur 1 de gemiddelde marginale drukbij ieder inkomen weergeeft. Laat staan dat de belastingtarieven eenindruk geven van de individuele marginale druk (de oranje punten infiguur 1). Dat komt onder andere door de inkomensafhankelijke heffings-kortingen en toeslagen. Ook de pensioenpremie telt mee voor demarginale druk. Buiten het kader van het belasting- en toeslagenstelselkunnen ook regelingen van gemeentes en bijvoorbeeld inkomensafhanke-lijke bijdragen in de zorg gevolgen hebben voor de marginale druk.De veelheid aan inkomensafhankelijke regelingen maakt het ondoenlijkvoor mensen om hun marginale druk snel en eenvoudig te kunnenbepalen. Zelfs het invullen van speciaal voor dit doel door het Nibudgemaakte tools (WerkUrenBerekenaar, WerkZorgBerekenaar) duurt –exclusief voorbereiding – volgens deze websites gemiddeld tien minuten.Dat mensen hun marginale druk niet snel en eenvoudig kunnen bepalenkan ertoe leiden dat ze hun marginale druk onderschatten of overschatten.Uit de evaluatie van de heffingskortingen blijkt dat met name lagereinkomens de marginale druk overschatten.8 Een op de drie Nederlandersis er niet van overtuigd dat ze meer geld overhouden als ze meer gaanwerken. In werkelijkheid is voor 80% van de mensen de marginale druklager dan 60%. 8Kamerstukken II 2023/24, 32 140, nr. 185.Figuur 3. Decompositie gemiddelde marginale druk 2024 (bron: SZW)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1464 De onmogelijkheden van een harde bovennorm in het huidige stelselOnder een harde bovennorm wordt een norm begrepen die individuelemensen beschermt tegen een marginale druk boven die norm. Een hardebovennorm zou betekenen dat bestaande en nieuwe regelgeving er niettoe mag leiden dat de marginale druk hoger uitkomt dan de norm,bijvoorbeeld 80% of 100%. Het sluitstuk van een harde bovennorm zou –als gedachtenexperiment – een loket zijn waar mensen zich kunnenmelden voor compensatie als de marginale druk toch hoger blijkt dan debovennorm (tegenbewijsregeling).In het huidige stelsel is een dergelijk norm niet goed mogelijk. Dat komtdoordat de marginale druk van een individu van te veel factoren afhangt(zoals het wel/niet hebben van kinderen, huur, inkomen partner, vermogenet cetera).9 De vormgeving van het stelsel gaat uit van inkomensafhanke-lijkheid per regeling. Om in het huidige stelsel hoge uitschieters in demarginale druk te voorkomen zouden zeer ongerichte maatregelen nodigzijn die aanzienlijke gevolgen hebben voor de inkomensverdeling en deoverheidsfinanciën, zoals:•Het voor alle toeslagontvangers (dus ook voor degenen met een zeerlage marginale druk) minder steil afbouwen van (verschillende)toeslagen.•Het voor alle belastingbetalers (dus ook voor degenen met een zeerlage marginale druk) verlagen van de belastingtarieven.Ook een tegenbewijsregeling lijkt niet realistisch. Het is ingewikkeld om inde praktijk vast te stellen hoe hoog de marginale druk over een bepaalddeel van het inkomen was. Dit komt mede doordat de vele anderefactoren waar de marginale druk van afhangt in de praktijk ook steedsveranderen. Als behalve het persoonlijke inkomen ook het inkomen vande partner, de hoogte van de huur of de leeftijd van een kind verandert,dan kunnen die veranderingen ook effect hebben op de marginale druk.10Ook methodologische vragen zoals het wel of niet meerekenen van extrakosten voor kinderopvang bij meer uren werken zullen in de praktijkleiden tot discussies. Een ander belangrijk aandachtspunt bij eentegenbewijsregeling is dat het weer een actie zou vragen van de burger,die zich bovendien bewust moet zijn van de te hoge marginale druk,waarbij niet-gebruik kan leiden tot ongelijke uitkomsten. Een tegenbewijs-regeling vraagt tot slot veel geduld van de burger. Dit komt doordat defeitelijke marginale druk pas na afloop van het jaar – zelfs tot 5 jaar later –definitief is vast te stellen.11 Hoewel het belang van deze praktischebezwaren in de praktijk afneemt naarmate de norm hoger is, blijven debezwaren gelden bij een zeer hoge bovennorm (van bijvoorbeeld 120%).De beperkte toegevoegde waarde van een zachte bovennormBij een zachte bovennorm kan gedacht worden aan een norm die isgekoppeld aan een statistiek. Een zachte bovennorm zou bijvoorbeeldkunnen zijn dat de geraamde marginale druk voor maximaal een bepaaldpercentage van de mensen, bijvoorbeeld 5%, hoger mag zijn dan een9Daarnaast