a2f221ee-93de-4a4f-98ce-068d2f35a1e0

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 066BelastingdienstNr. 1414 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 27 juni 2024De Toeslagenaffaire is en blijft een zwarte bladzijde in de Nederlandsegeschiedenis. Veel ouders en kinderen zijn slachtoffer geworden van deoverheidsbrede, harde aanpak die is gehanteerd bij de kinderopvang-toeslag. De Belastingdienst is zich ten zeerste bewust van de rol die deorganisatie heeft gehad als uitvoerder van de kinderopvangtoeslag. In deuitvoering zijn fouten gemaakt. De Toeslagenaffaire had en heeft ook nogsteeds een behoorlijke impact op de medewerkers en de organisatie. Dewerkgever ziet dat het medewerkers persoonlijk raakt in hun dagelijksewerk en leven én in het bespreken en inzichtelijk maken van het verleden.Uiteenlopende perspectieven leiden tot emoties bij (groepen)medewerkers.Deel twee van het onderzoek van KPMG naar de werkwijze van hetvoormalige Combiteam Aanpak Facilitators (CAF-team), dat ik met dezebrief aan uw Kamer stuur, doet niets af aan de rol van de Belastingdienstin de toeslagenaffaire en de impact op medewerkers en de organisatie.Desalniettemin kan op basis van het KPMG-onderzoek geconcludeerdworden dat het CAF-team in het politieke en maatschappelijke debat eenonevenredig aandeel toegewezen heeft gekregen met betrekking tot deToeslagenaffaire. Dit was onterecht. Het kabinet, het parlement, deuitvoering, media en de rechtspraak hebben alle een aandeel gehad in hetharde fraudebeleid en hoe dit uitpakte voor individuele burgers. DeParlementaire Enquêtecommissie Fraudebestrijding en Dienstverleningconcludeerde in haar onderzoek dat in een verhard politiek en maatschap-pelijk klimaat alle staatsmachten blind zijn geweest voor mens en recht.De leiding van het departement, de Belastingdienst en de DienstToeslagen zullen samen met de medewerkers het proces van internereflectie dat afgelopen jaren is ingezet voortzetten en vanuit verbindingperspectieven zoveel mogelijk samenbrengen.Sinds februari 2023 heeft KPMG onderzoek gedaan naar de rol enwerkwijze van het voormalig CAF-team binnen de Belastingdienst. Ditonderzoek is gestart naar aanleiding van vragen van het lid Omtzigt om kst-31066-1414ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 14141 duidelijkheid te verschaffen over de dossiers en de werkwijze van hetvoormalig CAF-team. Op 5 juli 2023 is het eerste deel van het onderzoekaangeboden aan uw Kamer, waarin de eerste bevindingen over depositionering en werkwijze van het CAF-team zijn toegelicht (Kamerstuk31 066, nr. 1262). Het eerste deel van het onderzoek heeft een inkijkgegeven in de governance en werkwijze van het CAF-team als geheel. Ikheb daarbij aangegeven dat er nog geen conclusies getrokken kondenworden omdat er nog een tweede deel van het onderzoek volgt.In het vervolg van deze brief zal ik kort ingaan op de uitkomsten van heteerste deel van het onderzoek. Daarna zal ik ingaan op de aanpak van detoetsing en de uitkomsten van het tweede deel van het onderzoek. Nu ookdeel twee van het onderzoek gereed is concludeer ik op basis van ditonderzoek dat de verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden van hetCAF-team inderdaad niet bij het CAF-team lag. Het CAF-team werktebinnen de door het toenmalige Managementteam Fraude gegevenopdracht aan het CAF-team. De aanpak van het CAF-team in de dossiers isin het tweede deel van het onderzoek met een toetsingskader getoetstwaarbij KPMG gebruik heeft gemaakt van de bestaande kaders ten tijdevan de werkzaamheden van het CAF-team en algemene rechtsbeginselen.Het doel van het onderzoek was het verrichten van een feitenonderzoekom inzicht te verschaffen in de werkwijze van het CAF-team. In hetgrootste deel van de dossiers levert dit geen bevindingen op.KPMG heeft in 1% (7 dossiers van de 591) van de dossiers bevindingen enaandachtsgebieden geconstateerd waar nationaliteit een rol heeftgespeeld in de onderzoeksfase door het CAF-team. Gezien de positio-nering en reguliere rapportages van het CAF-team aan verschillendegremia