a2f221ee-93de-4a4f-98ce-068d2f35a1e0

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202432 011TabaksbeleidNr. 115 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN EN VANVOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 juni 2024Tijdens de behandeling van het Belastingplan 2024 heeft uw Kamer demotie van het lid Van Weyenberg c.s. aangenomen.1 De motie verzoekthet kabinet om, vooruitlopend op het voorstel tot herziening van deEU-richtlijn tabaksaccijns, een wetsvoorstel voor een nationale belastingin te dienen bij de Tweede Kamer vóór de zomer van 2024. Het kabinet ister uitvoering van deze motie gestart met een onderzoek naar het ontwerpen de mogelijke uitvoering van deze belasting. Een nationale belasting ope-sigaretten betreft een nieuwe belasting. De wetgeving moet degelijk enuitvoerbaar zijn.De regering kan het wetsvoorstel voor een nationale verbruiksbelastingvoor e-sigaretten (nog) niet aan uw Kamer doen toekomen. Hieraan ligteen aantal overwegingen ten grondslag. Ten eerste lijkt een nationaleverbruiksbelastingbelasting op e-sigaretten niet sneller te kunnen wordeningevoerd dan de verwachte herziening van de EU-richtlijn tabaksaccijns.Hiervan zullen de e-sigaretten naar verwachting onderdeel zijn. Wanneerdeze EU-richtlijn wordt ingevoerd, zal een nationale verbruiksbelastingkomen te vervallen. Verder is het IV-portfolio van de Douane overvol,waardoor keuzes moeten worden gemaakt. Dit vraagt om een prioriteringbinnen het portfolio. Het is niet aan het demissionaire kabinet om daar nukeuzes in te maken. Afhankelijk van bovenstaande ontwikkelingen enverder in deze brief genoemde aspecten kan de regering, indien gewenst,alsnog een wetsvoorstel voor een nationale e-sigarettenbelasting aan uwKamer doen toekomen. In deze brief nemen wij uw Kamer mee inbovenstaande overwegingen en schetsen wij de uitkomst van eenonderzoek naar een alternatieve prijsverhogende maatregel, namelijk deinvoering van een minimumverkoopprijs.1Kamerstukken II 2023/24, 36 418, nr. 75. kst-32011-115ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1151 1. Gezondheidseffecten van e-sigaretten Het kabinet onderschrijft het belang van het ontmoedigen van het gebruikvan e-sigaretten. Het gebruik van e-sigaretten is schadelijk en verslavendvoor de gebruiker en omstander. In de vloeistof die wordt verdampt in dee-sigaret zitten schadelijke stoffen. Als nicotine aanwezig is in de e-sigaretkan ernstige verslaving optreden door het gebruik. Het kabinet maakt zichzorgen om het toenemende aantal jongeren dat e-sigaretten gebruiktgezien de schadelijkheid van het product, met name omdat jongerensneller aan nicotine verslaafd raken dan volwassenen. De nicotinebloot-stelling tijdens de adolescentie kan schadelijk zijn voor de hersenen dienog in ontwikkeling zijn.2 Er is steeds meer bewijs dat de e-sigaret eenopstap naar het roken van tabak kan zijn en ook is duidelijk dat roken endampen (vapen) hand in hand gaan: 69,1% van de jongeren die in 2023regelmatig een e-sigaret gebruikte, rookte ook sigaretten.3 In hetNationaal Preventieakkoord is daarom besloten dat een rook- en tabaks-vrije omgeving ook betekent dat kinderen niet in aanraking komen mete-sigaretten met en zonder nicotine.4 Door de nieuwe inzichten over deschadelijkheid van de e-sigaret en de signalen dat het een opstapproductnaar het roken van tabak kan zijn, wil het kabinet het gebruik van dee-sigaret verder ontmoedigen.2. Bestaande nationale maatregelen Om het gebruik van e-sigaretten tegen te gaan en met name jongeren tebeschermen heeft het kabinet maatregelen genomen die recentelijk zijningegaan. Zo geldt sinds 1 januari 2024 een smaakjesverbod voore-sigaretten; alleen de smaak «tabak» is nog toegestaan. Daarnaast geldtsinds 1 juli 2023 een verbod op het online verkopen van e-sigaretten. In denabije toekomst mogen e-sigaretten bovendien alleen nog verkochtworden in speciaalzaken en worden neutrale verpakkingen voore-sigaretten ingevoerd.De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) voert de controlesen handhaving uit op dit