kunnen drempels in het huidige stelsels in zeer specifieke situaties bij een kleineinkomensstijging leiden tot een marginale druk boven de 100%.10Ook kan het persoonlijke inkomen op meerdere momenten door verschillende oorzakenveranderen. Dat maakt het ingewikkeld om te bepalen over welk deel van het inkomen preciesde marginale druk zou moeten worden bepaald.11Met de mogelijkheden voor uitstel van aangifte en de mogelijkheden voor bezwaar en beroepkan het meerdere jaren duren voordat iemand een definitieve aanslag inkomstenbelastingontvangt. De definitieve berekening van toeslagen vindt plaats binnen 6 maanden nadatiedereen in een huishouden die aangifte inkomstenbelasting doet, een definitieve belasting-aanslag heeft gekregen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1465 bepaalde grens, bijvoorbeeld 70%. Een dergelijke norm heeft naarverwachting geen praktische toegevoegde waarde ten opzichte van dekengetallen waar nu al op gestuurd kan worden, bijvoorbeeld bijbesluitvorming over koopkrachtpakketten. Zo wordt jaarlijks in debegroting van SZW gerapporteerd over marginale druk, en speeltmarginale druk ook nu dus al een rol in de besluitvorming. Een zachtenorm biedt mensen bovendien geen effectieve «bescherming», in de zindat de marginale druk voor individuen nog steeds heel hoog kan zijn.Uiteraard staat het een kabinet vrij zichzelf een zachte bovennorm op teleggen en hierop te sturen. Hierbij moet bedacht worden dat eenaanzienlijke vermindering van de marginale druk voor een grote groepmensen, binnen het huidige stelsel, gepaard gaat met ófwel minderinkomensondersteuning aan de onderkant ófwel een forse budgettairederving.Andere mogelijkheden om extremen in de marginale druk tegen te gaanEen hoge gemiddelde marginale druk is de onvermijdelijke keerzijde vanveel inkomensherverdeling. De spreiding in de marginale druk is echterhet gevolg van keuzes over de vormgeving van het stelsel. Het is mogelijkom met andere keuzes de spreiding in de marginale druk sterk teverminderen.Het bouwstenenrapport en het rapport Toekomst toeslagenstelsel12 latenzien dat het mogelijk is toe te werken naar een simpeler stelsel waarbijwel effectief op marginale druk gestuurd kan worden. In dat stelselvervallen de afbouwtrajecten van toeslagen en fiscale regelingen en komtde inkomensafhankelijkheid van het stelsel vrijwel alleen tot uiting in debelastingtarieven (meer belastingschijven).13 Het alternatieve integralestelsel kent nieuwe toelagen, die inkomensonafhankelijk zijn en inbeginsel na het eenmalig doorgeven van een rekeningnummer automa-tisch kunnen worden verstrekt. De belastingopbrengst en de inkomensver-deling zijn in grote lijnen vergelijkbaar met die van het huidige stelsel.Figuur 4 en 5 laten zien dat bij andere keuzes over de vormgeving van hetstelsel de spreiding in de marginale druk veel kleiner kan zijn dan in hethuidige stelsel (vergelijk met figuren 1 en 2) en dan bij aanpassingen in debestaande toeslagen en fiscale regelingen.12Ministerie van Financiën, Eindrapport Toekomst toeslagenstelsel, 2024 (Bijlage bij Kamerstuk31 066, nr. 1340).13Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, fichebundel, fiche A05, blz. 18.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1466 De genoemde rapporten benoemen dat een dergelijk eenvoudigersysteem beter aansluit op het doenvermogen en voordelen biedt voormensen, zoals meer zekerheid, minder terugvorderingen, minderniet-gebruik en meer inzicht in de mate waarin werk loont. Tegelijkertijdzijn er ook nadelen en vergt een stelselherziening een lange adem.Hoewel de inkomensverdeling in grote lijnen gelijk blijft, gaan binneninkomensgroepen sommige huishoudens er in (statische) koopkrachtalsnog fors op vooruit en sommige andere huishoudens gaan er fors opachteruit. Bij invoering op een budgetneutrale manier ineens zoudenbinnen de laagste inkomensgroep 29% van de huishoudens er meer dan5% op achteruit gaan en 32% er meer dan 5% op vooruit gaan. Dit komtdoordat in de vergaande vereenvoudigingsvariant de inkomensonder-steuning veel minder precies is dan in het huidige ingewikkelde stelsel.Hetgeen er aan de andere kant voor zorgt dat er minder spreiding is in deFiguur 4. Spreiding marginale druk na invoering van een eenvoudiger stelsel met een verge-lijkbare inkomensverdeling (bron: SZW)Figuur 5. Verdeling marginale druk werknemers vereenvoudigingsvariantTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1467 marginale druk.14 In de praktijk wordt dit wellicht deels gedempt doorminder niet-gebruik. Uiteraard is het mogelijk effecten in de tijd tespreiden. Ook is het mogelijk om minder vergaande stappen te zetten enbijvoorbeeld de huurtoeslag – in huidige of vereenvoudigde vorm – telaten bestaan. Al deze varianten vergen, als ervoor gekozen wordt,verdere uitwerking en een aanzienlijke implementatietijd. Het bouwste-nenrapport beveelt aan om als eerste stap de afbouw van de algemeneheffingskorting en arbeidskorting te vervangen door meer belastingta-rieven. Dit maakt het stelsel transparanter en vergroot zo het inzicht vanbelastingplichtigen in hun marginale druk.Ook binnen de huidige vormgeving van het stelsel zijn er mogelijkhedenom het aantal mensen met een hoge marginale druk te verkleinen of teverschuiven in het inkomensgebouw. Dat kan bijvoorbeeld door dezorgtoeslag en/of de huurtoeslag minder steil of vanaf een hogerinkomensniveau af te bouwen of door belastingtarieven te verlagen.Mensen in huishoudens die nu in het afbouwtraject zitten ervaren dan eenlagere marginale druk, maar tegelijkertijd krijgen mensen in huishoudensdie de toeslag nieuw ontvangen juist een hogere marginale druk. Zie vooruitgewerkte opties de Kamerbrief over de aanpak van de krapte op dearbeidsmarkt mede naar aanleiding van de motie Palland c.s. (Kamerstuk29 544, nr. 1142)15 Deze opties hebben als nadeel dat ze ongericht zijn. Zeverlagen de marginale druk zowel voor mensen met een (zeer) hogemarginale druk als voor mensen die al een (zeer) lage marginale drukhebben (zowel bij lage als bij hogere inkomens).Naast maatregelen om een hoge marginale druk te voorkomen, kanworden gedacht aan beleid om te voorkomen dat mensen hun marginaledruk overschatten. Dit kan, behalve door een vereenvoudiging van hetstelsel zoals hierboven beschreven, mogelijk worden tegengegaan metmeer informatievoorziening en voorlichting aan belastingplichtigen.Momenteel wordt vanuit de Ministeries van Financiën en van SocialeZaken en Werkgelegenheid onderzoek opgestart om te begrijpen of en inhoeverre bepaalde varianten van deze aanpak zullen leiden tot beterbegrip van en inzicht in de marginale druk.ConclusieEen hoge gemiddelde marginale druk is de onvermijdelijke keerzijde vanveel inkomensherverdeling. De grote spreiding in de marginale druk is hetgevolg van keuzes over de vormgeving van het stelsel. In het huidigestelsel kunnen belastingtarieven stapelen met de afbouw van heffingskor-tingen, toeslagen en andere inkomensafhankelijke regelingen. Een van deconclusies in deze brief is dat een harde bovennorm – waar individuelemensen echt iets aan zouden hebben – in het huidige stelsel met eenveelheid aan inkomensafhankelijke regelingen niet goed mogelijk is. Eenzachte bovennorm heeft geen of weinig toegevoegde waarde ten opzichtevan de kengetallen waar nu bij besluitvorming al op gestuurd kan wordenen waar jaarlijks in de begroting van SZW over wordt gerapporteerd. Eenmanier om toch te voorkomen dat mensen te maken kunnen krijgen meteen zeer hoge marginale druk is om geleidelijk het aantal plekken waar deinkomensafhankelijkheid van het gehele stelsel tot uiting komt, tebeperken. Dat kan bijvoorbeeld door inkomensafhankelijke regelingeninkomensonafhankelijk te maken en tegelijkertijd – om in grote lijnendezelfde inkomensverdeling te behouden – de belastingtarieven te14In het huidige stelsel ontvangen sommige huishoudens veel huurtoeslag en anderehuishoudens weinig, terwijl deze huishoudens in de vereenvoudigingsvariant allemaaldezelfde mate van inkomensondersteuning ontvangen.15Kamerstukken II 2022/23, 29 544, nr. 1174.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1468 verhogen. Het bouwstenenrapport en het rapport Toekomst toeslagenlaten zien dat hiervoor mogelijkheden bestaan. Een andere mogelijkheid isom binnen het bestaande stelsel toeslagen minder steil of vanaf eenhoger inkomensniveau af te bouwen, al heeft deze optie als nadeel dat hijongericht is en ook de marginale druk verlaagt van mensen die al een lagemarginale druk hebben.De Staatssecretaris van Financiën,M.L.A. van RijDe Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,C.E.G. van GennipDe Staatssecretaris van Financiën,A. de VriesTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1469