had dit eerder gesignaleerd moeten worden. Zoals ook toegelichtin de reactie bij het eerste deel van het onderzoek lag in de startperiodevan het CAF-team een sterke nadruk op de bestrijding van fraude. In dezware beleidsmatige focus van de overheid om fraude tegen te gaan indeze periode, zijn in het toezicht de waarborgen voor een objectieveanalyse en mogelijke selectie soms te ver uit het oog verdwenen.Bij sommige van deze zeven dossiers met bevindingen zijn nog vervolg-acties nodig die ik hieronder zal toelichten.Deel 1 van het onderzoek naar de werkwijze van het voormaligCAF-teamIn het eerste deel van het onderzoek is ingegaan op het ontstaan van hetCAF-team. In augustus 2013 werd naar aanleiding van de zogenaamdeBulgarenfraude door het verantwoordelijk Managementteam Fraude1 vande Belastingdienst besloten tot de oprichting van een multidisciplinairteam: het Combiteam Aanpak Facilitators. Doel van het team was om metgericht toezicht op mogelijke facilitators fraude in een zo vroeg mogelijkstadium te verstoren en te stoppen. Het eerste deelonderzoek laat zien dathet CAF-team geen zelfstandige organisatorische eenheid binnen deBelastingdienst was en daarmee ook geen specifieke organisatiegerichtemandaten, rollen of bevoegdheden had. Uit het onderzoek blijkt ook datde rol van het CAF-team zich formeel beperkte tot het onderzoeken vanaangeleverde signalen en het uitbrengen van niet-bindend advies aan hetverantwoordelijk dienstonderdeel. Uit het onderzoek blijkt voorts dat er bijhet Managementteam Fraude en vanaf 2015 bij het Managementteam1Het MT Fraude werd medio 2013 opgericht als een verbijzondering van het managementteamBelastingdienst. Het MT Fraude had als voorzitter de DG Belastingdienst en als leden dedirecteuren van de volgende dienstonderdelen van de Belastingdienst: Douane, Belastingen,Toeslagen, FIOD, Centrale Administratieve Processen, Informatievoorziening, Fiscale enJuridische Zaken en later in de tijd de Belastingtelefoon. Daarnaast nam een aantal fraudecoör-dinatoren van (de uitvoerende) dienstonderdelen en de CFO van de Belastingdienst deel aanhet MT Fraude.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 14142 Belastingdienst, brede bekendheid was met de werkzaamheden van hetCAF-team en regelmatig gerapporteerd werd over deze werkzaamheden.Het eerste deel van het onderzoek heeft daarmee inzicht gegeven in degovernance en werkwijze van het CAF-team als geheel.In de Kamerbrief waarmee dit onderzoek aan uw Kamer is aangebodenheb ik aangegeven dat het onderzoek een beeld geeft van een teamwaarvan de ophanging en aansturing wisselde met de reorganisaties inde periode dat het CAF-team actief was. Besluitvorming en besprekingenover het team waren beperkt vastgelegd. Dit was onderdeel van eeninformele cultuur bij de Belastingdienst en de snelheid waarmee het teamwerd opgericht. Ik heb in deze brief ook geconcludeerd dat ik het met dekennis van nu niet gewenst acht dat er bij een team met een dergelijkespecifieke opdracht de besluitvorming over en de sturing op dewerkzaamheden slechts beperkt werd vastgelegd.Deel 2 van het onderzoek naar de werkwijze van het voormaligCAF-teamAlgemene conclusies bij de CAF-dossiersIn het tweede deel van het onderzoek heeft KPMG de 591 CAF-dossiersgetoetst op basis van het door KPMG opgestelde toetsingskader, dat isontworpen op basis van de toen bestaande kaders en de algemenerechtsbeginselen.KPMG heeft over de CAF-dossiers gerapporteerd in lijn met de destijdsdoor het CAF-team geïdentificeerde twaalf CAF-thema’s. Gezien het feitdat de diverse CAF-thema’s andere karakteristieken hebben en er vaak ookverschillende dienstonderdelen betrokken zijn, is voor het toetsen van deCAF-dossiers aan het toetsingskader besloten per CAF-thema te toetsenen te rapporteren. Vervolgens is via een stroomschema inzichtelijkgemaakt hoe een casus in behandeling is genomen door het CAF-team enzijn deze werkzaamheden (risicoselectiewerkzaamheden, deskresearch-werkzaamheden en buitendienstwerkzaamheden) getoetst aan hettoetsingskader. Er is onderscheid gemaakt in