beleid. Het kabinet heeft reeds aangegevenvoornemens te zijn de NVWA extra handhavingsbevoegdheden te gevenom efficiënter te kunnen handhaven. Ook worden de boetes verhoogdvoor overtredingen van de Tabaks- en rookwarenwet.53. De herziening van de Europese Richtlijn tabaksaccijns Binnen de EU is een aantal belastingen geharmoniseerd, waaronder deaccijns op tabaksproducten. De basis daarvoor is te vinden in de Richtlijntabaksaccijns.6 Op dit moment vallen e-sigaretten niet onder deze richtlijnen zijn daarom geen accijnsgoederen. In juni 2020 heeft de Raad van deEuropese Unie raadsconclusies vastgesteld.7 In deze raadsconclusiesgeven de lidstaten aan dat de huidige Richtlijn tabaksaccijns niet meertoereikend is en te beperkend is ten aanzien van nieuwe producten, zoalsvloeistoffen voor e-sigaretten. De Raad roept de Europese Commissie opom nieuwe producten in de Richtlijn tabaksaccijns op te nemen. Naaraanleiding van deze raadsconclusies werkt de Europese Commissie aaneen nieuw richtlijnvoorstel.2Factsheet e-sigaretten. Trimbos-instituut (2023).3Jongerenmonitor tabaks- en nicotineproducten (2023).4Zie pagina 14 van bijlage 863921 bij Kamerstukken II 2018/19, 32 793, nr. 339 en zie ook:www.rijksoverheid.nl, zoekterm: nationaal preventieakkoord.5Kamervragen over handhaving smaakjesverbod vapes. 27 februari 2024.6Richtlijn 2011/64/EU van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven vande accijns op tabaksfabrikaten.7https://www.consilium.europa.eu/media/44235/st08483-en20.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1152 Nederland heeft op 19 juli 2023 een brief aan de Europese Commissiegestuurd waarin is aangedrongen op een voorstel tot herziening van derichtlijn. In deze brief is specifiek aangegeven dat Nederland het vanbelang acht dat e-sigaretten binnen de reikwijdte van de Richtlijntabaksaccijns worden gebracht. De Europese Commissie heeft hieropgeantwoord dat zij nog altijd voornemens is om de Richtlijn tabaksaccijnste herzien. Het wijzigingsvoorstel wordt in 2025 verwacht.4. Een nationale verbruiksbelasting op e-sigaretten De motie verzoekt het kabinet om, vooruitlopend op voornoemdeherziening van de Richtlijn tabaksaccijns, een nationale belasting ope-sigaretten in te voeren. Het kabinet is gestart met een onderzoek naarhet ontwerp en de mogelijke uitvoering van deze belasting. Daarbij komtnaar voren dat zolang e-sigaretten Europees gezien geen accijnsgoederenzijn, het Europeesrechtelijk niet is toegestaan daarover accijns te heffen.Ook is het niet mogelijk voor deze producten gebruik te maken van dewettelijke basis, de formaliteiten, de procedures en het Europeseuitvoeringsysteem van de accijns. De uitvoering van een nationalebelasting op e-sigaretten is dus alleen mogelijk via een nieuw nationaalheffingssysteem dat niet ingepast kan worden in bestaande wetgeving.Door het soort product en de wijze van in- en verkoop van dit product ishet belasten van e-sigaretten ook niet inpasbaar in andere bestaandenationale heffingssystemen, die ingericht zijn op andere producten en dekenmerken die daar bij horen. Bovendien is het een nog onbekende marktvoor de mogelijke uitvoerders van deze belasting.Onderdeel van het vormgeven van een nieuwe belasting is het bepalenwie de belastingplichtige is. Bij het ontwerp van een nieuwe verbruiksbe-lasting op e-sigaretten zou het uitgangspunt kunnen zijn dat de belasting-plicht aan het einde van de keten ligt – daar waar de detailhandelaare-sigaretten verkoopt aan de consument. Ook wetstechnisch ligt dit hetmeest voor de hand. Het maakt dan niet uit waar het product vandaankomt, binnen of buiten de EU en door wie het wordt ingevoerd ofverhandeld. De detailhandelaar in Nederland is, in combinatie met hetverbod op verkoop op afstand van e-sigaretten, altijd degene die hetproduct verkoopt aan consumenten.Ook het bepalen van een tarief (en een verwachte opbrengst) is onderdeelvan het vormgeven van een nieuwe belasting. Van belang hierbij is dathet bereik van de belastingheffing relatief beperkt zal zijn. Dit komtdoordat e sigaretten met een