a2f221ee-93de-4a4f-98ce-068d2f35a1e0

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202436 578Wijziging van de Pensioenwet, de Wet op deloonbelasting 1964 en enige andere wetten inverband met de verlenging van detransitieperiode naar het nieuwe pensioenstelselNr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 14 december 2023 en het nader rapport d.d. 14 juni2024, aangeboden aan de Koning door de Minister voor Armoedebeleid,Participatie en Pensioenen, mede namens de Staatssecretaris vanFinanciën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State iscursief afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van22 november 2023, nr. 2023002727, machtigde Uwe Majesteit de Afdelingadvisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermeldevoorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,gedateerd 14 december 2023, nr. W12.23.00340/III, bied ik U, medenamens de Staatssecretaris van Financiën, hierbij aan.De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, voorzien van mijnreactie.Bij Kabinetsmissive van 22 november 2023, no. 2023002727, heeft UweMajesteit, op voordracht van de Minister voor Armoedebeleid, Participatieen Pensioenen, mede namens de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belasting-dienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overwegingaanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Pensi-oenwet, de Wet op de loonbelasting 1964 en enige andere wetten inverband met de verlenging van de transitieperiode naar het nieuwepensioenstelsel (verlenging transitieperiode toekomst pensioenen), metmemorie van toelichting.Het wetsvoorstel regelt dat verschillende data in het kader van depensioentransitie worden overgeheveld van de betreffende wetten naareen algemene maatregel van bestuur. Daarbij zal de einddatum van depensioentransitie worden aangepast naar 1 januari 2028, waarmee de1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoalsvoorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij hetCentraal Informatiepunt Tweede Kamer kst-36578-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 578, nr. 41 implementatiefase met één jaar wordt verlengd. Het doel hiervan is omvoor alle uitvoerende partijen een zorgvuldige en beheerste pensioentran-sitie beter mogelijk te maken.De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent het belang vaneen zorgvuldige transitie naar het nieuwe pensioenstelsel. Tegelijk is hetook belangrijk dat de transitieperiode zo kort mogelijk duurt. De Afdelingbegrijpt daarom de keuze om alleen de implementatiefase met één jaar teverlengen. Zij merkt echter op dat de toelichting niet ingaat op degevolgen van een langere transitieperiode voor de evenwichtigheid vanhet financieel toetsingskader voor de transitie (transitie-ftk). Daarnaastmerkt de Afdeling op dat in de wet vastgelegde deadlines een wezenlijkebijdrage leveren aan het realiseren van de pensioentransitie. Zij adviseertdaarom van de overheveling van transitiedata naar lagere regelgeving afte zien en de nu beoogde verlenging tot 1 januari 2028 in de wet zelf vastte leggen.In verband hiermee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichtingwenselijk.1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel Op 1 juli 2023 is de Wet toekomst pensioenen (Wtp) in werking getreden.2Deze wet beoogt een persoonlijker en transparanter pensioenstelsel terealiseren, dat beter aansluit bij maatschappelijke ontwikkelingen en dehuidige arbeidsmarkt. De overgang naar dit nieuwe stelsel vereist eenzorgvuldige transitie. In de Wtp is een transitieperiode van 3,5 jaarvastgelegd, waarbij op dit moment de volgende mijlpalen gelden.3Op 1 januari 2025 moeten sociale partners arbeidsvoorwaardelijkeafspraken hebben gemaakt over de gewijzigde pensioenregeling en detransitie daarnaartoe en moeten zij dit hebben vastgelegd in het transi-tieplan. Op 1 juli 2025 moeten pensioenfondsen het proces van opdracht-aanvaarding hebben afgerond en het implementatie- en communica-tieplan hebben ingediend bij de toezichthouders. Vervolgens hebbenpensioenuitvoerders en pensioenuitvoeringsorganisaties tot 1 januari2027 de tijd om de plannen te implementeren.4Bij de behandeling van de Wtp in de Eerste Kamer heeft de Minister voorArmoedebeleid, Participatie en Pensioenen toegezegd in een separaatwetsvoorstel de transitiedata over te hevelen naar een algemenemaatregel van bestuur (amvb) en daarbij de transitieperiode met één jaarte verlengen tot 1 januari 2028.5 Dit