drie fases van behandeling:1) signaal, 2) onderzoek, en 3) advies.Afkadering werkzaamheden CAF-team en gegeven adviesIn het tweede deelonderzoek wordt nogmaals bevestigd dat het CAF-teameen afgekaderde rol had. Het team ontving signalen (zowel intern alsextern), deed onderzoek naar aanleiding van deze signalen en gaf adviesvoor opvolging aan de verantwoordelijk dienstonderdelen van deBelastingdienst. Het CAF-team gaf niet in alle zaken advies.KPMG heeft de uitkomsten van de werkzaamheden van het CAF-teambekeken (wel of geen advies). Uit het onderzoek blijkt dat in 288 dossiers,om diverse redenen, het CAF-team geen advies heeft gegeven of hetCAF-team heeft besloten om het dossier niet in behandeling te nemen. Ditgeldt bijvoorbeeld als een dossier betrekking had op de ondersteuningvan een dienstonderdeel, of omdat bijvoorbeeld op basis van de verrichtewerkzaamheden door het CAF-team geconcludeerd werd dat dezedossiers geen verdere opvolging behoefden. Voor 26 dossiers is op basisvan de beschikbare documentatie onbekend of onduidelijk of er eenadvies is gegeven. Bij 277 dossiers heeft het CAF-team wel adviesuitgebracht voor opvolging aan de dienstonderdelen.Het CAF-team had geen specifieke organisatiegerichte mandaten, rollen ofbevoegdheden. Zo kon het CAF-team bijvoorbeeld niet zelfstandigtoeslagen stopzetten of aanslagen inkomensheffing opleggen.Voorbeelden van adviezen van het CAF-team aan de verschillendedienstonderdelen die uit het onderzoek naar voren komen, zijn het voerenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 14143 van normoverdragende gesprekken, het voeren van gesprekken metstudentenorganisaties om te voorkomen dat onterecht huurtoeslag werdaangevraagd, het voorstellen van wetswijzigingen om wetgeving teverduidelijken en adviezen over het verrichten van buitenwerkzaamheden,zoals bedrijfsbezoeken en/of boekenonderzoeken. Het was aan dienston-derdelen zelf om al dan niet opvolging te geven aan deze niet-bindendeadviezen. Het CAF-team was niet verantwoordelijk voor de signalen diewerden aangeleverd aan het CAF-team, of de manier waarop dienstonder-delen opvolging gaven aan deze adviezen. Het onderzoek laat ook zien dathet CAF-team bewust koos om dossiers niet in behandeling te nemen alsdeze niet pasten binnen de taken van het team. Dit geldt bijvoorbeeld alser geen vorm van georganiseerdheid van fraude werd vastgesteld doorhet CAF-team.Het tweede deel van het onderzoek dat nu voorligt heeft ten doel om dewerkwijze en werkzaamheden van het voormalig CAF-team in kaart tebrengen. De werkzaamheden van de dienstonderdelen zijn hierbij buitenscope gebleven. KPMG constateert in het tweede deel dat in de vastleg-gingen in de CAF-dossiers een hoge mate van samenwerking tussen hetCAF-team en Toeslagen is terug te zien, wat kan leiden tot onduidelijkheidof het CAF-team of het dienstonderdeel de werkzaamheden heeft verricht,en wie in dat kader verantwoordelijk is voor de juiste uitvoering envastlegging van de uitgevoerde werkzaamheden en de op basis daarvangenomen besluiten. Hierbij stelt KPMG wel dat de structuren enwaarborgen van Toeslagen dusdanig waren ingericht dat Toeslagen zelfbesloot of, dan wel op welke wijze, opvolging werd gegeven aanCAF-onderzoeken en de daarbij gecommuniceerde bevindingen enadviezen.2 Volledigheidshalve wijs ik naast het onderzoek van KPMG opde eerder uitgevoerde onderzoeken door de ADR3 en de AdviescommissieUitvoering Toeslagen4 over de toeslaggerelateerde CAF-zaken.Bevindingen aan de hand van het toetsingskaderNaast het bekijken van de uitkomsten van de werkzaamheden van hetCAF-team, heeft KPMG de dossiers getoetst aan het toetsingskader. Uit detoetsing door KPMG blijkt het volgende:ConclusieToelichtingAantallenDossiers zonderbevindingen en zonderadviesDeze dossiers hebben om diverse redenenniet tot een advies geleid waarbij geen apartte rapporteren bevindingen zijn geconsta-teerd.250 (42%)Dossiers zonderbevindingen en metadviesDeze dossiers hebben tot een advies geleidwaarbij geen apart te rapporteren bevindingenzijn geconstateerd ten aanzien van