smaak niet meer in Nederland mogenworden verkocht en aankopen van deze e-sigaretten, anders dan tabakdoor consumenten, buiten Nederland worden gekocht of via illegale(online) handel. Deze aankopen blijven daarmee buiten de nationaleheffing. Voor het tarief (en de opbrengst) kan gekozen worden voor zo minmogelijk grenseffecten of juist voor het voorkomen van substitutie metsigaretten.Voor de raming van de verwachte opbrengst zijn daarom twee bereke-ningen gemaakt. Voor de ene berekening is uitgegaan van een tarief van€ 0,15 per ml. Dit tarief is gebaseerd op de belastingtarieven van debuurlanden België en Duitsland, waar de tarieven € 0,15 respectievelijk€ 0,20 per ml zijn. Op die manier wordt rekening gehouden met grensef-fecten. Voor de andere berekening is uitgegaan van een tarief van € 0,98per ml. Dit tarief is gebaseerd op de prijs van sigaretten om op die manierrekening te houden met substitutie effecten. De verwachte opbrengst ligtdan tussen de 15 miljoen en 100 miljoen, afhankelijk van het gekozentarief. De aannames die ten grondslag liggen aan de berekening van dezeopbrengst zijn onzeker. Voor het verbruik van e-sigaretten zijn cijfers vanTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1153 het CBS gebruikt van 2022. Hierin is de mogelijke effectiviteit van hetsmaakjesverbod en het verbod op afstandsverkopen niet meegenomen,aangezien deze maatregelen pas zeer recent zijn ingegaan. Ook het effectvan grensoverschrijdende aankopen en illegale handel is nog nietduidelijk. Mogelijk is de genoemde opbrengst daardoor een overschatting.Dit is ook terug te vinden in het rapport «Belastingen in maatschappelijkperspectief: Bouwstenen voor een beter en eenvoudiger belastingstelsel»2024.8Uitvoeringsaspecten nationale belasting op e-sigarettenBij het in kaart brengen van de uitvoeringsaspecten van deze nieuwebelasting is de Douane betrokken. De Douane concludeert dat dezenationale verbruiksbelasting sowieso niet eerder kan worden uitgevoerddan per 1 januari 2027. Er moet nog een keuze gemaakt worden over eengedifferentieerde belasting op alcoholvrije dranken. Indien deze wordtingevoerd is een nationale verbruiksbelasting op e-sigaretten ondervoorbehoud pas op zijn vroegst mogelijk met ingang van 1 januari 2028.Dit heeft te maken met het volle IV-portfolio van de Douane, waarover deKamer eerder meermaals is geïnformeerd per brief.9 De invoeringstermijnkan overigens verder opschuiven indien de Douane in de tussentijduitvoering moet geven aan nieuwe voorstellen, nationaal of vanuit deEuropese Unie. De invoeringstermijn voor de Douane is ook afhankelijkvan het moment waarop de wetgeving wordt aangenomen en van demanier waarop de wetgeving wordt vormgegeven. Dit zal duidelijkworden in een Uitvoeringstoets. Voor de uitvoering van een nieuwenationale belasting op e-sigaretten is daarom ook gesproken met deBelastingdienst als mogelijke uitvoerder. De Belastingdienst heeft echterdezelfde verdringingseffecten in het portfolio en concludeert dat zij nieteerder dan 1 januari 2028 aan deze nieuwe belasting uitvoering kangeven.Van belang is nog te vermelden dat de (omvangrijke) investeringen dienodig zijn om een nationale verbruiksbelasting uitvoerbaar te krijgen (tedenken valt aan de aanpassing van systemen, de inrichting van proce-dures, het schrijven van handboeken en het ontwikkelen en geven vantrainingen), verloren gaan op het moment dat de Richtlijn tabaksaccijns isgewijzigd. Op dat moment zal over e-sigaretten accijns moeten wordengeheven en zal de nationale verbruiksbelasting moeten verdwijnen.Verder geldt dat de systemen die worden gebouwd voor een nationalebelasting op e-sigaretten niet kunnen worden gebruikt of omgezet alse-sigaretten worden opgenomen in de Richtlijn tabaksaccijns. In dat gevalmoeten de Europese systemen daarvoor worden gebruikt en wordene-sigaretten naar verwachting opgenomen in het Excise Movement andControl System (EMCS). Via EMCS worden bepaalde accijnsgoederenbinnen de EU gevolgd en kunnen lidstaten informatie naar elkaaruitwisselen. Het invoeren van een nationale