wetsvoorstel strekt tot uitvoering vandeze toezegging.Het verlengen van de transitieperiode heeft alleen betrekking op deeinddatum van de transitie.6 Het voorstel laat de tussentijdse mijlpalenongewijzigd. Dit voorkomt dat meer tijd wordt gebruikt voor het arbeids-voorwaardelijke proces of het proces van opdrachtaanvaarding. Dat isvolgens de sector ook niet nodig.7 De verlenging met één jaar ziet dusalleen op de implementatiefase, wat de uitvoering meer tijd moet gevenvoor een zorgvuldige en beheerste transitie. Door de overheveling vantransitiedata naar een amvb zou daarnaast tijdig kunnen worden2Stb. 2023, 218.3Kamerstukken II 2021/22, 36 067, nr. 3, p. 79–85.4Voor verzekeraars en andere premiepensioeninstellingen gelden andere mijlpalen.5Handelingen I 2022/23, nr. 33, p. 5–6.6De einddatum is momenteel 31 december 2026.7Memorie van toelichting, paragraaf 1, «Tussenliggende mijlpalen».Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 578, nr. 42 ingegrepen als verdere verlenging van de transitie onverhoopt noodza-kelijk zou zijn.82. Gevolgen van verlenging transitieperiode De Afdeling onderkent het belang van een zorgvuldige transitie naar hetnieuwe stelsel. Zij heeft er begrip voor dat signalen dat de gesteldetermijnen bij pensioenuitvoerders voor problemen kunnen zorgen,aanleiding geven tot verlenging van de transitieperiode. Tegelijk is het vanbelang dat de transitieperiode zo kort mogelijk duurt, zodat alle betrok-kenen snel duidelijkheid hebben over wat zij kunnen verwachten. Gelethierop begrijpt de Afdeling de keuze om alleen de einddatum aan tepassen en niet ook de tussentijdse mijlpalen. Zij merkt echter hetvolgende op.De Afdeling merkt op dat het van belang is voor betrokkenen dat detransitieperiode zo kort mogelijk duurt, zodat alle betrokkenen snelduidelijkheid hebben over wat zij kunnen verwachten. De regering is hetwat dit punt betreft geheel eens met de Afdeling. Hoe sneller de transitieplaats kan vinden, mits zorgvuldig, hoe sneller miljoenen pensioendeel-nemers weten wat de transitie voor hen betekent. Daarmee ontstaat er inhet pensioendomein rust voor zowel werkgevers, werknemers, pensioen-uitvoerders als alle pensioendeelnemers (hiermee wordt bedoeld:deelnemers, gewezen deelnemers en pensioengerechtigden). Tegelij-kertijd is zorgvuldigheid voorwaardelijk voor een geslaagde pensioentran-sitie. De transitietermijnen, inclusief de einddatum, zijn een middel omeen balans te treffen tussen zorgvuldigheid enerzijds en duidelijkheid aande pensioensector en pensioendeelnemers anderzijds.a. Evenwichtigheid transitie-ftk De toelichting richt zich op de betekenis van de verlenging voor deverschillende fasen van de transitieperiode. Verlenging van de transitiepe-riode betekent echter ook dat het aangepaste financiële toetsingskader(ftk) langer van kracht zal zijn. Dit zogenoemde transitie-ftk onderscheidtzich van het reguliere ftk door soepelere voorwaarden. Zo geldt voorpensioenfondsen een lager minimaal vereist eigen vermogen en eenlagere dekkingsgraad voor indexatie.9In het kader van de transitie moeten de aanspraken op het bestaandepensioenvermogen van een pensioenfonds worden verdeeld over deverschillende deelnemers. Zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt,hebben de soepelere voorwaarden van het transitie-ftk, dat vooruitlopendop het toekomstige stelsel is geïntroduceerd, gevolgen voor dezeverdeling. Belangrijk is dat de transitie niet leidt tot een verdere herver-deling tussen leeftijdsgroepen dan noodzakelijk is voor de stelselwijzigingals zodanig.108Memorie van toelichting, paragraaf 1, «Doelen – zorgvuldige transitie en adequaat ingrijpenmogelijk maken».9Voor pensioenfondsen die gebruik maken van het transitie-ftk, maar hun implementatieplannog niet gereed hebben, geldt een generieke invaardekkingsgraad van 95%. Daarnaast geldtbinnen het transitie-ftk een verlaagde dekkingsgraad voor indexatie van 105%.10Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 16 februari 2022 over hetvoorstel van wet tot wijziging van de Pensioenwet, de Wet inkomstenbelasting 2001 en enigeandere wetten in verband met herziening van het pensioenstelsel, standaardisering van hetnabestaandenpensioen, aanpassing van de fiscale behandeling van pensioen en enige anderewijzigingen ten aanzien van pensioen (Wet toekomst pensioenen) (W12.21.0366/III), Kamer-stukken II 2021/22, 36 067, nr. 4, punt 7.