detotstandkoming van deze adviezen.232 (39%)Dossiers met onduide-lijkhedenDit zijn dossiers waarbij onduidelijkheden zijngeconstateerd.102 (18%)Dossiers met bevindin-genDit zijn dossiers waarbij KPMG feitelijkebevindingen heeft geconstateerd. Dit betreftgeen juridische oordeelsvorming over dejuistheid.7 (1%)Totaal591 Een bevinding betreft een feitelijke constatering dan wel aandachtsgebiedten aanzien van een dossier in relatie tot het gehanteerde toetsingskader.KPMG benadrukt dat dit feitelijke constateringen en aandachtsgebiedenbetreffen op basis van de toetsingskaders en geen juridische oordeels-2Eindrapport onderzoeksvraag deel 1b en 2 inzake Onderzoek Werkwijze CAF, p.863Onderzoek toeslaggerelateerde CAF-zaken, ADR, 12 maart 2020.4Omzien in verwondering 2: Eindadvies Adviescommissie Uitvoering Toeslagen, 12 maart 2020.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 14144 vorming of conclusies ten aan zien van de juistheid van de verrichtewerkzaamheden in deze dossiers.Dossiers zonder bevindingenAan de hand van het toetsingskader heeft KPMG bij in totaal 482 dossiersgeen bevindingen geconstateerd. Van deze 482 dossiers heeft KPMG in232 dossiers geen bevindingen te rapporteren over de totstandkomingvan de adviezen van het voormalig CAF-team. 250 dossiers hebben, omdiverse redenen, niet tot een advies geleid en zijn er geen apart terapporteren bevindingen geconstateerd op basis van het toetsingskader.In enkele dossiers is het gegeven nationaliteit opgenomen als onderdeelvan het aangedragen signaal, maar is er in het onderzoek of advies vanhet CAF-team geen gebruik gemaakt van dit gegeven, of zijn de uitgangs-punten direct herleidbaar uit het aangedragen signaal. Daarom consta-teert KPMG geen bevindingen bij deze dossiers. Zoals eerder toegelicht,werden deze signalen niet aangedragen door het CAF-team, maar deedhet CAF-team slechts onderzoek naar de aangeleverde signalen.In 20195 heeft mijn ambtsvoorganger besloten om nationaliteit niet meerte gebruiken in de handhaving, tenzij er een expliciete wettelijkegrondslag voor is. Dit heb ik ook in mijn brief bij de PwC-rapporten overFSV van 29 maart 2022 benadrukt.6 De dossiers waarin het gegevennationaliteit is aangedragen als onderdeel van een signaal zijn van voordit besluit. Ook toen gold dat voor de rechtmatige verwerking van eenpersoonsgegeven als nationaliteit een goede onderbouwing van ondermeer de vereiste proportionaliteit en subsidiariteit nodig is in het licht vande verwerkingsgrondslag.Dossiers met onduidelijkhedenOp basis van de beschikbare documentatie kunnen in sommige dossiersde werkzaamheden van het CAF-team niet aan het toetsingskader wordengetoetst. Uit het tweede deel van het onderzoek blijkt dat in 102 dossiersonduidelijkheden zijn geconstateerd.7 KPMG geeft aan dat deze onduide-lijkheden geen geconstateerde onjuistheden betreffen, maar redenenwaarom een dossier op een bepaald punt niet verder kan wordengetoetst. Er kunnen verschillende redenen zijn voor onduidelijkheden ineen dossier en waarom deze niet verder getoetst kan worden. HetCAF-team heeft bijvoorbeeld niet in alle dossiers een aangedragen signaalverder opgepakt. Bij een aantal dossiers is het onduidelijk of het CAF-teameen advies heeft gegeven. Ook was het niet altijd mogelijk om op basisvan de beschikbare informatie de uitgevoerde werkzaamheden t.b.v. eendossier vast te stellen. Ten slotte zijn de werkzaamheden van hetCAF-team op 3 juli 2020 stopgezet, waardoor sommige dossiers niet meerwerden gevuld.KPMG geeft aan dat vastlegging van de verschillende CAF-dossiers nietgestandaardiseerd was en dossiers niet hetzelfde detailniveau bevatten.De vastlegging van het dossier is afhankelijk van het onderzochte themaen de individuele behandelaar van het dossier. Dit komt overeen met debevindingen uit het eerste deel van het onderzoek, waarin werd geconclu-deerd dat er bij de bestaande kaders geen nadere instructies zijnaangetroffen voor het opstellen van dossiers door het voormaligCAF-team.5Kamerstukken II, 2019/2020, 31 066, nr. 5386Kamerstukken II, 2021/2022, 31 066, nr. 