belasting naast het imple-menteren van de nieuwe Richtlijn tabaksaccijns resulteert daarmee in eendubbele uitvoeringslast.Al het voorgaande in overweging nemende is een belasting ope-sigaretten in de basis voor de uitvoering geen probleem, maar vergt hetmeer tijd en een grote investering die verloren gaat als in 2025 eennieuwe accijnsrichtlijn wordt ingediend. Vanwege de uitdagingen in dewetgeving, de relatief beperkte opbrengst en de benodigde investeringenvoor de uitvoering, verdient het de aanbeveling de herziening van de8Kamerstukken II 2023–2024, 32 140, nr. 180.9Kamerstukken II 2022–2023, 31 934, nr. 70, Kamerstukken II 2022–2023, 31 934, nr. 72, Kamer-stukken II 2023–2024, 31 934, nr. 76.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1154 Richtlijn af te wachten. Met een herziening van de richtlijn kan gebruikworden gemaakt van de bestaande accijnssystematiek voor tabakspro-ducten en is het belasten van e-sigaretten veel eenvoudiger uit te voerenen te handhaven.5. De invoering van een minimumverkoopprijs In lijn met de motie onderschrijft het kabinet het belang voor de volksge-zondheid om in aanvulling op eerder genoemd normerend beleid eenprijsverhogende maatregel in te voeren om het e-sigarettengebruik terugte dringen, met name onder jongeren. Daarom heeft het kabinet ookonderzocht of het mogelijk is een minimumverkoopprijs in te voeren, inelk geval voor de periode totdat de Richtlijn tabaksaccijns is gewijzigd. Hetkabinet heeft de Landsadvocaat hierover om advies gevraagd. Het adviestreft u bijgaand aan (bijlage 1). Tevens heeft het kabinet gesproken met deNVWA over de handhaafbaarheid van een minimumverkoopprijs.Het juridisch kader van een minimumverkoopprijsDe invoering van een minimumverkoopprijs in Nederland voore-sigaretten beperkt voor producenten en importeurs de mogelijkhedenom marktvoordeel te halen uit lagere kostprijzen, omdat zij deze lagerekostprijzen niet kunnen laten doorwerken in de verkoopprijs voor deconsument. Bij invoering van een minimumverkoopprijs in Nederland isdaarom sprake van een beperking van het vrij verkeer van goederenbinnen de Europese Unie.Dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van debescherming van de volksgezondheid. Daarbij is van belang dat eenminimumverkoopprijs noodzakelijk, geschikt en proportioneel is. Denoodzakelijkheid van een prijsverhogende maatregel blijkt uit studieswaaruit volgt dat e-sigaretten schadelijk zijn voor de gezondheid. Degeschiktheid van een prijsverhoging om het gebruik van e-sigaretten –met name onder jongeren – te ontmoedigen blijkt ook uit diversestudies.10 Een relevant aspect daarbij is dat de hoogte van de minimum-verkoopprijs substantieel moet zijn, en waarschijnlijk leidt tot een hogereverkoopprijs dan in buurlanden Duitsland en België. Dat kan grenseffectentot gevolg hebben, waarbij een deel van de consumenten in hetbuitenland e-sigaretten koopt in plaats van in Nederland. De vraag is ofeen minimumverkoopprijs ook aan de eisen van proportionaliteit voldoet.Onderbouwd dient te worden dat het doel niet kan worden bereikt meteen minder beperkende maatregel. Een verbruiksbelasting zou datmogelijk kunnen zijn. Een belasting zal namelijk leiden tot een stijging vande detailhandelsverkoopprijzen, zonder dat de vrije prijsvorming wordtaangetast. Er zijn op dit moment geen gronden bekend waarom eenminimumverkoopprijs in dit geval een minder beperkende maatregel isten opzichte van een belasting. Dit zou nader onderzoek vergen.De handhaafbaarheid van een minimumverkoopprijsHet kabinet heeft met de NVWA gekeken naar de handhaafbaarheid vaneen minimumverkoopprijs. Daarbij kwam naar voren dat het voor deNVWA eveneens niet mogelijk en niet wenselijk is om op korte termijn tehandhaven op een dergelijke prijsmaatregel, vanwege twee redenen. Teneerste heeft de NVWA een beperkte handhavingscapaciteit. Handhavings-10WHO technical manual on tobacco tax policy and administration. World HealthOrganization; 2021, p. 18 (beschikbaar via); zie ook E. Dauchy en C. Fuss, «Global taxation ofelectronic nicotine and non-nicotine delivery systems: a cross-country evaluation», TobaccoControl 2023.