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 578, nr. 43 De Afdeling merkt op dat bij verlenging van de transitieperiode moetworden bekeken of het transitie-ftk ook voor een langere periodevoldoende evenwichtig is. Het kan zijn dat aanpassing van het transitie-ftknodig is om de belangen van de verschillende groepen deelnemersvoldoende recht te blijven doen. De toelichting gaat echter niet in op degevolgen van een verlenging van de transitieperiode voor de evenwich-tigheid van het transitie-ftk. De Afdeling acht het wenselijk dat hieroverduidelijkheid wordt verschaft.In artikel 150p en artikel 150q van de Pensioenwet zijn de voorwaardengesteld voor het gebruik van het transitie-ftk. Daarin is beschrevenwanneer een pensioenfonds een overbruggingsplan moet indienen enwat daar de voorwaarden voor zijn. Zo is ook omschreven dat hetpensioenfonds de financiële situatie beschrijft tot het moment vanoverstap naar het nieuwe pensioenstelsel. Op deze wijze kan inzichtelijkworden gemaakt wat de effecten zijn van het gebruik van het transitie-ftk.Vervolgens moet het pensioenfonds de effecten van het gebruik van hettransitie-ftk ook meewegen bij de besluitvorming over de gehele transitieen beargumenteren waarom het geheel evenwichtig is. Deze waarborggeldt vanzelfsprekend ook bij een verlengde transitieperiode.Daarnaast is er ook een aantal andere voorwaarden voor het gebruik vanhet transitie-ftk. Gedurende de transitieperiode dient de dekkingsgraad opelk meetmoment minimaal 90% te zijn. Omdat het gebruik van hettransitie-ftk gevolgen kan hebben voor de opgebouwde en ingeganepensioenen dient het pensioenfonds bij het nemen van een besluit totindexatie telkens een afweging te maken binnen de wettelijke kaders.De regering is van mening dat deze waarborgen voldoende zijn en datdeze net zo gelden bij een verlengde transitieperiode, waardoor aanvul-lende waarborgen niet nodig zijn.b. Overheveling naar avmb Verlenging van de transitieperiode beïnvloedt ook de dynamiek van hettransitieproces. Dit wordt versterkt door de voorgestelde overheveling vande (nieuwe) transitiedata naar een amvb. Hierdoor zou beter ingespeeldkunnen worden op actuele ontwikkelingen.11 Eerder werd de einddatumvan 1 januari 2027, samen met de uiterlijke data van andere mijlpalen,juist wettelijk vastgelegd om te waarborgen dat deze datum in allegevallen zou worden gehaald.12De Afdeling merkt op dat voor een geslaagde pensioentransitie belangrijkis dat aan de betrokken partijen duidelijke doelen worden gesteld. Ditgeldt temeer nu bij de transitie ingewikkelde en soms pijnlijke keuzesmoeten worden gemaakt. Een strakke implementatietermijn en duidelijkedeadlines, die in de wet zijn vastgelegd, leveren dan ook een wezenlijkebijdrage aan het realiseren van de transitie.Met de hier voorgestelde delegatiegrondslagen, waardoor verschillendetransitiedata verschuiven naar lagere regelgeving, vermindert de invloedvan de formele wetgever op de einddatum van de transitieperiode.Duidelijkheid over en bestendigheid van de overgangstermijn isbovendien van belang voor de rechtszekerheid van alle betrokken11Memorie van toelichting, paragraaf 1, «Doelen – zorgvuldige transitie en adequaat ingrijpenmogelijk maken».12Kamerstukken II 2021/22, 36 067, nr. 3, p. 80.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 578, nr. 44 partijen.13 Daarom adviseert de Afdeling van de overheveling vantransitiedata naar lagere regelgeving af te zien en de nu beoogdeverlenging tot 1 januari 2028 in de wet zelf vast te leggen.In de memorie van toelichting bij de Wet toekomst pensioenen is gestelddat wettelijke mijlpalen bijdragen aan het waarborgen dat de gesteldedata daadwerkelijk gehaald gaan worden. Een wettelijke datum is mindermakkelijk te wijzigen en kan daarmee meer zekerheid bieden. Vooruitvoerders en deelnemers kan beredeneerd worden dat een wetswij-ziging niet eenvoudig te realiseren is, waardoor ze er alles aan moetendoen om de gestelde termijnen te halen. Dit argument geldt in principenog steeds. De regering sluit zich dan ook aan bij de opmerking van deAfdeling over dat een strakke implementatietermijn en duidelijkedeadlines een wezenlijke bijdrage vormen aan het realiseren van detransitie.Tegelijkertijd is de pensioentransitie omvangrijk en moet deze zorgvuldigplaatsvinden zodat het ook een geslaagde transitie wordt. Gedurendedeze transitie kunnen zich onverwachts zaken voordoen waardooruitvoeringsorganisaties net meer tijd nodig blijken te hebben dan vantevoren werd ingeschat. De regering merkt hierbij desondanks op dat hetin ieders belang is