9927Voorbeelden zijn dossiers waar onduidelijkheid bestaat over het door de CAF-team uitgevoerdewerkzaamheden zoals de buitendienstwerkzaamheden, deskresearchwerkzaamhedenselecties,verantwoordelijkheden of advies. In deze gevallen heeft KPMG op basis van de beschikbaredocumentatie niet kunnen vaststellen hoe deze werkzaamheden zijn uitgevoerd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 14145 Voor de 102 dossiers waar KPMG onduidelijkheden heeft geconstateerd ishet – ondanks dat KPMG toegang heeft gekregen tot de documentatie uitde CAF-dossiers en aanvullend door het CAF-team en opdrachtgeververzamelde en aangeleverde informatie – niet mogelijk gebleken dezeverder te reconstrueren. Ik zie op basis van dit onderzoek en bevindingengeen aanleiding om nader onderzoek te doen naar deze dossiers.Dossiers met bevindingenIn zeven de 591 dossiers (1%) heeft KPMG in het onderzoek bevindingengeconstateerd. In het rapport van KPMG is bij deze dossiers uitgelegdwelke werkzaamheden hier zijn verricht.•Voor twee dossiers (26 en 506) met bevindingen geldt dat het signaaldat is aangedragen door een dienstonderdeel bij het CAF-team isopgekomen vanuit Selectie aan de Poort. In de werkzaamheden vanhet CAF-team werd in de analyse van dit signaal gebruik gemaakt vanhet gegeven nationaliteit. Over het gebruik van Selectie aan de Poortheb ik uw Kamer eerder geïnformeerd, waarbij ook conclusies zijngetrokken over het gebruik van nationaliteit bij Selectie aan de Poort.8•Voor twee dossiers (290 en 509) hebben er analysewerkzaamhedenplaatsgevonden waarbij nationaliteit een rol heeft gespeeld, maar dezewerkzaamheden hebben niet geleid tot een specifiek advies opcasusniveau.•In drie dossiers (122, 245 en 272) heeft nationaliteit een rol gespeeld inde werkzaamheden van het CAF-team en hebben de dossiers geleid totspecifieke adviezen aan dienstonderdelen.Zoals in het onderzoek is vermeld, zijn dit feitelijke bevindingen enaandachtsgebieden op basis van het toetsingskader die inzicht geven inde wijze waarop de uitkomsten van een CAF-thema tot stand is gekomen,en geen juridische oordeelsvorming of conclusies ten aanzien van dejuistheid van de verrichte werkzaamheden in deze dossiers. Vanwege decomplexiteit van de dossiers verwijs ik u voor de exacte beschrijving vande verschillende dossiers naar het rapport van KPMG voor een uitge-breide toelichting.Vervolgacties naar aanleiding van het onderzoekSinds 2019 wordt het gegeven nationaliteit niet meer gebruikt in dehandhaving, tenzij er een expliciete wettelijke grondslag voor is. Maardeze dossiers zijn van voor die tijd. Het gebruik van nationaliteit in hettoezicht is juridisch gecompliceerd. Ook voor 2019 gold dat voor derechtmatige verwerking van een persoonsgegeven als nationaliteit eengoede onderbouwing van onder meer de vereiste proportionaliteit ensubsidiariteit nodig is in het licht van de verwerkingsgrondslag. Voorzover het gebruik en de verwerking van nationaliteit kan resulteren in eenverschillende behandeling, geldt dat voor het maken van onderscheid opbasis van nationaliteit zeer zwaarwegende redenen nodig zijn.Een definitief oordeel over de rechtmatigheid en de (mogelijke) gevolgenvan het gebruik van nationaliteit in een individueel geval, kan echteralleen worden gegeven na zorgvuldige beoordeling van alle relevantefeiten en omstandigheden van het specifieke geval. Hierbij merk ik op datgebruik van nationaliteit in de analyses, ook als dit onrechtmatig was, nogniet hoeft te betekenen dat belastingplichtigen daadwerkelijk verschillend(ongelijk) zijn behandeld.8Kamerstukken II, 2021/22, 31 066, nr. 992Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 14146 Om te beoordelen of er mogelijk sprake is van een schending vangrondrechten met fiscale gevolgen, ben ik voornemens om, bij dedossiers waar daar aanleiding voor is, aan te gaan sluiten bij de eerdervastgestelde systematiek van Selectie aan de Poort.9De Staatssecretaris van Financiën,M.L.A. van Rij9Kamerstukken II 2022–2023, 31 066, nr. 1231Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 14147