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1155 inzet op een minimumverkoopprijs zou betekenen dat de handhaving opandere maatregelen zoals de leeftijdsgrens en het smaakjesverbod minderof niet mogelijk is. Dat is onwenselijk. De inzet van handhaving op dieonderwerpen is ook effectief voor het ontmoedigen van het gebruik vane-sigaretten. Ten tweede zou de invoering van een dergelijke maatregeleen ondoelmatige inzet van de NVWA op de handhaving van de Tabaks-en rookwarenwet betekenen. Gelet op de doorlooptijden die gelden voorhet maken van een nieuwe wet en het inrichten van een nieuw handha-vingskader zou de NVWA op zijn vroegst in 2027 kunnen beginnen methandhaven op de minimumverkoopprijs. Als e-sigaretten conform deverwachting vanaf 2028 onder de Richtlijn tabaksaccijns komen te vallen,zullen de gedane investeringen door de NVWA van zeer korte duur zijngeweest. Namelijk in het beste scenario, zonder vertragingen in hetwetgevingsproces, voor de duur van één jaar. Deze investeringen zullendaarna verloren gaan. Tot slot kan het invoeren van een nationaleminimumprijs het prijsverschil voor e-sigaretten tussen lidstatenvergroten. Hierdoor kunnen andere negatieve effecten ontstaan, zoals datsommige consumenten hun producten al dan niet online in het buitenlandzullen (proberen te) kopen. Dit zal weer een negatieve invloed kunnenhebben op de naleving van het online verkoopverbod, dat al voore-sigaretten geldt, ook in grensoverschrijdende situaties.ConclusieHet kabinet concludeert dat een prijsverhogende maatregel ope-sigaretten een goed middel is om het gebruik te ontmoedigen, maar dateen nationale verbruiksbelasting niet binnen de termijn waar in de motieom wordt gevraagd kan worden ingevoerd. Een nationale belasting ope-sigaretten is een nieuwe belasting, de wetgeving daarvoor moet degelijken uitvoerbaar zijn. Het wetgevingsproces vergt zorgvuldigheid, dat kosttijd en de wet kan daardoor niet snel geïmplementeerd worden. Deuitvoeringsorganisaties kunnen een nationale belasting op e-sigarettenniet eerder uitvoeren dan per 1 januari 2027 en de invoering ervan zal ookgevolgen hebben voor andere trajecten. Daarnaast wordt in 2025 eennieuw Europees richtlijnvoorstel verwacht op de tabaksaccijns, waarinnaar verwachting e-sigaretten onder het bereik van de richtlijn zullenworden gebracht. Het kabinet acht het daarom niet raadzaam om nu eenwetsvoorstel voor te bereiden voor de invoering van een nationaleverbruiksbelasting en in plaats daarvan toch aan te sturen op spoedigeherziening van de Richtlijn tabaksaccijns. Mocht de aanpassing van deEU-tabaksaccijnsrichtlijn uitblijven en er ruimte ontstaan in het portfoliovan de Douane door keuzes op andere dossiers, dan kan de regeringalsnog besluiten een wetsvoorstel voor een nationale verbruiksbelastingvoor e-sigaretten voor te bereiden.Totdat de Richtlijn tabaksaccijns is gewijzigd, ziet het kabinet geen goedeaanknopingspunten om een andere prijsverhogende maatregel in tevoeren in de vorm van een minimumverkoopprijs. Een dergelijkemaatregel zou juridisch kwetsbaar zijn en bovendien in de komende jarenniet handhaafbaar.Het kabinet zal bij de Europese Commissie blijven aandringen op een zospoedig mogelijke aanpassing van de richtlijn Tabaksaccijns. Daarnaastblijft het kabinet zich inzetten voor de ontmoedigingsaanpak vane-sigaretten. Nationaal is daarvoor reeds een smaakjesverbod ingevoerd,bestaat er een verbod op het online verkopen van e-sigaretten en zijn ermaatregelen in voorbereiding zodat e-sigaretten alleen nog wordenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1156 verkocht in speciaalzaken en een neutrale verpakking moeten hebben.Vanzelfsprekend zal het kabinet uw Kamer op de hoogte houden van devoortgang en relevante ontwikkelingen.De Staatssecretaris van Financiën,M.L.A. van RijDe Staatssecretaris van Financiën,A. de VriesDe Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,M. van OoijenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1157