om ervoor te zorgen dat er duidelijke en concretevoortgang wordt behaald in de pensioentransitie. Dat gezegd hebbende,onverwachte zaken kunnen zich blijven voordoen. In dat geval is hetbelangrijk dat wanneer die noodzaak zich aandringt, het eenvoudiger isvoor de regering om termijnen te wijzigen. Het is daarbij van groot belangdat er terughoudendheid wordt betracht. Vele wijzigingen in de transi-tiedata creëren onzekerheid en onduidelijkheid voor miljoenen pensioen-deelnemers.Er is daarmee dus een afweging te maken tussen transitiedata vaststellendie zo hard mogelijk vaststaan of transitiedata aanhouden die ietseenvoudiger kunnen worden aangepast, zodat er beter ingespeeld kanworden op eventuele ontwikkelingen in de pensioentransitie. In dit gevalkiest de regering voor het laatste, met de notie dat wijzigingen intransitiedata beperkt dienen te blijven. Een andere waarborg die nog nietis benoemd, is de aanstelling van een regeringscommissaris voor depensioentransitie. Tot een eventuele volgende aanpassing van de bijamvb vast te leggen transitiemijlpalen zal niet lichtvaardig wordenbesloten. De regeringscommissaris heeft daar ook een adviserende stemin, gelet op haar taak om de transitie te monitoren en te adviseren overmaatregelen om eventuele knelpunten voor de transitie weg te nemen (ziede taakomschrijving in artikel 3 van het Instellingsbesluit regeringscom-missaris transitie pensioenen).De Afdeling merkt daarnaast op dat overheveling van transitiedata deinvloed van de formele wetgever vermindert. De Afdeling benoemtdaarbij ook de afspraken in het kader van het Herstel- en Veerkrachtplan.Dit is een terecht punt en om deze redenen is het wetsvoorstel aangepastzodat er een voorhangprocedure is vastgelegd voor de amvb waar de(nieuwe) transitiedata naartoe worden overgeheveld.13Overigens roept deze werkwijze ook vragen op in het licht van het Herstel- en Veerkrachtplan(HVP). Met het HVP maakt Nederland aanspraak op in totaal € 5,4 miljard uit de EuropeseHerstel- en Veerkrachtfaciliteit. Een van de maatregelen in het HVP is de hervorming van detweede pijler van het pensioenstelsel. Als deze hervorming niet tijdig wordt afgerond, kan datleiden tot een korting op de te ontvangen middelen. Zoals ook naar voren komt uit recenteantwoorden op Kamervragen, brengt dit mee dat het tijdpad voor de transitie niet zonderintensief overleg met de Europese Commissie kan worden aangepast (Aanhangsel Hande-lingen II 2023/24, nr. 439). Dit onderstreept het belang dat ook de medewetgever betrokken isbij besluiten tot verlenging van de transitieperiode.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 578, nr. 45 c. Conclusie De Afdeling begrijpt de keuze om alleen de implementatiefase van detransitieperiode met één jaar te verlengen. Zij adviseert evenwel in detoelichting in te gaan op de gevolgen van een verlenging van de transitie-periode voor de evenwichtigheid van het transitie-ftk. Daarnaast adviseertde Afdeling van de overheveling van transitiedata naar een amvb af tezien en de nu beoogde verlenging tot 1 januari 2028 in de wet zelf vast teleggen.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De vice-president van de Raad van State,Th.C. de GraafNaast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is vande gelegenheid gebruikgemaakt om enkele andere wijzigingen in hetwetsvoorstel en de memorie van toelichting door te voeren. Dit betreftéén beperkte inhoudelijke wijziging en verder redactionele wijzigingenwaarmee de memorie van toelichting is bijgewerkt naar de meest recentestand van zaken voor wat betreft de voortgang van de pensioentransitie.De inhoudelijke wijziging is hieronder toegelicht.De in het wetsvoorstel opgenomen wijziging van artikel 38c, eerste lid,onderdeel a, van de Wet op de loonbelasting 1964 om de daarinopgenomen datum van 1 januari 2029 over te hevelen naar lagereregelgeving maakt niet langer deel uit van dit wetsvoorstel. Voor dezebepaling wordt in een ander wetsvoorstel (Wetsvoorstel toezeggingenpensioenonderwerpen, een concept van dit wetsvoorstel is raadpleegbaarvia www.internetconsultatie.nl) een zodanige wijziging voorgesteld dat dein deze bepaling genoemde datum van 1 januari 2029 niet meerterugkomt.Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, het hierbijgevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting aan de TweedeKamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,C.J. SchoutenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 578, nr. 46